Uso de la Fuerza Pública y Derechos Fundamentales

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USO DE LA FUERZA PÚBLICA Y DERECHOS FUNDAMENTALES

Por José Ramón González Chávez

El Estado tiene dentro de sus fines originarios y sustanciales el de garantizar la seguridad y salvaguardar el orden público. Para lograrlo cuenta con la atribución excepcional de hacer uso de la fuerza pública cuyos límites se ubican en todo Estado constitucional en el marco de respeto y protección a los derechos humanos.

El artículo primero de la Constitución General de la República[1] y sus correlativos internacionales en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre[2] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos[3] comprende la atribución positiva de fomentar, proteger y salvaguardar los derechos humanos, y por ende, la obligación negativa de no privar de la vida o imprimir sufrimiento a las personas bajo su jurisdicción, por lo que para cumplir con uno de sus fines primordiales como lo es el de la seguridad, debe observar en todo momento el hacerlo sin menoscabo a los derechos fundamentales y con plena observancia a la normativa nacional e internacional en la materia.

El Relator Especial sobre las ejecuciones denominadas “extrajudiciales” -¿alguna sería judicial?- ha expresado que “El Estado moderno […] no puede funcionar sin la policía […] El sistema de derechos humanos tampoco puede funcionar eficazmente por sí mismo sin la policía y en ocasiones, sin el uso de la fuerza, [ya que éstos] desempeñan una importante función en relación con la protección de la sociedad frente a la violencia, el cumplimiento de las medidas adoptadas por la administración de justicia y la salvaguarda de los derechos de las personas[4].

Los cuerpos de policía civil tienen una misión imprescindible para el adecuado funcionamiento del sistema democrático, garantizar la seguridad de la población y mantener el clima de orden social lo que implica una gran responsabilidad en el ejercicio de sus funciones al ser de las instituciones públicas que tienen un contacto más cercano y directo con la población. Es más, el propio sistema de derechos humanos no puede funcionar con eficacia sin una policía eficaz e inclusive sin el uso de la fuerza pública en ciertos casos[5]. De ahí que en un Estado Constitucional, la policía debiera ser la única institución pública con atribuciones para requerir a los ciudadanos la realización de determinadas conductas y en el exclusivo afán de garantizar la seguridad y el orden público, aplicar legítimamente, en casos excepcionales, la fuerza pública.

Al respecto cabe señalar la preocupación de que en México como en muchos otros países, es frecuente encontrar que derivado de la aplicación por décadas del modelo de estado y derecho positivista, las autoridades mantienen la visión de subordinar el ejercicio del derecho a la protesta social, al presunto “mantenimiento del orden público y la paz social”, cuya conceptualización vaga y ambigua permite la justificación de decisiones que restringen o reprimen ciertos derechos individuales y colectivos. La noción de orden público y paz social que se ha venido imponiendo hasta el momento parece preocuparse solo por garantizar el orden como una expresión del poder público del Estado y poner a salvo los derechos e intereses de quienes puedan verse afectados circunstancialmente por los actos de protesta, haciendo caso omiso la visión de protección y defensa de los derechos fundamentales, tanto de la población como de quienes protestan o se manifiestan socialmente.

A pesar de que se han llevado a cabo algunos avances normativos –empujados quizá por los acontecimientos de años recientes sucedidos en distintos puntos del país- el uso desproporcionado de la fuerza que se sigue observando en no pocos casos indica que los gobiernos, sus cuerpos de seguridad e incluso un amplio sector de la población, todavía se inclinan a deslegitimar de manera sistemática e inmediata la protesta social por la afectación que pueda causar, por ejemplo, a vías de tránsito, acceso a servicios, etc., ignorando la importancia para una sociedad democrática de garantizar el ejercicio de los derechos de expresión y petición por las lesiones que hechos sociales y/o actos de gobierno en sus diversas esferas han provocado.

A fin de contribuir a la construcción de una visión de la seguridad con enfoque humanista, la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH) ha insistido en manifestar que corresponde a una fuerza policial civil, eficiente y respetuosa de los derechos fundamentales manejar las situaciones de seguridad y violencia en el ámbito interno[6].

Uso de la Fuerza, Seguridad Pública y Cuerpos Militares.

Sobre este rubro, merece poner a la vista el tema de la participación, intervención y en ciertos casos superposición de las fuerzas militares en las acciones gubernamentales de seguridad pública, incluidas desde luego las vinculadas al uso de la fuerza.

En México y en gran cantidad de países, la historia muestra que la intervención de las fuerzas armadas en cuestiones de seguridad interna en contextos violentos en muchos casos ha ido acompañada de violaciones a los derechos humanos.

Por otra parte, su creciente intervención en tareas propias de los cuerpos de seguridad pública basada en la ineficacia de estos para hacer frente a situaciones de riesgo para la sociedad -y paradójicamente la ausencia de políticas públicas claras para fortalecer y mejorar a la policía civil-, ha provocado entre otras cosas la militarización de los procedimientos, equipamiento y las prácticas de los cuerpos policiacos, que anteponen el uso de la fuerza a los medios de persuasión y disuasión previos.

En adición, es notable el incremento del gasto público dedicado a las corporaciones militares con la pretendida justificación de requerirse para hacer frente a sus labores de recuperar y mantener la seguridad interna[7].

Dado el interés social imperativo que tiene el ejercicio de los derechos involucrados en los contextos de protesta o manifestación pública para la vida democrática, la CIDH ha considerado que en este ámbito específico esas razones adquieren mayor fuerza para que se excluya la participación de militares y fuerzas armadas en dicho control. De ahí que sea aconsejable evitar su intervención en este ámbito[8].

Otro aspecto que resulta determinante para el conocimiento y comprensión del tema de la seguridad y el uso de la fuerza es el de la participación de empresas privadas que prestan servicios denominados de seguridad y protección, incluso en instalaciones e instituciones públicas, además de una notoria desvinculación al tema de los derechos humanos por dejar de ser un servicio a la población y convertirse en un producto comercial sujeto a la oferta y la demanda.

En términos generales ni este tipo de organismos ni los elementos que contrata, cuentan con ningún parámetro de regulación o al menos de lineamientos generales a nivel federal, por ser considerada atribución de los gobiernos de las entidades. Pero además dentro de estos marcos locales en la gran mayoría de los casos tampoco cuentan con registros, reglas y procedimientos claros y homogéneos para el reclutamiento, selección, contratación, escalafón, capacitación y adiestramiento, operación, armamento y equipo necesarios para desempeñar sus funciones, las que en muchos casos, lejos de ser diferentes y complementarias a las que realizan los cuerpos de seguridad pública, llegar a convertirse en sustitutos de sus funciones operativas sin contar con capacidades para realizarlas, menos aún las vinculadas al uso de la fuerza pública en sus distintos grados además de que por su naturaleza y características este tipo de corporaciones en ninguna caso deberían de intervenir en acontecimientos donde se atente contra la seguridad de los individuos y de la población, limitándose exclusivamente a la protección física de bienes e instalaciones, custodia de valores y protección de personas[9].

Sin embargo la creación de este tipo de empresas observa un incremento constante, dado el aumento de la percepción ciudadana de inseguridad, aunado al pretexto de que las corporaciones de gobierno son insuficientes para atender la demanda de seguridad ciudadana, incremento que en América Latina, en términos generales alcanza un promedio de 10% anual[10].

Concepto de Fuerza Pública:

Atribución legítima y legal otorgada a los servidores públicos de ciertos organismos para prevenir, monitorear, contener y en su caso, reprimir en nombre de la colectividad, acciones violentas capaces de transgredir el orden público mediante intervenciones persuasivas, disuasivas e incluso coercitivas que pueden llegar en casos excepcionales al uso de la fuerza física”.

En toda acción de fuerza pública, que por lo general significa la restricción o suspensión temporal del ejercicio de algún derecho, las diversas corporaciones de seguridad pueden recurrir a ella sin necesidad de intervención previa de un órgano de carácter jurisdiccional, administrativo o constitucional autónomo. Esta atribución implica una gran responsabilidad dado que en ningún momento puede emplearse de manera arbitraria sino como una medida de carácter extraordinario, excepcional y eventual.

El nuevo paradigma constitucional, retoma la idea original de la fuerza pública como una herramienta eficaz para mantener el orden y la paz públicos, nunca como un medio de represión, de control gubernamental o de sujeción al poder político.

Dentro de nuestro régimen interior, el uso de la fuerza pública encuentra sustento jurídico en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los instrumentos jurídicos secundarios.

La policía es la institución de carácter administrativo encargada de hacer cumplir, incluso de manera compulsiva, la normativa vigente. De allí resulta fácil comprender la sinonimia, tan propia del lenguaje común, cuando se habla de fuerza pública para aludir, de manera genérica, a algún cuerpo de policía.

Seguridad Pública y Uso de la Fuerza.

Algo digno de resaltar es que el concepto de Fuerza pública en cuanto al empleo que de ella hacen los cuerpos de Seguridad Pública, abarca exclusivamente el uso de la fuerza física o material, dado que la aplicación de la “fuerza no física” concepto que según Varenik [11] en su amplitud incluye entre otros aspectos como la fuerza psicológica (presencia, persuasión, dispersión) que por lo regular no afecta o altera directamente la integridad corporal de quien la sufre, exclusión que no pocos estudiosos ponen en tela de duda. En efecto, el dilema no es menor; existe una amplia gama de experiencias teóricas y prácticas que en este ámbito se confrontan a los hechos, al constatar su forma de uso y a veces abuso en medios generadores de opinión pública como la prensa y las redes sociales.

Dentro de su informe 2015 la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH)[12] menciona respecto del uso de la fuerza pública que durante el periodo reportado cientos de personas perdieron la vida, fueron afectadas en su integridad física o limitados en el ejercicio de sus derechos en diversos contextos a causa del empleo arbitrario y excesivo la fuerza pública, ignorando los estándares establecidos a  nivel internacional, lo que refleja de manera evidente y primordial la falta de entrenamiento, coordinación, protocolos y supervisión de policías civiles o especiales, fuerzas armadas y agentes privados. Esto –señala la CIDH- se pone de manifiesto sobe todo en la represión intolerante y la discriminación de grupos vulnerables, activistas y defensores de los derechos humanos en diversas expresiones del ejercicio del derecho individual y colectivo a la expresión de las ideas reivindicatorias de derechos y manifestantes del descontento social.

Señala también como preocupante la cada vez más recurrente práctica de involucrar al ejército en tareas de seguridad pública.

Elementos de necesaria concurrencia para la aplicación de la fuerza pública:

  1. Oportunidad; esto es, el momento preciso en que es necesario utilizarla. Los órganos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos también han coincidido al estimar que el deber de adecuada planeación preventiva de las actividades de sus agentes debe estar necesariamente vinculada al principio de proporcionalidad: Dado que conlleva necesariamente a minimizar el empleo de la fuerza; la planeación requiere la evaluación de las situaciones amenazantes a los valores que los funcionarios del orden están llamados a resguardar, además de que permite valorar el uso de los medios alternativos menos lesivos.
  1. El tipo o grado de aplicación y la intensidad en su ejecución, que siempre deberá estar acorde a los hechos a contener. Puede ir desde la Presencia, pasando por la persuasión o disuasión (física o verbal), la disolución hasta el empleo de la fuerza letal. Este principio de proporcionalidad ha sido entendido por la CIDH como la moderación en el actuar de los agentes del orden que procurará minimizar los daños y lesiones que pudieren resultar de su intervención, garantizando la inmediata asistencia a las personas afectadas y procurando informar a los familiares y allegados lo pertinente en el plazo más breve posible[13]. Los agentes legitimados para hacer uso de la fuerza deben “aplicar un criterio de uso diferenciado y progresivo de la fuerza, determinando el grado de cooperación, resistencia o agresión de parte del sujeto al cual se pretende intervenir y con ello, emplear tácticas de negociación, control o uso de la fuerza, según corresponda[14]. Circunstancias como “la intensidad y peligrosidad de la amenaza; la forma de proceder del individuo; las condiciones del entorno, y los medios de los que disponga el funcionario para abordar una situación específica” son determinantes al momento de evaluar la proporcionalidad de las intervenciones de las autoridades del orden, pues su despliegue de fuerza debe perseguir en todo momento “reducir al mínimo los daños y lesiones que pudieran causarse a cualquier persona. La dificultad está en la inmediatez de la toma de la decisión por parte de las fuerzas del orden público, lo que debe requerir una capacitación y un entrenamiento muy acuciosos.
  1. Tal como lo ha señalada la Corte Interamericana[15] de Derechos Humanos, debe existir un marco previo y actualizado de normas jurídicas internas que regulen la actuación de los órganos del poder público del estado para su aplicación observando en todo momento la normativa internacional sobre el respeto a los derechos fundamentales de las personas a las que les debe ser aplicada. Basado en tal principio, los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, de la Organización de Naciones Unidas, Oficina del Alto Comisionado en Materia de Derechos Humanos postulan en su numeral 11 que la normativa interna debe:
  2. a) Especificar las circunstancias en que tales funcionarios estarían autorizados a portar armas de fuego y prescriban los tipos de armas de fuego o municiones autorizados;
  3. b) Asegurar que las armas de fuego se utilicen solamente en circunstancias apropiadas y de manera tal que disminuya el riesgo de daños innecesarios;
  4. c) Prohibir el empleo de armas de fuego y municiones que puedan provocar lesiones no deseadas o signifiquen un riesgo injustificado;
  5. d) Reglamentar el control, almacenamiento y distribución de armas de fuego, así como los procedimientos para asegurar que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respondan de las armas de fuego o municiones que se les hayan entregado;
  6. e) Señal los avisos de advertencia que deberán darse, siempre que proceda, cuando se vaya a hacer uso de un arma de fuego; y
  7. f) Establecer un sistema de presentación de informes siempre que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley recurran al empleo de armas de fuego en el desempeño de sus funciones
  1. “Responsabilización”, es decir, la acción responsable de quienes deben aplicarla, lo que supone la preexistencia de protocolos de actuación, niveles de responsabilidad, de coordinación, etc.
  1. Sustentabilidad institucional, mediante una policía moderna, que opera bajo criterios de legitimidad, profesionalización, eficiencia, eficacia, transparencia y control operativo, siempre dentro de un marco de pleno respeto a la constitucionalidad y sus preceptos fundamentales.
  1. Excepcionalidad, esto es, la consideración de que la aplicación de la fuerza pública es un recurso de última instancia y con carácter excepcional y de que siempre habrá que prevenir y disminuir a si mínima expresión el riesgo de un eventual abuso, previendo las sanciones y medidas correctivas correspondientes. Refiere a la posibilidad de recurrir a “las medidas de seguridad ofensivas y defensivas estrictamente necesarias para el cumplimiento de las órdenes legítimas impartidas por la autoridad competente ante hechos violentos o delictivos que pongan en riesgo derechos fundamentales de la personas [16]”, refrendado en el Principios sobre el empleo de la fuerza n° 4, al establecer:

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en el desempeño de sus funciones, utilizarán en la medida de lo posible medios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza y de armas de fuego. Podrán utilizar la fuerza y armas de fuego solamente cuando otros medios resulten ineficaces o no garanticen de ninguna manera el logro del resultado previsto.

Al respecto, la Corte Interamericana ha señalado que de conformidad con las circunstancias del caso, resulta “preciso verificar si existen otros medios disponibles menos lesivos para tutelar la vida e integridad de la persona o situación que se pretende proteger[17]. De manera concreta ha establecido también que no se puede acreditar este requisito cuando las personas no representan un peligro directo, “inclusive cuando la falta del uso de la fuerza resultare en la pérdida de la oportunidad de captura”.[18]

  1. Humanidad, es decir el uso de este recurso excepcional con plena observancia y respeto a los derechos fundamentales y la normativa nacional e internacional aplicable.

La forma en que son consideradas estas premisas varia también del contexto, geográfico, demográfico, cultural, político, contingencias por desastres, etc. donde deban de ser aplicadas.

Estos criterios se han generalizado prácticamente en todos los países de América latina, dando un matiz homogéneo a la conceptualización del uso de la fuerza en los países de la región, aunque existe diversidad de criterios, primeramente, en cuanto a su uso y la forma de controlar el riesgo de un eventual abuso; luego en la modernización a las normas e instrumentos para controlar su ejercicio, y finalmente para involucrar procesos de mejora continua en términos de profesionalización y responsabilización policial (police accountability).

Medidas de coacción:

Si bien la aplicación de la fuerza es de carácter excepcional, los casos en los que esta puede darse son múltiples y de muy variada naturaleza. El asunto no está en su aplicación legítima sino en sus también muy diversas expresiones inadecuadas que se dan por el abuso, el exceso, la ilegitimidad, que lejos de ser actos de fuerza pública, se convierten en manifestaciones de violencia, inobservancia de principios constitucionales básicos y violaciones a los derechos humanos de quienes las sufren. Entre las medidas de coacción de empleo más generalizado entre los cuerpos de seguridad pública se encuentra el arresto, el cual tiene diversas modalidades entre las que se encuentran las siguientes:

  1. Detención en flagrancia, para impedir la comisión de un delito o falta o bien, la huida de quien pudiera haberlo cometido en ese momento.
  2. Detención y puesta a disposición de la autoridad competente para verificar ordenes de aprehensión pendientes; o como medida cautelar en el marco de una investigación jurisdiccional.
  3. Detención por sospecha, como resultado, por ejemplo, de una acción de verificación de identidad, vinculación a grupos de crimen organizado.
  4. Detención por razones de orden público, por la comisión de actos ilícitos en manifestaciones, marchas, protestas, etc., que alteren la paz y el orden social.
  5. Custodia temporal por la comisión de faltas administrativas o mientras una autoridad decide sobre su prisión formal.
  6. Detención por hechos relacionados con una investigación delictiva (interrogatorios, aporte de pruebas).
  7. Restricción a la circulación vehicular o peatonal por diversas causas de la actividad urbana.

El incumplimiento o desacato, podría provocar la aplicación forzosa de la norma o en su caso, de la sanción respectiva.

Contención de la Violencia en Centros de Detención y Reclusorios.

La Comisión Interamericana de los Derechos Humanos ha detectado algunas causas por las que principalmente se da la violencia en este tipo de centros: a) las condiciones precarias de detención y la falta de servicios básicos esenciales para la vida de las personas privadas de libertad; b) el hacinamiento; c) los altos niveles de corrupción y la falta de supervisión y control institucional; d) las disputas entre internos o entre bandas criminales por el mando de las prisiones o el control de los espacios, la droga y otras actividades delictivas; y e) la posesión de armas por los reos[19].

En tal sentido la misma Comisión considera que el uso de la fuerza pública para contener o neutralizar este tipo de actos de violencia en centros de detención y reinserción debe aplicarse solo en casos excepcionales y como último recurso, después de haber agotado los medios de persuasión, disuasión y negociación, y que en tal situación podrá realizarse únicamente en las siguientes circunstancias: a) cuando corra peligro la integridad física o la vida de las personas (legítima defensa); b) cuando haya una tentativa de evasión; y c) cuando haya una resistencia por la fuerza o por inercia física a una orden basada en la ley o en los reglamentos; y que en caso de presentarse motines, las autoridades responsables deben aplicar sus estrategias y acciones “con el mínimo daño para la vida e integridad física de los reclusos”[20].

Uso de la Fuerza Pública en acciones de control migratorio.

Por desgracia son cada vez más recurrentes las noticias donde se da a conocer el los cuerpos de seguridad y militares en el desarrollo de tareas relacionadas con el control fronterizo, operativos migratorios o actividades de control de diversos tipos, ejercen la fuerza de manera excesiva contra migrantes.

Un ejemplo ilustrativo se da desde el ámbito oficial del gobierno norteamericano en el reporte que hace la oficina de aduanas y protección fronteriza (Customs and Border Protection, CBP) sobre los incidentes presentados y las respectivas acciones realizadas durante el quinquenio 2011 – 2015, en donde se han empleado armas letales y menos letales. Si bien el reporte significa un paso en la rendición de cuentas de este organismo, el Consejo Americano de Inmigración (American Immigration Coucil) señala la grave omisión que ha cometido al no especificar ni transparentar la forma y el contexto en que fueron usadas dichas armas, los procedimientos y protocolos empleados, la metodología para la medición de los incidentes y la determinación sobre su uso[21].

Uso de la Fuerza Pública contra trabajadores de los medios de comunicación.

No podemos dejar de señalar este aspecto que en México se ha convertido de la mayor relevancia dado el incremento tan notorio de acciones desde el poder público contra los enviados de los medios de difusión masiva de información, no obstante que en muchos de los ordenamientos, manuales y protocolos ya se prevén normas y lineamientos especiales para salvaguardar la integridad física reporteros, camarógrafos, periodistas, personal de apoyo técnico en el desarrollo de su labor tan importante y tan ligada al ejercicio del derecho a la libre manifestación de las ideas por parte de los grupos que se manifiestan y protestan en actos públicos por diversas acciones gubernamentales y de otros tipos.

Uso de la fuerza letal como último recurso.

Como fuera expresado por el Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, Christof Heyns, durante la audiencia de la CIDH sobre Protesta social y derechos humanos en América[22], el uso de la fuerza letal es regido por el principio de protección a la vida, ya que su uso será legítimo, proporcional y necesario solo si es el último recurso disponible para proteger otra vida, y por ende, su empleo no será justificado cuando se busca, por ejemplo, proteger la propiedad, evitar lesiones leves, o restablecer el orden público

Si bien vale mencionar que en la mayor parte de los países del continente americano se han puesto en vigor diversos ordenamientos en materia de uso de la fuerza púbica[23], que ya contemplan entre otros aspectos estándares internacionales, principios generales, protección de los derechos humanos de los contenidos y detenidos y mecanismos de gradualidad para su aplicación operativa. Sin embargo, en algunos de ellos quedan aún sin resolver temas como la intervención de cuerpos militares en las acciones de seguridad, claridad de conceptos en cuanto a la justificación del uso de la fuerza ante manifestaciones sociales; diferenciación de los diversos escenarios donde puede y debe ser aplicada; vacío normativo que da pie a la discrecionalidad y la impunidad.

En todo caso, lo que ha faltado hasta el momento en términos generales es el diseño y puesta en operación de políticas, programas y acciones concretas para cambiar la cultura institucional de los cuerpos de seguridad para asumirla como un instrumento de seguridad ciudadana y reiteramos, la capacitación y el adiestramiento de los elementos de estos cuerpos para poder aplicar la normativa y los procedimientos de acuerdo a las circunstancias que exija cada evento.

En el caso de las entidades federativas de la República Mexicana, es importante remarcar que la Ley que Regula el Uso de la Fuerza de los Cuerpos de Seguridad Pública del Distrito Federal ya prohíbe el uso de armas letales “en la dispersión de manifestaciones” y en su artículo 25 dispone que “en caso de que una manifestación sea violenta” la “Policía preventiva y complementaria debe: i) conminar a los manifestantes a que desistan de su actitud violenta; ii) advertir claramente que de no cesar la actitud violenta, se usará la fuerza; iii) en caso de que los manifestantes no atiendan al Policía, ésta hará uso de la fuerza conforme a lo establecido en la Ley y su Reglamento; iv) ejercitar los distintos niveles de uso de la fuerza, solamente hasta el relativo a la utilización de armas incapacitantes no letales”.

No obstante que la CIDH ha manifestado su “preocupación” por la vaguedad y amplitud (sic) de los términos que utiliza ese ordenamiento para determinar que una manifestación será considerada como “violenta”, cuando “en la petición o protesta que se realiza ante la autoridad, se hace uso de amenazas para intimidar u obligar a resolver en el sentido que deseen, se provoca la comisión de un delito o se perturba la paz pública y la seguridad ciudadana”[24].

Al respecto cabe mencionar también que es preciso resolver en definitiva, al menos para efectos normativos, el marco de reciprocidad de derechos y obligaciones tanto de parte de los cuerpos de seguridad y el uso de la fuerza pública que puedan ejercer y de parte de los grupos de manifestantes quienes no obstante estar en toda libertad de ejercer sus derechos civiles a la libre expresión y manifestación de sus ideas, deben como en el caso de los demás derechos fundamentales hacerlo en un marco de orden y respeto a los derechos de terceros, pues por el contrario, tal como sucede en la actualidad seguirían manejándose en un contexto de contradicciones y contraposición de derechos, lo cual es perfectamente viable, tal como lo demostró la manifestación de estudiantes y maestros del politécnico el 29 de septiembre de 2014[25].

En tal sentido El Congreso de Quintana Roo aprobó la Ley de Ordenamiento Cívico del Estado de Quintana Roo, publicada el 4 de julio de 2014. En la que permite el uso de las vías públicas para manifestaciones, pero al mismo tiempo determina que los particulares “no podrán limitar o restringir el tránsito de peatones y vehículos” además de prohibir el bloqueo de vías públicas (Artículos 15 y 29, fracción XXXV). Algunas de las infracciones que considera son la de “realizar actos que de manera ilícita afecten el normal funcionamiento de las acciones del Estado, los municipios, la actividad económica, turística y social política del estado de Quintana Roo” o hacer ruido excesivo (Art. 29. VI y XXXVII). En adición, dispone que la administración pública “tomará las medidas necesarias” si durante las manifestaciones, marchas o plantones “se altera el orden o paz públicos, o se impide, entorpece u obstaculice la prestación de un servicio público o se produjera [sic] actos de violencia” (Art. 18)[26].

En fin, referente a este punto, es pertinente mencionar que la CIDH reconoce que no obstante es absolutamente necesario que las corporaciones de seguridad pública eviten el uso de armas letales en las manifestaciones, admite que es lícito que en los operativos pueden contemplar que en algún lugar fuera del radio de acción de la manifestación se disponga de armas de fuego y municiones de plomo para los casos excepcionales en los que se produzca una situación de riesgo real, grave e inminente para las personas que amerite su uso[27].

Mecanismos de Instrumentación Jurídico normativa: Mejora Regulatoria, Marco jurídico, manuales de organización, procedimientos y procesos.

Uno de los grandes problemas para la consolidación del Estado Constitucional es la ausencia de mecanismos para la el enfrentamiento y eliminación de la impunidad. En muchos casos se usa y abusa de la fuerza pública, no bajo el argumento de un estado de necesidad y de excepcionalidad, sino porque el elemento de seguridad sabe que no tendrá ninguna sanción si comete el abuso o exceso de fuerza.

Los hechos donde se presentan este tipo de actos a todas luces ilegales por la misma impunidad no cuentan con un respaldo de datos e información sobre ellos y por lo mismo su apreciación se mantiene en el terreno de la subjetividad.

De ahí que sea absolutamente imprescindible que todos los actos de organismos y servidores públicos en donde se ponga de manifiesto el uso abusivo de la fuerza pública y sus secuelas contra la vida, la integridad física y patrimonial de las personas y los grupos sociales, así como también los actos vandálicos y delictivos que se escudan en la supuesta protesta social, sean cuantificados, analizados, evaluados y en su caso sancionados.

En el primer caso, un avances significativo podría ser obtenido a partir de la puesta en operación de algunos mecanismos que den efectividad y mejores servicios de atención ciudadana, además de transparencia en la operación y una adecuada  rendición de cuentas en el uso de la fuera pública, entre los que señalamos de manera meramente enunciativa, los siguientes:

  1. Mejora Regulatoria y Modernización Administrativa para la optimización de la infraestructura, de los recursos financieros, humanos, materiales y tecnológicos y de los servicios brindados).
  2. Profesionalización de los servidores públicos, con capacitación y adiestramiento adecuados en todas las instituciones y sus áreas y a todos los niveles. El bajo nivel de profesionalización es en buena medida el causante de las deficiencias y abusos en el uso de la fuerza pública, pues a causa de ello las instituciones con incapaces de general un marco regulatorio y protocolos de operación eficientes.
  3. Políticas, programas y acciones institucionales de responsabilización (accountability), que implica distribución de responsabilidades, protocolos de actuación, entre otros aspectos.

Esta evidente necesidad de gobernanza contrasta con la realidad institucional que viven desde hace tiempo las fuerzas de seguridad pública, que si bien normalmente cuentan con preceptos constitucionales que la prevén al menos de forma declarativa, se carece de la legislación secundaria y normas administrativas de organización, funcionamiento interno y operación externa en la materia que permita su adecuada instrumentación y logre su eficacia en términos objetivos. Esto es quizá la causa principal de la anarquía y la discrecionalidad en la aplicación de la ley, pues a un lado de esta se crean normas, códigos y protocolos subjetivos y por lo tanto extra legales, que generan confusión, contradicción y al final de cuentas, impunidad.

Criterios para el uso de la fuerza según el Protocolo de Actuación Policial de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal para el Control de Multitudes 25 de marzo de 2013

  1. Legal: Que su acción se encuentre estrictamente apegada a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la Ley General que establece las bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, a la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, a la presente Ley y a los demás ordenamientos aplicables.
  2. Racional: Que el uso de la fuerza esté justificado por las circunstancias específicas y acordes a la situación que se enfrenta:
  3. Cuando es producto de una decisión que valora el objetivo que se persigue, las circunstancias del caso y las capacidades tanto del sujeto a controlar, como de la Policía;
  4. Cuando sea estrictamente necesario en la medida en que lo requiera el desempeño de las tareas de la Policía;
  5. Cuando se haga uso diferenciado de la fuerza;
  6. Cuando se usen en la medida de lo posible los medios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza y de las armas;
  7. Cuando se utilice la fuerza y las armas so lamente después de que otros medios resulten ineficaces o no garanticen de ninguna manera el logro del resultado previsto.
  • Congruente: Que exista relación y equilibrio entre el nivel de uso de fuerza utilizada y el detrimento que se cause a la persona.
  1. Oportuno: que se aplique el uso de la fuerza de manera inmediata para evitar o neutralizar un daño o peligro inminente o actual, que vulnere o lesione la integridad, derechos o bienes de las personas, las libertades, la seguridad ciudadana o la paz pública; y
  2. Proporcional: que el uso de la fuerza sea adecuado y corresponda a la acción que se enfrenta o intenta repeler. Ningún Policía podrá ser sancionado por negarse a ejecutar una orden notoriamente inconstitucional o ilegal, o que pudiera constituir un delito. Toda orden con estas características deberá ser reportada al superior jerárquico inmediato de quien la emita.
    Los motivos por los cuales se da la intervención de la Policía, por lo que se refiere al tipo del delito o de orden a cumplir, no justifican por sí mismo el uso de las armas letales o fuerza letal, inclusive si los delitos de que se trate hayan sido violentos.

Algunas Reflexiones Finales:

Si bien el inicio de la emisión de normatividad jurídica en nuestro país respecto de los contenidos, formas y procedimientos para el uso de la Fuerza Pública por parte de los cuerpos de seguridad implica un avance significativo, hay que decir que existe coincidencia generalizada en que esta formalidad normativa no puede pensarse que sea eficaz por sí sola; tendrá siempre y en todo caso que ir acompañada de cambios en los manuales operativos, en los procesos y procedimientos, y sobre todo en la formación, capacitación y adiestramiento de los elementos de todas las corporaciones en los tres ámbitos de gobierno para transformar no solo de forma, sino de fondo la cultura institucional y de Cuerpo respecto de los distintos escenarios en los que resulte preciso el uso legítimo de la fuerza pública que abandone la visión represiva y se enfoque en una perspectiva de protección ciudadana y salvaguarda de los derechos humanos, tanto de los propios sujetos pasivos como de la población.

La actualización permanente del marco regulatorio, resulta ser de vital importancia en el uso de equipos y tecnologías para la contención y rechazo de las amenazas al orden y seguridad públicos, pues siempre tendrán que adaptarse a su creciente variedad, avance y sofisticación tecnológica, no solo en cuanto a su mera operación técnica, sino también a la adecuación de su empleo a las propias circunstancias de cada evento y en consideración a los principios básicos rectores del uso de la fuerza, y por supuesto previendo las sanciones respectivas por su uso inadecuado.

En todo caso, resulta de primer orden que se establezca a nivel sectorial en todos los ámbitos de gobierno además de la obligación de adecuar el marco regulatorio interno, la de dotar a los agentes de las corporaciones de seguridad con los equipos necesarios y apropiados para cumplir con sus atribuciones y a cada variable contemplada en los manuales y protocolos de actuación respectivos, y con un marco de sanciones formal, claro y transparente para quien no las observe; implementar adecuados medios de selección de personal, ofrecer entrenamiento y capacitación constante, así como evaluar regularmente y de forma integral el marco regulatorio jurídico, administrativo y operativo, la eficiencia institucional y las capacidades y desempeño individuales y colectivas.

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NOTAS AL PIE DE PÁGINA:

[1] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Congreso de la Unión, Cámara de Diputados. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm

[2] Declaración Americana de los derechos del Hombre. UNAM, Cátedra UNESCO. http://catedraunescodh.unam.mx/catedra/SeminarioCETis/Documentos/Doc_basicos/2_instrumentos_regionales/1_Declaraciones/1.pdf

[3] Convención Americana sobre Derechos Humanos. Congreso de la Unión, Cámara de Diputados. http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos.htm

[4] ONU, Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, Christof Heyns, A/HRC/26/36, 1 de abril de 2014, párrafo 22.

[5] ONU, Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, Christof Heyns, A/HRC/26/36, 1 de abril de 2014, párrafo 22.

[6] Comisión Interamericana de los Derechos Humanos CIDH. Informe Anual 2015. Op. Cit, p. 541

[7] Emeequis. México aumentó 92% su gasto militar en los últimos 9 años, reporta SIPRI. 7 de abril de 2016. http://www.m-x.com.mx/2016-04-07/mexico-aumento-su-gasto-militar-en-un-92-en-los-ultimos-9-anos-reporta-el-sipri/ .

Véase también: Banco Mundial: Gasto Militar % del PIB. http://datos.bancomundial.org/indicador/MS.MIL.XPND.GD.ZS

[8] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos. 31 de diciembre de 2009. París, Francia. pp. 100-101

[9] Ver por ejemplo Ley de Seguridad Privada para el Distrito Federal. Artículo 3 y ss. http://psm.du.edu/media/documents/national_regulations/countries/americas/mexico/mexico_ley_de_seguridad_privada_para_el_distrito_federal_24-01-05.pdf

[10] PNUD, Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014. Seguridad Ciudadana con Rostro Humano. Diagnóstico y propuesta para América Latina, p. 150.

[11] En Accountability, Sistema Policial de rendición de cuentas. Centro de Investigación y Docencia Económicas, (CIDE). Instituto para la Seguridad y la Democracia, México, 2005. p. 154.

[12] Comisión Interamericana de los Derechos Humanos. Informe Anual 2015. http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2015/indice.asp

[13] Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, 31 de diciembre de 2009. Párrafo 119.

[14] Corte IDH: Caso Hermanos Landaeta Mejías y Otros Vs Venezuela. Sentencia de 27 de agosto de 2014. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Serie C No. 281, párr. 134; y Caso Nadege Dorzema y otros Vs. República Dominicana. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de octubre de 2012 Serie C No. 251, párr. 85.

[15] Corte Interamericana de los Derechos Humanos. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, 31 de diciembre de 2009, párrafo 97.

[16] Corte Internacional de Derechos Humanos. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos. 31 de diciembre de 2009. Párrafo 116.

[17] Corte Internacional de Derechos Humanos (Corte IDH) Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia). Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de julio de 2006. Serie C No. 150, párrs. 67-68; y Caso Nadege Dorzema y otros Vs. República Dominicana. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de octubre de 2012 Serie C No. 251, párr. 85.

[18] Corte IDH: Caso Hermanos Landaeta Mejías y Otros Vs Venezuela. Sentencia de 27 de agosto de 2014. Excepciones Preliminares, Fondos, Reparaciones y Costas. Serie C No. 281, párr. 134; Caso Nadege Dorzema y otros. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de octubre de 2012 Serie C No. 251, párr. 85; y Corte Europea de Derechos Humanos, Caso Kakoulli v. Turquía, No. 38595/97. Sentencia de 22 de noviembre de 2005, párr. 108.

[19] Comisión Interamericana de los Derechos Humanos. Informe sobre los Derechos Humanos de las Personas Privadas de la Libertad en las Américas. OEA/Ser.L/V/II.Doc. 64, 31 diciembre 2011, párr. 115 se puede consultar en www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/ppl2011esp.pdf

[20] Heyns Christof. Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, A/HRC/26/36. ONU, Asamblea General. Consejo de Derechos Humanos. 1° de abril de 2014. Consultable en http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2015/9931.pdf?view=1,%20p%C3%A1rr.%2076

[21] American Immigration Council. CBP Releases Use of Force Breakdown. Unclear what it means. 21 de octubre de 2015. Se puede consultar en http://immigrationimpact.com/2015/10/21/customs-and-border-protection-use-of-force/

[22] Audiencia sobre protesta social y derechos humanos en América. 154° período de sesiones. 16 de marzo 2015.

[23] Comisión interamericana de Derechos Humanos. Informe anual 2015. Op. Cit. 537 y ss.

[24] Asamblea Legislativa del Distrito Federal. IV Legislatura. Ley que Regula el Uso de la Fuerza de los Cuerpos de Seguridad Pública del Distrito Federal. Se puede consultar en http://www.aldf.gob.mx/archivo-f9c89a9ff39e8126800e6180ee86e224.pdf

[25] Olivares Emir y Martínez Fabiola. Osorio sale a la calle para dialogar con politécnicos. Diario La Jornada, 30 de septiembre de 2014. http://www.jornada.unam.mx/ultimas/2014/09/30/cientos-de-estudiantes-del-ipn-salen-en-marcha-rumbo-a-gobernacion-4688.html

[26] Congreso del Estado de Quintana Roo. Ley de Ordenamiento Cívico del Estado de Quintana Roo. Disponible en http://congresoqroo.gob.mx/historial/14_legislatura/decretos/1anio/2PO/dec110/D1420140430110.pdf

[27] Consejo de Derechos Humanos, Resolución A/HRC/25/L.20, 24 de marzo de 2014, párrafo 10.

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