Ciudadanía, Partidos y Gobierno: La Renovación de una Alianza.

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CIUDADANIA, PARTIDOS Y GOBIERNO:

LA RENOVACION DE UNA ALIANZA

por José Ramón González Chávez

 

INTRODUCCIÓN.

 

Democracia, seguridad y desarrollo son, desde hace tiempo ya, los puntos que constituyen el eje sobre el que gira la agenda política nacional. Ahora más que nunca, cuando parece que existen condiciones adecuadas para una verdadera transición, los elementos de esta trilogía no pueden ni deben concebirse de manera aislada, deben interactuar, pues de lo contrario el resultado sería nulo o en el mejor de los casos produciría una especie de amasijo retórico desarticulado, estéril.

 

La democracia es una condición para la seguridad y el desarrollo integral del país y a la vez la garantía más firme contra la violencia y el autoritarismo; pero en aras de asentarla sobre cimientos sólidos, debe tenerse en cuenta que la cultura política de una sociedad no se cambia de la noche a la mañana, la experiencia reciente nos hace ver que es necesario trabajar constantemente, conocer de viva voz las necesidades y demandas de la gente, andar y hacer camino sobre la accidentada orografía del acontecer político y social.

 

Sobre estos cimientos, Derecho, civilidad política y compromiso integran el andamiaje a partir del cual debe realizarse la constante y permanente construcción de nuestro edificio democrático. Lo verdaderamente importante en el México actual es que todos, ciudadanos, partidos y gobernantes, independientemente de nuestra preferencia ideológica y una vez superado el momento electoral, estemos interesados y comprometidos en hacer avanzar nuestro sistema político, económico y social en un ambiente sostenible de legalidad, confianza y certidumbre.

 

Debe asumirse de una vez por todas y por todos que la contienda electoral terminó; que son tiempos de sumar; que solo con la participación de todas y todos será posible lograr que el proceso de transformación integral y verdadera que requiere desde hace tiempo nuestro país –y de cuyos efectos nadie queda excluido, independientemente de la preferencia política- se convierta en parte de nuestra vida cotidiana.

 

  1. LEGALIDAD Y CONSENSO:

 

A pesar de todo, nuestro país ha tenido avances significativos que deben ser aprovechados e y fortalecidos. Debemos pasar del recurso argumentativo de estrategia electoral a un inventario de los avances y estancamientos, de lo que debe alejarse de la retórica y convertirse en hechos, si lo que realmente queremos es construir con seriedad un nuevo proyecto de nación.

 

La historia de la transformación profunda de nuestro sistema político electoral arrancó formalmente en 1973, con una mayor apertura de la oferta política y la búsqueda de la credibilidad y legitimidad de los comicios. Sin perjuicio de ello, resulta evidente que el esquema que ha determinado las instituciones políticas y los procesos electorales ha ido evolucionando del mero debate sobre los principios y procedimientos a la consecución de una renovada legitimidad electoral, pero también de la impugnación sistemática al establecimiento de mecanismos permanentes y consensuados entre partidos, gobierno y sociedad civil.

 

Hay quien ha dicho que la Democracia es como el pasto inglés: para que luzca en toda su plenitud y belleza se requiere de mucho trabajo, cuidado y perseverancia. El capítulo más reciente de la reforma electoral se tendrá que continuar escribiendo mediante un esfuerzo colectivo de constante perfeccionamiento. En efecto, al igual que sus precedentes, el proceso democrático no ha caminado solo, encuentra sus causas y sus cauces en una intensa actividad de la sociedad, las organizaciones políticas y el gobierno en sus diversas escalas, que ha llegado a conformar un profundo esquema de modificaciones sustanciales cuya permanencia y validez han quedado garantizados por el nuevo paradigma constitucional.

 

Sólo mediante este marco jurídico y el acuerdo político es posible conducir los cambios que la sociedad demanda para continuar su propia evolución. Es verdad que el disenso es un elemento inseparable de la democracia; en términos de filosofía política, es su causa eficiente; pero al mismo tiempo es innegable que un régimen democrático compele por naturaleza a vivir con base en un acuerdo general y un compromiso colectivo, al margen de los intereses particulares, sean estos de ciudadanos o de funcionarios, de grupos o de partidos. El consenso como vía para una verdadera transformación económica, política y social que se traduzca en ley y en hechos debe convertirse en una práctica cotidiana dentro de ese en apariencia contradictorio proceso permanente de transición de México hacia una democracia real.

 

A lo largo de nuestra historia, hemos podido constatar que siempre que gracias al acuerdo se suman razones y voluntades dentro del respeto a la pluralidad y a la ley, todos ganamos. Esa es la verdadera expresión de la Voluntad General, fruto característico de un esfuerzo plural, de todos a quienes nos interesa la cosa pública y el ejemplo más claro de que no hay marcha atrás, de que transitamos hacia una democracia más transparente y sólida y por lo mismo, de que vamos en la ruta hacia una verdadera cultura democrática, propia de toda sociedad abierta.

 

  1. COLABORAR PARA CONSTRUIR EL NUEVO ROSTRO DEL ESTADO:

 

La actividad social se distingue por su constante y cada vez más ágil transformación. De ahí la afirmación de Hegel: “El Estado es lo que ha sido y lo que es para llegar a ser”, lo cual significa que, en tanto entidad política sintetizadora de las realidades y aspiraciones de una colectividad, no obstante su carácter inmanente, el Estado adquiere el rostro que le marca su tiempo, imponiéndole la obligación de adaptarse a los cambios que la propia sociedad y el “espíritu de los tiempos” le exigen.

 

No debe perderse de vista que la Reforma del Estado es ante todo reforma cultural. El sistema político no opera solo, forma parte de la cultura social de una nación y por su interacción con los demás elementos es ésta, modificarlo resulta una tarea por demás difícil, pero no por ello imposible. La vía, lejos de ser exógena, está en el origen mismo del problema, es decir, en la relación Estado-Partidos-Sociedad.

 

En este contexto, una reforma del Estado Mexicano debería incluir necesariamente en su agenda al menos dos conceptos fundamentales:

 

  1. Modernización, sobre todo para promover y conseguir los indispensables cambios de actitud que nos permitan ir consolidando una nueva cultura política, que abra mayores y mejores canales de participación a los diversos actores y sujetos de la estructura social y que a su vez tienda a lograr una mayor capacidad de respuesta institucional, de cara a las demandas cada vez más amplias y crecientes de la población.

 

Este cambio verdadero que requerimos no puede darse mágicamente, ni por decreto, ni es cuestión –como la experiencia nos lo ha hecho ver- de “endosar” la responsabilidad mediante el voto y luego “exigir” o esperar del cielo la respuesta. Tampoco es –parafraseando a Michel Crozier- sólo “cuestión de máquinas”. El factor humano es fundamental.

 

Ponerse al día siempre ha sido necesario, pero hay que entender el cambio como medio y no como fin; me explico: no se trata de cambiar por cambiar. Por eso la modernización del Estado debe suponer primordialmente un cambio de mentalidad, una revolución de actitudes individuales y colectivas frente a todo lo que nos rodea y nos afecta, positiva o negativamente. De ahí también que sea necesaria la voluntad política conjunta de ciudadanos, partidos y gobierno para saltar esa alta y nada frágil barrera de la resistencia al cambio, que nos lleve a adquirir una mentalidad moderna, una idea renovada de lo privado, lo público y lo social.

 

  1. Corresponsabilidad, No podemos predecir el futuro de México, pero lo que sí podemos hacer es construirlo. Ahora más que nunca ha quedado claro que la tarea de todos no se agota en la reforma política y mucho menos en el ejercicio del sufragio.

 

Nos encontramos en un momento propicio para contribuir todos, a la conformación de un nuevo rostro para nuestro Estado y co-laborar en la renovación equilibrada del marco en el que se desenvolverá en lo sucesivo la triple relación ciudadanos-partidos-gobierno.

 

Al político le preocupa las siguientes elecciones; al estadista, las siguientes generaciones. Independientemente de los puntos de vista, de las ideas que cada cual tenga sobre nuestro destino más o menos cercano, es indudable que ya como gobierno, el triunfador en los procesos electorales tendrá que hacer frente a problemas de diferente intensidad y urgencia que afectan a la población y que se encuentran al margen de las ideologías, lejos de la retórica pero muy cerca de la realidad cotidiana.

 

Obtener el triunfo electoral nunca ha sido suficiente, pero menos ahora que nunca. Aunque no puede soslayarse la importancia de las ideologías o más precisamente de los diferentes posicionamientos, la sociedad política necesita viabilidad institucional para llevar a cabo acciones concretas que satisfagan las demandas sociales que requieren atención inmediata, continua y permanente.

 

Por su parte, las organizaciones sociales y políticas tienen ante sus miembros la importante misión de adoptar frente a las instituciones una posición crítica, pero al mismo tiempo propositiva, que les permita su participación cercana y comprometida, en tanto que “ciudadanos-gobernantes”, en los asuntos que afectan a la comunidad, complementado con ello la acción gubernamental.

 

Como ciudadanos este este es un momento inmejorable para pensar y hacer que nuestro Estado se erija en promotor por excelencia del interés general y su gobierno que es el instrumento para convertir sus expectativas en hechos, en un moderno sistema de organización y de gestión más plural e incluyente; en una entidad política que adquiera su fuerza en la Constitucionalidad y se legitime cotidianamente en la cultura social, que es lo que al fin de cuentas nos dará vida y razón de ser como nación.

 

Sin duda, este es un buen momento también para que todos, ciudadanía, partidos y gobiernos, empecemos a pensar en la nueva definición y las nuevas fronteras que tendrán necesariamente que asumir Estado, Poder Público, Gobierno y Administración como elementos vitales de la “Res Pública”.

 

III. EL ESTADO ANTE SUS CONTRADICCIONES:

 

La creciente interdependencia de los asuntos que deben ocuparnos, obligan a partidos y gobierno a esforzarse por seguirle el paso a un cada vez más apretado tejido social, orientando sus acciones al establecimiento de estrategias horizontales de gestión sobre la base de que actualmente, la eficacia de éstos condiciona el desarrollo de aquel, en un movimiento cíclico mediante el cual los tres elementos, ciudadanos, partidos y gobiernos se retroalimentan.

 

La actual dinámica económica, política y social nos impone a quienes de una u otra forma estamos involucrados en la cosa pública, la necesidad primordial de realizar un serio y profundo ejercicio de reflexión, con el ánimo de encontrar pautas que nos ayuden a concebir la forma y los términos en los que habrá de constituirse el nuevo equilibrio entre los componentes que tradicionalmente, al menos desde su creación, han integrado al Estado de Derecho, a saber: población, territorio, poder público, orden jurídico.

 

En lo económico, los temas centrales de la reforma del Estado son el combate a la marginación y el desempleo, así como el débil crecimiento interno, problemas de carácter estructural que son un obstáculo grande y fuerte para la participación social y política de la comunidad que impide –si no es que anula- cualquier intento de avance democrático.

 

No obstante ser un fenómeno esencialmente económico, la pobreza tiene severas repercusiones en lo político, en lo social e inclusive en lo cultural. La creciente deuda exterior, la aplicación estricta de los modelos económicos impuestos desde fuera, han provocado en muchos países de América Latina la agudización de un problema igual o mayor a éstos: la deuda social, cuya atención es urgente. Las causas que provocan la pobreza, constituyen en conjunto una de las formas más aberrantes de corrupción. Por eso, el bienestar social funge como fuente de legitimidad de la acción gubernamental y es condición inseparable de la vida democrática.

 

La pobreza es un estado de necesidad que lesiona la libertad de los seres humanos y que incide negativamente en el logro de la razón de ser del Estado: el bienestar colectivo. Los pobres de México, que son los más, se ven obligados a buscar y encontrar la manera de satisfacer sus necesidades más apremiantes. La inseguridad rampante, el deterioro de la calidad de vida y de la fuerza de trabajo, el desempleo, la baja cobertura y la pobre calidad de los servicios, el escaso acceso al conocimiento y las oportunidades de este amplio sector de la población, son asuntos deberían de ser antes que cualquier otra cosa la base de las agendas de todo gobierno a todas sus escalas. A un lado de los discursos, los pobres requieren de manera primordial y con hechos, ser atendidos al menos en sus necesidades más apremiantes. Esto es un requisito incondicional para el desarrollo del país y par aun verdadero ejercicio democrático del gobierno.

 

En lo político, autoridades y partidos están obligados a realizar esfuerzos para lograr un contacto real y directo con la comunidad, conocer sus realidades, requerimientos y aspiraciones; y propiciar los necesarios cambios para el ejercicio corresponsable del gobierno. Para ello hay que impulsar más y mejores métodos, estrategias y mecanismos para modernizar todos los aspectos de la vida pública; aprovechar las experiencias y potenciales que han funcionado y proyectarlas, complementando de tal suerte la acción gubernamental con la acción política y social.

 

En lo social –reitero- las organizaciones tienen ante sus miembros la responsabilidad compartida de adoptar frente al reto que implica la reforma estatal y de gobierno, una posición crítica, pero a la vez propositiva, que permita su participación más cercana y comprometida con los asuntos que afectan a su comunidad, sumándose a las tareas de gestión política y social del gobierno y partidos.

 

Al proceso de modernización económica, política y social del Estado debe unirse forzosamente la reforma de la administración, elemento de la acción gubernamental de vital relevancia por ser el que tiene un contacto más directo y por lo tanto, más sensible, más “de carne y hueso” con la ciudadanía.

 

La administración pública se enfrenta a grandes desafíos; su mayor reto es resolver la que tal vez sea su más profunda contradicción: por una parte, el creciente aumento de la demanda social para intervenir, que exige satisfacer la necesidad de cada vez mayores y mejores servicios de toda índole; y por otra, la presencia de una fuerte presión interna y externa que lo obliga a intervenir cada vez menos.

 

La administración pública mexicana tiene que darse a la difícil pero impostergable tarea de adecuarse a las exigencias, requerimientos y expectativas de la comunidad al servicio de la cual se encuentra. En este aspecto, la mejora regulatoria; la modernización de sistemas, métodos y procedimientos administrativos; la simplificación de trámites; el uso de nuevas herramientas y tecnologías para una mejor organización; la creación y mantenimiento de sistemas de información consistentes, que permitan un acceso más sencillo a todos los sectores sociales; la transparencia en la gestión, la rendición de cuentas y una fiscalización eficiente; la descentralización; la co-gestión, son sólo algunos de los tópicos que deben ser atendidos por las administraciones públicas en los diferentes ámbitos de gobierno.

 

  1. LOS RETOS:

 

A manera de conclusión, podemos decir que del análisis más detallado de los matices del complejo e imparable proceso de transformación que estamos viviendo, es claro que la ciudadanía, los partidos y el gobierno tienen que realizar esfuerzos por obtener acuerdos conjuntos, fundados en un piso firme de legalidad, legitimidad y confianza:

 

  • Para el gobierno, el desafío se cifra en encontrar los mecanismos adecuados para armonizar las altas expectativas, los intereses y aspiraciones sociales dentro de amplios parámetros de tolerancia, inclusión y participación, con el objeto de instrumentar una transformación del Estado que dé a la ciudadanía la confianza y la credibilidad necesarias para que pueda llegarse a un verdadero cambio, ese cambio sin colores políticos, alejado de la retórica y cercano a la realidad, ese que todos queremos y esperamos.

 

  • Para los partidos, el trabajo no es fácil: se tendrán que seguir limando muchos y muy delicados puntos de discusión; hacer a un lado posiciones maniqueas u obsesiones políticas que sólo han servido para obstaculizar el tránsito hacia una nueva forma de hacer y entender la política; asumir que en esta dinámica de transición, las ideas no tienen dueños ni castillos dogmáticos que las contengan; que no es posible que alguna persona u organización reclame para sí la total paternidad de un solo proyecto; que en el ámbito legislativo, o mejor dicho, de los legislativos, se requiere más que de una razón de partido, de una razón de partidos, para conseguir con éxito una reforma política de fondo, que permita localizar puntos de coincidencia imprescindibles para delinear los nuevos “acuerdos en lo fundamental” que son la materia prima para conformar entre todos un renovado proyecto de nación.

 

  • Para los ciudadanos, las condiciones actuales son propicias para crear la conciencia colectiva en el sentido de que el compromiso con y por la democracia está lejos, muy lejos, de agotarse con el sufragio. Los avances logrados hasta el momento han propiciado sin duda mayor confianza y certidumbre en los procesos e instituciones electorales, dándoles al mismo tiempo mayor legitimidad. Por ello, continuar el trabajo para avanzar a una verdadera Politeia (aquello en lo que estemos de acuerdo, independientemente de nuestra apreciación o preferencia personal) es una de las más grandes tareas y de los más grandes retos a los que los mexicanos tendremos que seguir haciendo frente en los tiempos por venir. Al fin de cuentas, ¿no es eso el quehacer político?

 

Los grandes retos para construir el nuevo proyecto de nación que requerimos, solo podrán enfrentarse mediante el consenso y la participación conjunta de gobierno, partidos y ciudadanía. Los logros alcanzados nos obligan continuar y fortalecer principios, normas y prácticas para transitar hacia el nuevo proyecto democrático que todos esperamos. Al futuro, lo importante es encontrar la clave para mantenerlos permanentemente vigentes y vivientes, convertirlos en una forma de ver y vivir la realidad cotidiana y ganarnos de tal manera la oportunidad de contar con un mejor esquema de convivencia política y social. Así, todos saldremos ganando.

 

El Fuero Constitucional: Algunas Reflexiones Jurídico Políticas.

Camara-de-diputados

El Fuero Constitucional. Algunas Reflexiones Jurídico Políticas

Por Jose Ramon Gonzalez Chávez

Desde hace ya algunos años –más bien al menos un par de décadas- el tema del Fuero otorgado a servidores públicos específicos de acuerdo a su cargo, sobre todo en el ámbito legislativo, ha ocupado un lugar relevante en el debate de las instituciones políticas de nuestro país e incluso ha sido utilizado de instrumento de golpeteo político en momentos de coyuntura o electorales.

Por desgracia los elementos argumentativos en pro o en contra han sido muy pobres, lo que ha mantenido obscuridad en su conocimiento y comprensión, elementos indispensables para valorar eliminarlo, mantenerlo o bien actualizarlo de acuerdo a las necesidades y expectativas actuales y futuras de nuestro sistema constitucional.

Es en este afán que se requiere explorar y conocer los conceptos básicos que lo conforman para tratar de avanzar en el encuentro de significados actuales que nos hagan apreciar su justo lugar en el ejercicio y control del poder público.

La palabra fuero proviene de la raíz latina, fórum, que significa foro “recinto” o “plaza pública”, haciendo referencia al lugar donde antiguamente se administraba la justicia y/o se creaban las normas. En Roma, se establecían los tribunales en las plazas, para vigilar y sancionar las transacciones mercantiles.

Posteriormente, en todo el mundo los jueces empezaron a atender en sus propias instalaciones, pero éstas siguieron conociéndose con el nombre de foros y de ahí fueron relacionados con el ejercicio profesional propio de la actividad jurisdiccional; y de ahí se fue ampliando paulatinamente a otras actividades de ejercicio exclusivo, llegando el diccionario de la lengua española a considerar actualmente que en sentido antiguo, fuero equivale a una exención o privilegio otorgado a alguna persona en razon de su encargo.

Conceptos Fundamentales para entender el Fuero Constitucional.

  1. Privilegio. Etimológicamente deriva del latín privu individual y legium, lex, y significa ley que afecta a un individuo. Debe entenderse como la prerrogativa, el derecho exclusivo, la inmunidad o la ventaja especial.
  1. Inviolabilidad. Proviene del latín in-violare, imposibilidad de infringir, profanar, tratar con violencia o con fuerza. Hace referencia a lo que no puede ser violado, entendido jurídicamente el término Violar como infringir una ley o precepto. En el caso que nos ocupa, el concepto de Inviolabilidad ha transmutado hacia el sentido de lo que no puede ser atacado, lo que no puede tener repercusión negativa, refiriéndose entonces en el ámbito parlamentario a la imposibilidad jurídica de reconvenir a los legisladores por la libre expresión de sus ideas en el ejercicio de su encargo constitucional como tales.

Al respecto, Pedroza de la Llave señala que la inviolabilidad de los diputados y senadores por sus opiniones es “aquella protección procesal que los parlamentarios tienen, aun cuando éstos hubiesen terminado su encargo, de no poder ser demandados o arrestados por la mera expresión de sus ideas y opiniones, ya sea por lo que digan, escriban o realicen en el ejercicio de su encargo o quehacer parlamentario, a pesar de que estas manifestaciones pudiesen constituir un delito como la difamación, la calumnia o la injuria.

 

  1. Inmunidad. Proviene del latín im, no, sin; y munis, servicios ejecutados para la comunidad, refiriéndose a quien queda exento de impuestos o de realizar ciertos servicios públicos. En este caso Inmunidad sería diferente del Fuero, puesto que aquella es la consecuencia de este, o sea, la concreción del privilegio de no quedar sometido a los tribunales, a menos que se cumplan con ciertos requisitos previamente señalados en la ley.

Contexto Histórico General.

La inmunidad como facultad derivada del ejercicio de una función pública encuentra sustento en la necesidad política de contar con un emisario capaz de transmitir de manera segura los mensajes importantes a la contraparte, ya fuera en asuntos bélicos, políticos, económicos o de otra índole.

Así pues, el fuero en su origen como un privilegio o estatus de excepción; luego fue adquiriendo el significado de medio de protección diplomática, hasta llegar a convertirse en protección institucional del poder legislativo, extendido posteriormente a ciertos servidores públicos de alto rango de los poderes ejecutivo y judicial, e incluso titulares de organismos constitucionales autónomos, denominándosele técnicamente por algunos como Fuero Constitucional, por ser de la norma fundamental de donde adquiere sustento y erigirse desde hace tiempo en México como parte de la agenda temática de la denominada “Reforma del Estado”.

Gran Bretaña. En el siglo XVII, aparecieron los conceptos de Inmunidad Parlamentaria (“freedom from speech”) y de Inviolabilidad Parlamentaria (“freedom from arrest”) -excepción de prisión por deudas-, a través del cual se protegía la libertad personal frente a las acciones judiciales de carácter civil, no así frente a las acciones judiciales de tipo penal.

Francia. A partir de la Revolución francesa, en la naciente Primera República, se expide el decreto del 26 de junio de 1790 y luego la Ley de junio de 1791 que regularon la Inmunidad Parlamentaria, mencionando que los miembros de la Asamblea Nacional gozaban de la inviolabilité, figura mediante la cual se otorgaba protección al poder legislativo contra los mandatos de los reyes.

España. El Decreto del 24 de septiembre de 1810, como en el sistema inglés protegía al parlamentario de las infracciones penales y del arresto por responsabilidad civil. En la Constitución de Cádiz inspirada por los textos constitucionales de EE.UU. (1787) y Francia (1791), entre los derechos y libertades reconocía los fueros castrense y eclesiástico, la Inviolabilidad y la Inmunidad Parlamentarias (art. 128, segunda parte), señalando que las causas criminales contra diputados serán juzgadas por el Tribunal de las Corte:

Los diputados serán inviolables por sus opiniones y en ningún tiempo ni caso, ni por ninguna autoridad, podrán ser reconvenidos por ellas. En las causas criminales, que contra ellos se intentaren, no podrán ser juzgados sino por el Tribunal de las Cortes en el modo y forma que se prescriba en el reglamento del gobierno interior de las mismas. Durante las sesiones de las Cortes, y un mes después, los diputados no podrán ser demandados civilmente ni ejecutados por deudas.

Inmunidad Legislativa.

Respecto de la inmunidad Dieter Nöhlen la concibe como “la exención, liberación, privilegio o prerrogativa con que cuentan ciertas autoridades en razón de las atribuciones y funciones propias de su encargo [1]”.

En lo que respecta específicamente al ámbito legislativo, la Inmunidad es un instrumento que permite a este órgano representativo depositario de la soberanía del Estado, expresar libremente la voluntad popular, tanto del congreso mismo en general como de sus legisladores en particular.

Desde una perspectiva que podría denominarse jurídico funcional, el principio de división de poderes prevé un sistema de Controles y Equilibrios (Checks and Balances, concepto erróneamente traducido como pesos y contrapesos) gracias al cual en la conocida frase de Montesquieu “el Poder Controla al Poder” y bajo tal premisa, una de las obligaciones primordiales del legislativo es hacer que el ejecutivo se responsabilice de sus actos, fungiendo como una fuerza externa capaz de exigirle conformar un gobierno íntegro, honesto, transparente, eficiente y eficaz. En caso contrario, el gobierno fracasaría y si eso sucediera la gran perdedora sería la sociedad [2]; tal como lo afirmó Sófocles hace tantos siglos: “Un Estado donde queden impunes la insolencia y la libertad de hacerlo todo, termina por hundirse en el abismo”.

En efecto, el funcionamiento libre e independiente del parlamento resulta ser un factor indispensable para el desarrollo integral y sostenible de toda Nación, y en tal afán la Inmunidad Parlamentaria, en sentido amplio, se erige en condición imprescindible del ejercicio democrático y herramienta útil para el ejercicio eficiente de la función legislativa y del buen gobierno. En tal sentido, con los matices propios del sistema constitucional donde se instaure, consta indefectiblemente de dos atributos:

  1. Consiste en la atribución que el Estado otorga al Poder Legislativo como institución del poder público, de salvaguardar su independencia y un desempeño institucional eficiente en el marco de sus responsabilidades; y a la vez, en lo particular, permitir la libre expresión de las opiniones y la toma de posturas de sus miembros; y
  1. Atributo que protege a todo legislador de la formación de proceso judicial por el ejercicio de sus funciones como tal, sin previa justificación ni autorización, haciéndose en tal caso obligatorio seguir un procedimiento calificador normado también constitucionalmente.

Esto quiere decir, que la Inviolabilidad para el pleno ejercicio de la libertad de expresión a) es una atribución institucional y de interés público del Poder Legislativo; b) que quienes lo integran se benefician del derecho reflejo de la inmunidad para no ser sujetos de enjuiciamiento por ejercer sus funciones como legisladores[3]; y c) que las dos atribuciones señaladas en su conjunto hacen que el fuero constitucional sea por su naturaleza irrenunciable.

De ahí que Inmunidad e inviolabilidad parlamentarias se consideren fundamentales para la existencia y operación de una adecuada función legislativa. No se trata de dar privilegios personales a nadie, ni de dejar sin sanción a quienes sean acreedores a ella por razones de carácter judicial, sino de garantizar la independencia, la integridad y la libertad del Parlamente, cuyos miembros, en tanto que representantes populares, tienen la responsabilidad básica de velar por los intereses de la Nación, defenderlos en dentro y fuera de la tribuna, participar en la supervisión y el control en el ejercicio del gobierno e informar con toda amplitud y claridad a la ciudadanía de sus gestiones.

La Inmunidad Parlamentaria se consagra en las constituciones de prácticamente todos los países democráticos y el marco jurídico que la reglamenta se establece por lo general en la legislación secundaria. No obstante, vale referir que subsisten casos donde este marco regulatorio es débil o aún inexistente, lo que aleja a esta facultad de la posibilidad de contribuir al fortalecimiento del Estado Constitucional, tanto en la organización y funcionamiento de los poderes públicos como en el respeto a los derechos fundamentales, poniéndose en grave riesgo de ser convertida en un mecanismo anacrónico que corre el riesgo de lesionar el principio fundamental de la igualdad de todos ante la ley, además de poder llegar a propiciar efectos negativos como abuso de autoridad, despotismo, deshonestidad, corrupción.

En abundamiento al o anterior, independientemente de su estructura técnica formal en términos jurídico-políticos, sería delicado y aún irresponsable ignorar la existencia de casos –algunos de ellos muy bien conocidos y documentados- en los que algunos legisladores, abusando de esta prerrogativa, o bien de lagunas en su regulación, se han aprovechado de ella con el propósito de cometer actos de corrupción o de beneficio personal, difamación o autoritarismo, o la han usado como escudo para evitar ser procesados por actos cometidos en su calidad de ciudadanos, lo que ha abonado al gran descontento y la desconfianza ciudadana sobre el denominado fuero, no sólo en cuanto al parlamento y sus miembros (las estadísticas de legitimidad de instituciones y servidores públicos son más que elocuentes), sino hacia el poder público en general, con un grave impacto en la credibilidad y la gobernabilidad, factores imprescindibles para cualquier intento de consolidación democrática.

Por el contrario, habría de tomarse en cuenta que en varios países también se han dado experiencias donde la Inmunidad Parlamentaria ha mostrado sus cualidades y fortalezas –o sus defectos y debilidades- como instrumento de protección al legislador contra quienes han pretendido de manera temeraria, sin fundamento y con fines mediáticos, político-electorales o de otra índole, denunciar judicialmente, difamar o desacreditar la imagen de un legislador o de un servidor público relevante, su ideología, lo que representa y aún a quién representa, lo cual es a todas luces deleznable.

Todas estas realidades ponen en evidencia que la Inmunidad Parlamentaria como institución constitucional necesita ser sometida a un análisis profundo cuyas conclusiones permitan tomar medidas urgentes para colocarla al nivel de las exigencias y expectativas del constitucionalismo moderno, en términos de legalidad y de legitimidad política, tanto en el contexto internacional, como también al interior de cada país y en cada una de nuestras entidades federativas.

La Inmunidad Parlamentaria en México.

 

El Glosario de Términos Legislativos del Congreso Mexicano del Senado de la República, define el Fuero Constitucional como una prerrogativa de los legisladores (no habla del Congreso como institución, que es independiente de los legisladores que lo integran) con relación a la Inviolabilidad de las opiniones vertidas en el ejercicio de su cargo, por las que no podrán ser reconvenidos o procesados; y protección legal para no ser detenidos ni enjuiciados hasta que no se agote la garantía de procedibilidad (sic) constitucional.

El Fuero consiste, de acuerdo con la doctrina jurídico-constitucional mexicana en la imposibilidad de poner en actividad el órgano jurisdiccional, local o federal, contra quien ocupa un cargo público sujeto a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 111 constitucional, durante el tiempo que lo ocupe, pudiendo seguirse el proceso respectivo tan sólo cuando se haya dejado ejercer dicho cargo o cuando haya sido declarado por el órgano de Estado competente, que ha perdido el impedimento o el llamado “fuero de no procedibilidad”.

Es aquella prerrogativa de senadores, diputados y otros servidores públicos contemplados en la Carta Magna que los exime de ser detenidos o presos, o procesados y juzgados sin previa autorización del órgano respectivo, excepto en los casos que determinan las leyes. Se entiende también como un privilegio conferido a determinados servidores públicos para mantener el equilibrio entre los poderes del Estado dentro de regímenes democráticos y salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento.

Por otro lado, puede llegar a existir responsabilidad civil de los legisladores, quienes para responder a su exigencia no requieren de someterse a declaración de procedencia, ya que en su esfera como particulares se les podrá demandar por la realización u omisión de actos o el incumplimiento de obligaciones señaladas en el Código Civil, los cuales siempre tienen una obligación reparadora o bien el otorgamiento de una indemnización. Este término es de uso coloquial o común y suele utilizarse como sinónimo de inmunidad parlamentaria.

La Base normativa del Fuero Constitucional se encuentra enmarcada en los artículos 13, 61, 108, 109, 110 y 111 de la Carta Magna Vigente. En términos generales, reitera lo previsto al respecto por su antecesora, con excepción a una modificación al artículo 111 donde se señalaba la necesidad de expedir una ley de responsabilidad de los funcionarios y empleados de la Federación, cuyo contenido se avocara a determinar los delitos o faltas oficiales que puedan provocar un perjuicio a los intereses públicos.

Los diputados encuentran en la Inviolabilidad la protección necesaria para desarrollar su labor. Pero adviértase que la protección se da, en un primer momento, frente a los órganos del Poder Público, distinto de los particulares, aun cuando éstos no quedan expresamente excluidos. Asimismo, el jurista señala que el Fuero no incluye la figura de la Inviolabilidad para los funcionarios parlamentarios distintos de los legisladores, pudiendo ser acusados conforme al procedimiento constitucional por sus expresiones, por lo que el Fuero no los protege de la libertad de pensamiento y pronunciamiento cuando se afectan intereses particulares o públicos. En cambio, tratándose de los parlamentarios, la prohibición es absoluta, es decir, jamás podrán ser reconvenidos. Esto debe entenderse así por el simple hecho de que se trata de instituciones diversas, una cosa es el Congreso, que es un órgano permanente del poder público y otra la legislatura, institución parlamentaria de carácter transitorio, integrada por los diputados y senadores electos por tiempo determinado.

El fuero puede concebirse como “un privilegio: a) que se confiere a determinados servidores públicos para salvaguardarlos de eventuales acusaciones”; b) posee un doble aspecto: como inviolabilidad, es decir, como garantía constitucional que protege de forma absoluta y permanente la libertad de crítica; y como inmunidad –no impunidad, ni privilegio, ni garantía-, que es temporal según la duración del cargo y relativa debido a que si se integra una averiguación previa las formalidades del proceso jurisdiccional no dan inicio en tanto no lo decida en tal sentido el órgano legislativo”.

Perspectiva desde la Jurisprudencia. 

 

En abril de 1946, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló, que “los miembros del Poder Legislativo gozan de una inmunidad que se conoce entre nosotros como fuero constitucional”.

 

En 1996, el Pleno de la Corte determinó: “… la circunstancia de que un servidor público esté provisto de inmunidad no imposibilita que se lleve a cabo la averiguación previa correspondiente a fin de determinar si la conducta que se le imputa constituye o no algún delito. La inmunidad de que están investidos los servidores públicos aludidos está en relación directa con el ejercicio de la acción penal ante las autoridades jurisdiccionales competentes, quienes tienen la obligación de respetarla, no a la facultad-deber que tiene la institución del Ministerio Público Federal para investigar hechos probablemente criminosos”

En junio del mismo año, el máximo órgano jurisdiccional precisó que el fuero es, según su génesis, un privilegio conferido a determinados servidores públicos para mantener el equilibrio entre los poderes del Estado, dentro de regímenes democráticos y salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento.

Evolución de la Inmunidad Parlamentaria en el Derecho y la Política Internacionales.

 

En cuanto a la evolución de la Inmunidad Parlamentaria como institución jurídico política, existen avances interesantes en el ámbito internacional. En las reuniones más recientes de la GOPAC (por sus siglas en inglés, Organización Global de Parlamentarios Contra la Corrupción), se ha convenido considerar internacionalmente la corrupción a gran escala como crimen internacional, y facilitar a los organismos y alianzas internacionales aprehender, perseguir, juzgar y sentenciar este tipo de actos, empleando incluso a la corte internacional y creando instancias específicas, reiterando la necesidad de tomar acuerdos conjuntos y aplicar acciones concretas en los respectivos sistemas jurídicos nacionales con el fin de dar claridad y certeza jurídica al ejercicio práctico de la Inmunidad Parlamentaria, en especial en lo que se refiere a las actividades de prevención, fiscalización, creación legislativa, representación y sanción.

A partir de estas reflexiones, cada país miembro, de acuerdo con sus propias características y circunstancias, ha dado un sentido, un ritmo y una cadencia particular a la instrumentación de estas medidas y acciones mediante reformas a su marco regulatorio, así como a sus métodos y prácticas de operación, produciéndose en los hechos, efectos de muy variada naturaleza, que faciliten su perfeccionamiento y modernización en la medida en que se vayan definiendo sus aspectos más significativos e incrementándose su eficiencia práctica.

Digno igualmente de reconocimiento es el trabajo de otras organizaciones que muestran su preocupación por el tema y han realizado importantes esfuerzos para encontrar propuestas viables a la problemática que presenta, entre las que se encuentran:

  1. a) La USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) que ha realizado un número importante de foros, cursos, estudios, programas y acciones de apoyo legislativo y otras actividades generadoras de productos que por su interés merecen una revisión detallada y que sin duda contribuirán a encontrar formas adecuadas de acompañamiento de los procesos de modernización normativa y operativa en la materia que nos ocupa, en el seno de cada uno de nuestros países;
  1. b) La FIA (Fundación Interamericana de Abogados), que ha desarrollado una seria investigación sobre las normas, principios y valores de la Inmunidad Legislativa en América Latina, lo que le ha permitido sugerir una serie de acciones tendientes a mejorar su estructura conceptual y operativa, entre las que destaca la propuesta de que la sección latinoamericana de la OMPCC (Organización Mundial de Parlamentarios Contra la Corrupción), la PLACC (Parlamentarios Latinoamericanos contra la Corrupción), participen con mayor energía y asuman el liderazgo político necesario para la adopción de medidas correctivas en todos y cada uno de los países adscritos; y
  1. c) El esfuerzo realizado por el grupo de trabajo mundial de miembros de la GOPAC, creado por acuerdo de este mismo foro dirigido a estudiar las investigaciones realizadas por la UIP (Unión Interparlamentaria Mundial), la USAID, la Inter American Bar Foundation (IABF) y otras organizaciones, con el propósito de elaborar propuestas de normas mundiales generales en la materia; promover comités regionales de análisis y promoción de actividades basadas en dichas normas; y proponer acuerdos y medidas futuras que puedan ser implementadas en cada país miembro.

Sin embargo, tal como fue planteado durante la Conferencia Mundial de Parlamentarios Contra la Corrupción realizada en Kuwait en noviembre de 2008, dichas organizaciones deberían encaminar sus esfuerzos hacia la consecución de acuerdos sobre ciertos aspectos de atención impostergable, entre los que, solo de manera enunciativa, podríamos mencionar los siguientes:

  • La posibilidad de avanzar hacia la homogeneidad en la interpretación de estos términos; la naturaleza y características de los conceptos privilegio o fuero legislativo; inviolabilidad; no responsabilidad (non-accountability, non-liability) e inmunidad parlamentarias, lo que permitiría definir mejor los problemas que se presenten en la práctica y en consecuencia, realizar las respectivas propuestas de solución con una mayor claridad;
  • La necesidad de que se precise sobre la duración de este privilegio, de tal suerte que pueda ser ejercido exclusivamente por el tiempo que el legislador se mantenga en su encargo y que la protección que otorga sea efectiva no sólo en sesiones formales, sino que pudiera extenderse a sus demás actividades como legislador, dentro y fuera del recinto parlamentario.
  • Del mismo modo, conseguir la definición de las características de una eventual aplicación del concepto flagrante delicto como causal de suspensión de la Inmunidad y del tipo de delitos comprendidos en este supuesto; reflexionar sobre la conveniencia de que la acción parlamentaria del legislador implicado continúe durante el procedimiento o bien se interrumpa hasta la declaración de procedencia de la suspensión de su Inmunidad y en su caso, determinar la sanción del responsable cuando la denuncia formulada se trate de una mera maquinación política; en fin, para considerar la suspensión del cómputo de tiempo para efectos de prescripción de la causa penal durante el lapso que permanezca el legislador en su encargo.

Asimismo y sin perjuicio de lo anterior, dentro del ámbito nacional resulta imprescindible caminar hacia la actualización y vigencia efectiva del marco normativo de estos mecanismos de protección de la actividad parlamentaria, y en tal sentido, los grupos y actores políticos y sociales, así como la opinión pública, deben propiciar que los gobiernos federal y estatales establezcan y lleven a cabo medidas tales como las siguientes:

  • Incluir el tema de la Inviolabilidad y la Inmunidad Parlamentarias dentro de sus respectivas agendas de trabajo;
  • Revisar o en su caso, crear el marco jurídico y administrativo sobre el tema, a fin de que se establezcan límites, restricciones, causales, supuestos y procedimientos de suspensión de la Inmunidad Parlamentaria y tal actualización normativa permita la generación de políticas públicas, programas y acciones tendientes a prevenir y combatir la corrupción;
  • Con el propósito de evitar el mal uso de los nuevos mecanismos de control, definir con claridad a los sujetos facultados para solicitar el procedimiento de retiro de la Inmunidad, los plazos y términos de cada paso y las autoridades encargadas de realizar la respectiva declaratoria de procedencia, considerando las ventajas y desventajas de que el poder que determine la procedencia no sea el mismo al que pertenece el acusado;
  • Introducir como política institucional en el seno de los congresos de los ámbitos federal y estatales, la capacitación en dicha materia de legisladores y personal parlamentario, llevando a cabo una adecuada y amplia difusión a los distintos sectores sociales, a fin de incrementar el nivel de educación y cultura general que se tiene al respecto;
  • Dentro del marco del respeto a la Inviolabilidad Parlamentaria, pero también en acato a los principios de transparencia y rendición de cuentas, estudiar la posibilidad de que las actividades parlamentarias de los miembros del Poder Legislativo puedan ser sujetas a investigación, sin interferir su actividad ni lesionar sus derechos como legisladores.

El intercambio de ideas y experiencias y los acuerdos a los que eventualmente pudiera llegarse en materia doctrinal, aunados a la asunción de ciertos compromisos para convertir las ideas en hechos por parte de los órganos del Poder Público y los actores políticos y sociales involucrados, ayudarían a lograr ese delicado equilibrio entre principios, normas y prácticas y contribuirían a la construcción de un sistema realmente funcional, que, por un lado proteja efectivamente a los legisladores en la expresión libre de sus ideas y el cumplimiento de sus funciones con seguridad jurídica; pero también, por otro, que al establecer con claridad las reglas del juego para ejercer la Inmunidad, evite que ésta se convierta en Impunidad y por ende, en una invitación al delito, lo que sin duda abonará al fortalecimiento de nuestro sistema democrático.

De ahí la necesidad de llevar a cabo un análisis acucioso de las leyes y reglamentos sobre Inmunidad Parlamentaria en las 32 entidades federativas, lo que sin duda contribuirá a la obtención de un conocimiento y comprensión más amplios y profundos del tema y consecuentemente al planteamiento de propuestas que permitan una adecuada evolución de este concepto tan importante y tan necesario en el ejercicio y control del poder público.

BIBLIOGRAFÍA:

  • Cámara de Diputados, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus Constituciones, Porrúa-UNAM, cuarta edición, México, 1994.
  • Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Legislativas, UNAM, 1999.
  • Diccionario Universal de Términos Parlamentarios.
  • Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, México, Porrúa-UNAM, Segunda Edición, 2001.
  • García, Eloy, Inmunidad Parlamentaria y Constitución Democrática, en Revista de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, España, 1989.
  • González Oropeza, Manuel, Comentario al artículo 61, en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Comentada, México, PGR-UNAM, 1994.
  • Pedroza de la Llave, Susana Talía, El Congreso General Mexicano, 2003.

Ordenamientos legales:

  • Acta Constitutiva y de Reformas sancionada por el Congreso Extraordinario Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Adiciones y Reformas introducidas en la Constitución de 1857.
  • Bases y Leyes Constitucionales de la República Mexicana, 1836.
  • Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, sancionada y jurada por el Congreso General Constituyente el día 5 de febrero de 1857.
  • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Reglamento para Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

 

Sitios de Internet:

[1] Diccionario de Ciencia Política, Editorial Porrúa, El Colegio de Veracruz, México, 2006, p. 720.

[2] Palabras del presidente de la OMPCC en la ONU, 14 de noviembre de 2006.

[3] Suprema Corte de Justicia de la Nación, Quinta Época, Primera Sala, SJF, LXXXVII, pág. 1881.