Estudio sobre el papel del legislativo y los legisladores en el perfeccionamiento de las estrategias de reducción de la pobreza en México

Estudio de aproximación sobre el papel del poder legislativo

y los legisladores en el perfeccionamiento de las estrategias

de reducción de la pobreza en México

Por José Ramón González Chávez

(elaborado para el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA) con sede en Estocolmo, Suecia. México, enero de 2009)

INDICE

I.- Introducción  3  
II.- Marco de Referencia Política, Gobierno y PobrezaRealidad Actual  5
III.- Perspectivas y Visiones Vertiente InstitucionalVertiente Político PartidariaVertiente Académica  7
IV.- Aplicación de Cuestionario y sus Resultados Inclinaciones políticas y motivaciones para trabajar en el combate a la pobrezaVisión y sensibilidad respecto de la problemática y sus posibles formas de soluciónRecursos disponiblesConocimiento y vinculación con mecanismos de cooperación internacionalFactores complementarios  10 10     11     11   13     13  
V.- Conclusiones y Consideraciones Finales  13  
Referencias  15
Anexos Términos de Referencia Metodología de Evaluación Directorio de Legisladores entrevistados Matriz de análisis y contrastación Entrevistas escritas Entrevistas orales               

I.- INTRODUCCION.

Las nuevas tecnologías, la recomposición política del mundo, la dinámica poblacional, los cambios organizacionales, la explotación global de los recursos naturales, las nuevas formas de acceder y administrar la información, la dinámica financiera global, inciden de manera directa en el desarrollo de las naciones, dentro del cual, la pobreza ocupa también un lugar preponderante. Al reflexionar sobre este vínculo tan estrecho, se constata la cruda veracidad de una paradójica premisa: el progreso no necesariamente trae consigo bienestar, es más, pareciera ser que a medida que la ciencia, la tecnología y el mercado avanzan, más crecen los índices de marginación, la brecha social se ensancha.

De ahí que en la actualidad, el aumento de la pobreza recupere su posición privilegiada como elemento de interés y de especial atención a escala nacional e internacional. Resulta innegable que la implementación generalizada de las políticas neoliberales, el abandono paulatino del Estado en materia de programas sociales, la pobre o nula efectividad de las políticas de los gobiernos nacionales en la materia, constituyen en su conjunto la fórmula productora del empeoramiento de las condiciones socioeconómicas en Latinoamérica y por supuesto en México. Esta situación, sin duda, se verá acentuada por la denominada crisis financiera global, que contribuye de manera significativa a la intensificación del clima de incertidumbre, que por cierto, se vive ya desde hace tiempo.

Durante la década pasada, gran parte de los esfuerzos de cooperación internacional se han enfocado al apoyo y aseguramiento de condiciones apropiadas para desarrollar en cada país beneficiario estrategias efectivas de reducción de los índices de pobreza (PRS por sus siglas en inglés). Buena parte de estos fondos se dedicó a fortalecer el nivel de conocimiento y los recursos de los actores políticos para asumir un compromiso real con dichas estrategias. En la actualidad, ante el escenario global, los organismos internacionales financieros y de cooperación para el desarrollo se ven en la imperiosa necesidad de hacer un replanteamiento de sus políticas, estrategias y acciones, a fin de reorientar la asignación de recursos y apoyos hacia objetivos más precisos y confiables, que produzcan resultados más efectivos. Para lograrlo, la colaboración de los gobiernos beneficiarios resulta imprescindible.

En tal contexto, un elemento de importancia capital en el diseño, definición, implementación y aplicación de dichas estrategias consiste en evaluar las metas, así como el tipo de recursos y apoyos necesarios y acordes a las circunstancias específicas de cada país que recibe acciones de cooperación internacional encaminadas a disminuir sus indicadores de pobreza, haciendo que los resultados de los esfuerzos realizados tengan un mayor impacto.

Bajo la pauta indicada por el Instituto para la Democracia y el Desarrollo Electoral (IDEA), aplicada ya en varios países, y tal como subraya el reporte sobre el caso peruano, la arena legislativa constituye el escenario más representativo donde convergen los más diversos intereses, económicos, regionales, ideológicos, y en la que se llevan a cabo labores cruciales, tanto de definición y asignación de recursos, como de aplicación de medios de control sobre el ejecutivo federal para evaluar su ejercicio.

Por ello, el presente trabajo tiene por objetivo fundamental brindar elementos para identificar motivaciones, percepciones, recursos y capacidades de los legisladores del congreso federal de México (diputados y senadores), a fin de ampliar su margen de participación y hacer más efectivos los recursos y apoyos dedicados a tal fin.

El asunto no esta tarea fácil, pues si bien ya de suyo evaluar desde una perspectiva general el papel que juega la sociedad política, en particular los legisladores, en la elaboración, aplicación y evaluación de las políticas de desarrollo y reducción de la marginación y la pobreza plantea importantes retos de tipo teórico y metodológico, realizarlo para comprender la realidad mexicana resulta por demás complejo, dada la cantidad, variedad y calidad de antecedentes económicos, políticos y sociales que existen en este rubro, así como la gran diversidad de políticas públicas, normas, instituciones y acciones gubernamentales que han existido y siguen existiendo en la materia, tanto a escala federal, como estatal, regional y municipal.

Para lograr el objetivo mencionado, la metodología de evaluación establecida de manera preliminar en los Términos de Referencia (TOR’s) se centra en la aplicación de un cuestionario, ya sea al oral (se anexan CD’s con entrevistas) o por escrito, a diputados federales y senadores que dentro del Congreso y del medio político nacional ocupan una posición protagónica en la toma de decisiones respecto de diversos aspectos que tienen que ver con el combate a la pobreza.

El espectro original previsto de legisladores fue de 26, de los cuales, 20 de ellos son diputados y 6 senadores. De ellos, solo fue posible entrevistar a 13 (7 diputados y 6 Senadores) no obstante nuestra insistencia para hacer contacto con ellos, aunque en la matriz de evaluación aparecen solo 10 muestras, dado que tres de ellos contestaron prácticamente en los mismos términos que la mayoría de los diputados, no sin aportar nada original a la base de datos, por lo que se tomó la decisión de no incluirlos en ella y evitar así volver redundante la información. Esta situación resulta digna de resaltarse, pues en cierta medida refleja su disposición para interactuar con fuentes de información y de investigación externas al propio Congreso.

Todos los parlamentarios seleccionados en la muestra se distinguen por el hecho de haber ocupado en otros momentos, ya sea a nivel federal, estatal o municipal, cargos en la administración pública relacionados con diversos aspectos del desarrollo; Originalmente se previo una muestra de quince legisladores aunque por lo que, si bien la muestra pudiera apreciarse a primera vista como relativamente modesta, dada la calidad y peso político de los entrevistados, resulta ser bastante representativa y consistente.

Dentro de la metodología se ha considerado muy importante incluir en del marco de referencia un breve repaso a los hechos, políticas instituciones, programas y acciones que sobre el particular se han presentado en México a partir de inicios del siglo XX hasta la fecha, lo que permite descubrir y explorar tres ejes o perspectivas desde donde puede ser abordada la problemática: Hemos preferido dejar las tablas y estadísticas correspondientes en los apéndices con la documentación tomada como referencia, a fin de no apartarnos del propósito central del trabajo.

El siguiente apartado se dedica a la interpretación de las respuestas que dieron los legisladores entrevistados al cuestionario empleado, ordenándolas de acuerdo a los bloques temáticos en que fueron dispuestas, a saber: A) inclinaciones políticas y motivaciones para su participación en el combate a la pobreza; B) visión y sensibilidad respecto de la problemática y de sus posibles formas de solución; C) recursos disponibles para incidir en el tema; D) conocimiento de las estructuras, métodos y mecanismos disponibles a nivel internacional, útiles para fortalecer su participación en la definición, instrumentación, operación y evaluación de las normas, políticas, programas y acciones tendientes a reducir los índices de pobreza; y E) algunos otros factores no aplicables a los rubros anteriores pero que se consideren importantes de considerar para efectos del trabajo.

En la parte final se presenta una síntesis con los aspectos más relevantes que produjo esta aproximación y consideraciones finales sobre la forma en que podría lograrse una mayor eficacia en la aplicación de recursos y apoyos de cooperación internacional en la materia.

II.- MARCO DE REFERENCIA.

A) Política, Gobierno y Pobreza.

La pobreza es uno de los fenómenos que ha acompañado a la humanidad desde sus orígenes. Atender los tres indicadores más importantes para dimensionar la pobreza: alimentación, patrimonio y capacidad para afrontar las variables del entorno, ha sido una preocupación medular en todas las sociedades de todos los tiempos y lugares, al grado de llegar a constituir uno de fines primordiales del Estado y de la comunidad internacional.

En México, la lucha contra la desigualdad, la pobreza, la marginación, es un problema ancestral, que persiste a pesar de las políticas adoptadas por los diferentes gobiernos y de los avances registrados a lo largo de la historia:

Ya desde fines del siglo XIX y principios del XX, los ideales de “Orden y Progreso” del liberalismo positivista, menguados a causa de la inestabilidad política, las asonadas militares locales y los cacicazgos, cobraron nueva fuerza durante el Porfiriato, que pretendió aspirar al desarrollo mediante la implantación desde el centro de un proyecto modernizador de alcance nacional, que preveía la inserción económica y cultural de México en el mundo “global” de entonces, pero a un alto costo político y social.

Después de la severa crisis económica de 1907, la organización de los obreros y los campesinos se tradujo en el movimiento armado de 1910, cuyas demandas se elevaría siete años más tarde en derechos sociales de carácter constitucional. No obstante, la endeble gobernabilidad, sumada a la presión de los poderosos intereses económicos extranjeros y trasnacionales, entre otros factores, constituyeron un gran obstáculo para la implementación de medidas contra la pobreza.

Los primeros gobiernos post revolucionarios hicieron intentos por integrar a los indígenas y los campesinos a la vida económica y social; sin embargo, la falta de capacidad técnica requerida por la modernización los excluyó nuevamente del proyecto de desarrollo, siendo sustituidos por la propuesta de las empresas privadas, que acomodaron los objetivos planteados por la Revolución a sus propios intereses.

En tal contexto, surge la figura del Presidente Lázaro Cárdenas, que relanza el proyecto nacionalista revolucionario con innovadoras formas de organización de corte social: se expropian las industrias ferroviaria y petrolera, que se encontraban en manos trasnacionales; se da una verdadera reforma agraria; se crean las grandes centrales obreras y organizaciones sindicales; surgen las instituciones de seguridad social. Se establece la educación básica gratuita y universal. El Partido Nacional Revolucionario se reorganiza en sectores sociales: obrero, campesino y popular.

La segunda guerra mundial impulsa el proceso de industrialización mexicano de los años 1940-50. La activación económica que produce genera empleo y por ende, propicia un mejoramiento en las condiciones económicas de una población que de manera creciente comienza a trasladarse del campo a las ciudades. Posteriormente, bajo el modelo de “desarrollo estabilizador” se dio un crecimiento económico elevado y sostenido con estabilidad de precios, que concentró sus beneficios en los centros urbanos y en los poseedores de grandes capitales, quienes gozaron de fuertes subsidios, un proteccionismo desmedido y una estructura oligopólica del mercado.

Buscando subsanar estas deficiencias, en 1971 el Presidente Luis Echeverría lanza su propia versión del modelo con el nombre de “desarrollo compartido”, plataforma que impulsó importantes reformas económicas y mecanismos de organización social, pero financiados mediante subsidios cubiertos por una creciente deuda externa. A partir de 1976, la vulnerabilidad de la economía mexicana se acentúa. El auge y luego la caída de los precios del petróleo y la rampante devaluación del peso, paralizan la política social y la convierten en un fracaso, reconocido incluso desde el gobierno.

B) Realidad Actual.

Si bien, a pesar de todo, los índices de pobreza y desigualdad, así como los indicadores sociales presentaron mejoras entre 1950 hasta fines de los años 1970, en los ochentas, la crisis de la deuda y su secuela, aumentarion la pobreza y la desigualdad; si bien los indicadores sociales continuaron mejorando, lo hicieron a tasas menores y beneficiaron solo a ciertos grupos pequeños.

En este momento comenzó la aplicación de las políticas neoliberales; una leve y breve recuperación económica de 1989 a 1992 trajo una disminución relativa de la pobreza, pero ubicada por encima de los niveles de 1984. La tendencia cambió negativamente entre 1992 y 1994, probablemente debido a la desaceleración de la tasa de crecimiento, recrudeciéndose la crisis del peso a fines de 1994. En los 6 años siguientes, a pesar de la estabilidad y la recuperación macroeconómica de la que el Presidente Zedillo hizo gala dentro y fuera del país, en términos reales los índices de marginalidad y pobreza aumentaron.

La alternancia política de 2000 no produjo cambios en la visión del gobierno sobre la pobreza y sus formas de atacarla, más aún la incrementó. Dadas las circunstancias actuales de crisis financiera global, el problema de la pobreza tiende a acentuarse, pues de nadie es ajeno que ante recesiones económicas o estancamientos en el crecimiento del PIB y altas tasas de inflación, la pobreza crece.

III.- Perspectivas y Visiones.

Derivado de esta amplitud y complejidad de variables apenas esbozada en el punto anterior, en el intento de explicar el fenómeno de la pobreza en México, su problemática, formas de atención y resultados, existen tres vertientes o perspectivas de información que pueden ser consideradas cruciales para una comprensión objetiva y amplia del tema:

A) Vertiente Institucional

En México, la transición política se ve reflejada no tanto en la alternancia en la titularidad del ejecutivo, como en la recomposición política del legislativo. La necesidad de logar consensos parlamentarios, de los cuales depende hoy en buena medida el éxito de las iniciativas enviadas por el Presidente de la República; la actividad de los grupos y comisiones parlamentarios que han dejado de ser un mero requisito de formalidad para aprobar los proyectos de leyes del ejecutivo, constituyendo ahora un medio de discusión intensa y debate serio de los grandes temas nacionales (ahí está como ejemplo claro el caso de la Reforma a Pemex), son factores que han incidido de manera determinante en la planeación, instrumentación y puesta en marcha de las políticas públicas para abatir el rezago económico de los grupos menos favorecidos.

Desde la perspectiva de la administración pública federal, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) en su informe ejecutivo sobre la pobreza en México 2007, admite que “a pesar de la tendencia a la reducción de la pobreza en los últimos años, … este indicador se encuentra hoy en niveles similares a los de 1992: 47% de la población del país está en situación de pobreza patrimonial y 18.2% en pobreza alimentaria. De no incrementarse de manera acelerada los salarios reales y el empleo en el país, la pobreza no podrá reducirse de manera sustantiva en el mediano y largo plazos”. Afirma en sus conclusiones que si bien los esfuerzos de política social han traído el mejoramiento de la cobertura de los servicios básicos, incluso entre la población en condiciones de pobreza, esto no se ha traducido en un incremento en los ingresos, que son la base para la reducción sostenida de la pobreza; por tanto, el reto más importante es: a) consolidar políticas públicas que continúen fortaleciendo el acceso a servicios básicos especialmente en las regiones económicamente más deprimidas; y b) coordinar una política económica y social que eleve el ingreso y el empleo, especialmente de la población que se encuentra en situación de pobreza, haciendo énfasis en la capacitación para el trabajo, que sufre de un rezago histórico.

En cuanto a las relaciones y la coordinación ejecutivo – legislativo, al menos a lo largo del primer tercio de la presente administración, se percibe que si bien, el primero no ignora, sí menosprecia el papel trascendental del congreso como factor decisivo para la planeación definición e instrumentación de los cambios importantes de la política publica nacional en el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas. En ejemplo claro de ello ha sido el envío de la iniciativa de reforma a Pemex sin evidencia de ningún cabildeo previo, lo que produjo su rechazo unánime por parte de las fracciones de todos los partidos de oposición tal como venía, generando un desgaste político innecesario y una presión tal que hubo de realizarse a posteriori, desde el legislativo, y de manera correctiva en lugar de preventiva,un largo y denso proceso de consulta, que al final modificó puntos sustanciales del proyecto original.

B) Vertiente Político Partidaria.

El renovado sistema democrático mexicano, aunque con avances notables, no logra todavía -al menos desde los ejecutivos federal y locales- avanzar hacia una distinción neta entre política y administración pública. El Presidente de la República, muchos gobernadores e incluso presidentes municipales, dan la impresión de seguir en campaña electoral aún después de haber sido electos y encontrarse ejerciendo su cargo. En consecuencia, los temas de la pobreza, la marginación el apoyo a las comunidades más necesitadas, en muchos casos se siguen empleando como una herramienta político electoral, y no como lo que debiera ser: una política pública institucional. Las acciones concretas relacionadas con el abatimiento de la pobreza continúan ofreciendo resultados inmediatos mediante paliativos que nada tienen que ver con el ataque a fondo del asunto, en aras de ganar adeptos y votos para el próximo proceso electoral.

La composición dinámica y cambiante del mapa político electoral, la tonalidad ideológica del ejecutivo federal y la falta de acuerdos de éste con los ejecutivos estatales para lograr una coordinación efectiva en términos de administración pública, deja pendiente la conformación de una estrategia seria de descentralización que podría ser una buena manera de atacar los diversos aspectos de la pobreza; al distribuir facultades, recursos, decisiones y responsabilidades compartidas de manera más equitativa, se permitiría una planeación concertada, a la vez que un mejor esquema de control y evaluación de la eficiencia institucional y del impacto real en las condiciones socioeconómicas de la población.

En el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012, el Ejecutivo federal plantea como eje fundamental de su estrategia un concepto altamente subjetivo: el “Desarrollo Humano Sustentable” (uno de los ejes ideológicos históricos del Partido Acción Nacional -al que pertenece el Presidente). Al no haber pasado, tal como lo prevé la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por un real proceso de consulta popular, convocante de los sectores público y privado así como de los actores más relevantes de la sociedad civil para conformar un instrumento rector de la política pública para el desarrollo nacional (artículos 25 y 26), el PND pareciera ser una mera carta de buenos propósitos, ubicados en el terreno retórico pero muy alejados de una verdadera línea directiva para elaborar los programas sectoriales e institucionales de rango federal y lograr una coordinación efectiva con los programas de desarrollo de las entidades federativas, regiones y municipios.

En otro de sus apartados denominado “Objetivos Nacionales” el PND establece en quinto lugar de su estrategia “Reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de oportunidades y la ampliación de capacidades para que todos los mexicanos mejoren significativamente su calidad de vida y tengan garantizados alimentación, salud, educación, vivienda digna y un medio ambiente adecuado para su desarrollo tal y como lo establece la Constitución”; y en el sexto sitio “Reducir significativamente las brechas sociales, económicas y culturales persistentes en la sociedad, y que esto se traduzca en que los mexicanos sean tratados con equidad y justicia en todas las esferas de su vida, de tal manera que no exista forma alguna de discriminación”. En adición, el PND al plantear lo que denomina una estrategia integral de política pública, reconoce que “los retos que enfrenta nuestro país son multidimensionales” y que “avanzar en sólo algunos ámbitos de acción, descuidando la necesaria complementariedad entre las políticas públicas, es una estrategia condenada a un desarrollo desequilibrado e insuficiente”.Sin embargo, en los hechos, los programas de desarrollo y combate a la pobreza carecen de una articulación eficaz y siguen siendo financiados en buena medida desde el exterior.

C) Vertiente Académica.

Desde esta perspectiva, se advierte una tendencia poco optimista en la evaluación de las políticas, programas y acciones que se llevan a cabo, principalmente por el gobierno federal, para atender la pobreza y la marginación. El sustento de las críticas de una buena parte de este sector se encuentra en declaraciones como la que por ejemplo ha hecho el Banco Mundial (BM) casi al inicio de la presente administración (27 de septiembre de 2007) respecto del estancamiento en el proceso de reducción de la pobreza en México durante el sexenio 2000-2006, de la inequidad en la distribución del ingreso y del aumento de los niveles de marginación en las zonas rurales e indígenas. El reporte del BM advierte también la pervivencia de grupos de intereses creados que para mantener el “statu quo” obstaculizan las reformas de política económica y social que podrían contribuir a mejorar la situación del país, que continúan siendo los únicos los beneficiarios de un régimen de impuestos bajos; de la gran dependencia de las divisas generadas por el petróleo; de los altos costos de las telecomunicaciones: de la eliminación de subsidios al campo: de los altos costos del agua, la electricidad y en general de la energía, todo lo cual constituye una versión renovada de la situación que prevalecía en el país hace muchas décadas atrás.

Desde tal perspectiva, la supuesta disminución en términos macroeconómicos de los índices de pobreza en México según cifras oficiales, se debe no tanto al éxito de las políticas públicas correspondientes, sino a un reacomodo de la pobreza debido a factores tales como: a) El incremento sustancial de la migración, a los Estados Unidos de América y a los grandes centros urbanos del país, lo que estadísticamente reduce el índice poblacional y por ende elimina de las cifras a los que por falta de empleo y oportunidades tienen que irse de su lugar de origen; y b) el consecuente envío de remesas provenientes de recursos generados en el exterior, lo que eleva el nivel de ingresos de las familias de los trabajadores, con efectos exclusivamente de consumo, no de inversión. En consecuencia, en solo 6 años, la sombra de la pobreza ha pasado a cubrir del 50% al 70% de la población, impactando con un énfasis significativamente mayor a la población indígena, históricamente olvidada de los regímenes políticos, y aquella con ocupación de bajo nivel.

Al igual que como sucede con el ejecutivo federal, en términos generales, los académicos pasan por alto la importancia del legislativo como elemento determinante en la construcción, aplicación y evaluación de las políticas públicas y de la acción gubernamental para el combate a la pobreza. Esto puede ser debido en ambos casos, a la poca sensibilización del papel que juega el legislativo en la definición y armonización de las políticas públicas con la asignación de recursos y en los medios de control de la gestión pública de unas y otros.

IV.- APLICACIÓN DE CUESTIONARIO Y SUS RESULTADOS

A) Inclinaciones políticas y motivaciones para trabajar en el combate a la pobreza.

En general, los legisladores entrevistados conciben la política como el medio idóneo para dar cauce a su vocación de servicio, así como para localizar y utilizar todos los mecanismos adecuados para el mejoramiento de las condiciones de bienestar social.

Del mismo modo, existe una buena motivación al igual que una considerable disposición para colaborar en el perfeccionamiento de las formas de coordinación:

  • Vertical, entre los distintos órdenes de gobierno, federal, estatales, municipales, uno de cuyos detonantes es una política integral de descentralización, que dé mayor autonomía a las colectividades territoriales, pero también que establezca mejores mecanismos de control y evaluación; y
  • Horizontal, dado el carácter multidisciplinario de los múltiples y muy diversos aspectos que comprende la problemática de la pobreza y la marginación, con sus soluciones viables, posibles y realizables que redunden en el mejoramiento de la eficiencia institucional y sectorial de las dependencias, entidades y demás organismos públicos, privados y sociales que participan en su atención.

B) Visión y sensibilidad respecto de la problemática y sus posibles formas de solución.

Se percibe entre los legisladores entrevistados coincidencia en la percepción de los factores internos y externos que inciden en la gravedad del problema de la pobreza, al que conciben mayoritariamente como el principal dentro de la agenda nacional de gobierno a todos los niveles. Igualmente, se destaca la convicción por parte de los congresistas de la importancia del papel del legislativo en la formulación e instrumentación de las políticas públicas de combate la pobreza, aunque cabe reiterar la falta de reciprocidad del ejecutivo en este aspecto, pues en ninguno de los documentos analizados se encontró alguna mención de la corresponsabilidad y la coordinación entre ambos poderes en el diseño instrumentación, seguimiento y evaluación de programas y acciones en ese sentido.

No obstante, existe divergencia de opiniones en lo referente a los métodos más adecuados para combatir la pobreza y en cuáles de éstos que han sido aplicados han dado los mejores resultados. De manera paradójica, un buen número de los congresistas entrevistados da mayor importancia a la planificación de acciones a nivel centralizado, lo que parece contradecir su opinión de brindar mayores y más directos recursos y facultades a las comunidades.

Cabe subrayar que dentro de los métodos aludidos en la entrevista, se han considerado solamente aquellos de tipo cuantitativo y económico; esto nos parece una deficiencia considerable si se toma en consideración que históricamente el desarrollo y el crecimiento económico siempre han sido solo un medio, nunca el fin para alcanzar el mejoramiento de la calidad de vida de la población; existen otros factores de tipo cualitativo que también gozan del mismo peso e incidencia en la transformación de las condiciones de vida de los más pobres.

Vale indicar también que en sus respuestas, la totalidad los entrevistados omitió comentar lo referente a la evaluación de la gestión pública, la eficiencia del ejecutivo en la aplicación de los recursos y en la efectividad de los programas y acciones que se llevan a cabo en la materia, labores fundamentales que están a cargo del legislativo.

Los Diputados y Senadores entrevistados coinciden en que la legislación y la negociación de las partidas presupuestales en los diferentes aspectos que inciden en el tema constituyen la mejor forma de participar en las soluciones desde el legislativo y que esto lo realizan generalmente mediante el trabajo en comisiones.

C) Recursos disponibles.

La mayoría de los legisladores expresa que cuentan con mecanismos de comunicación permanente y directa con su electorado y que la llevan a cabo de forma material y electrónica: periódicamente visitan los municipios de su entidad y realizan sesiones de audiencia pública para oír de primera mano las necesidades y reclamos más sentidos de la población; cuentan con oficinas de atención para recibir y gestionar la demanda ciudadana, así como con equipos encargados de dar seguimiento de los asuntos planteados.

Las respuestas del cuestionario también arrojan como indicador de interés que los legisladores disponen cada vez más de medios y recursos tecnológicos para recibir solicitudes, denuncias, quejas, y mantener informada a la comunidad del estado de su gestión y de su labor legislativa, lo que a pesar del hecho de que la gran mayoría de los mexicanos de escasos recursos no tiene acceso a la Internet, abre no obstante la posibilidad de contar con una mayor capacidad de cobertura de atención y gestión, con una forma de comunicación más directa con la ciudadanía y desde luego con un medio de establecer y mantener contacto con organismos nacionales e internacionales que puedan brindarle información, capacitación y medios de apoyo y cooperación.

Tal como lo manifiestan la gran mayoría de los parlamentarios interrogados, si bien tienen conocimiento general de la problemática concreta en materia de pobreza y marginación de su electorado, parecieran encontrarse hasta cierto punto desvinculados de las soluciones o dan la impresión de no contar con conocimientos suficientes para ofrecerlas y gestionarlas.

  • La gran mayoría de los planteamientos hechos por la ciudadanía, desde el punto de vista de los legisladores, proviene de los grupos sociales más desprotegidos sin importar su filiación social o política, lo bien si realizan las peticiones y demandas a incluso a título personal. Esto demuestra, en términos de las necesidades reales de la población más necesitada, la presencia de facto de una desvinculación de ésta de los asuntos de la política -y sobre todo de los de la política partidista o electoral- a los de la administración pública, sobre todo en lo relacionado con la gestión de servicios y apoyos ligados al desarrollo social y urbano.
  • En términos generales, los requerimientos sociales planteados a los legisladores pueden clasificarse en tres tipos principales:
  1. asistencial inmediato (alimentación, bienes de primera necesidad);
    1. de infraestructura (obra civil, agua, caminos) y
    1. de servicios (educación, salud, empleo, apoyo al campo, ayuda para la gestión de trámites ante las autoridades)

Esto resulta por demás interesante, ya que la especificidad en los rubros que más afectan a la población de escasos recursos estaría dejando fuera de lugar muchos de los aspectos a los que se han aplicado por décadas los recursos y demás apoyos para atender a los grupos en condiciones de pobreza, lo que podría implicar además, la necesidad de realizar una transformación a fondo y un replanteamiento integral de las estrategias del gobierno y los organismos internacionales en ese en la materia.

D) Conocimiento y vinculación con mecanismos de cooperación internacional.

Se percibe de los legisladores un conocimiento muy general y poca familiaridad con los principios y fines de los organismos internacionales, la forma en que operan y los programas, mecanismos y acciones que éstos ofrecen para apoyar el desarrollo y combatir a la pobreza en nuestro país. En ese sentido, cabe mencionar, que sus respuestas a las preguntas del cuestionario fueron evasivas y evitaron referirse a puntos específicos de las propuestas de los organismos internacionales que les fueron enunciados.

No obstante, cabe subrayar que la mayor parte de los entrevistados reconoce la importancia de tomar cuenta sus indicadores y sugerencias para lograr un buen desempeño de su labor, lo cual indica ante todo su disposición a escuchar las propuestas y las ofertas de dichos organismos y llevaría a la reflexión sobre la conveniencia de incrementar los esfuerzos y recursos de dichas organizaciones para mejorar el nivel de conocimiento y la capacitación y actualización de los congresistas involucrados en el tema, así como de los miembros de sus respectivos equipos de apoyo y personal parlamentario en cuanto al os principios, organización, objetivos y oferta de cada uno de estos organismos.

E) Factores complementarios.

Se percibe a partir de las respuestas de los legisladores, que en general las decisiones políticas y legislativas son tomadas primero por la fracción parlamentaria correspondiente, y luego interpretadas en lo personal por cada legislador, tomando en consideración las pautas marcadas por su partido y su grupo.

Esto resulta interesante, pues los esfuerzos de cooperación internacional para la sensibilización y conocimiento de la problemática en materia de marginación y pobreza podrían enfocarse a los líderes de las fracciones parlamentarias, presidentes de comisiones y a los líderes nacionales y locales de los partidos, dado que cuentan con posición de liderazgo en la definición de las líneas ideológicas y de trabajo, acatadas o consideradas sustantivamente por cada uno de los legisladores en su labor.

V. CONCLUSIONES Y CONSIDERACIONES FINALES.

En México, la lucha contra la desigualdad, la pobreza, la marginación, es parte de la propia historia nacional; un problema que a pesar de la extensa gama de políticas, normas, programas y acciones que se han llevado a cabo en distintos momentos por el gobierno en turno para combatirla, no han conseguido siquiera mantenerse bajo control, al contrario, ha ido en aumento, sobre todo en las últimas tres décadas.

El sistema presidencial junto con el modelo de partido predominante, producto ambos de la propia historia política nacional, trajeron consigo, entre muchas otras cosas, que las políticas programas y acciones para abatir los índices de marginación y pobreza se diseñaran y operaran de manera centralizada desde el ejecutivo federal, quedando las decisiones del legislativo subordinadas a las directrices marcadas por el Presidente de la República.

La transición política produjo la alternancia del ejecutivo federal y los gobiernos estatales, y singularmente una recomposición política del legislativo que han hecho necesaria una recomposición de los códigos de comunicación y coordinación entre poderes, cuyas reglas aún se siguen escribiendo. Una de ellas involucra precisamente el peso y la corresponsabilidad del legislativo en el diseño, instrumentación, seguimiento y evaluación de las políticas, programas, desempeño y resultados en materia de combate a la pobreza, de donde resulta apremiante la actualización del marco jurídico y político que regula estas relaciones.

Existe una gran vulnerabilidad de la economía mexicana, respecto de las decisiones del exterior, que incide directamente en la toma decisiones y en los resultados vinculados al tema del combate a la pobreza. En tal escenario, la crisis financiera global, sin duda, agravará la situación prevaleciente, aunque alentará los procesos que tiendan al menos a contener el avance en el deterioro de las condiciones y la calidad de vida de los mexicanos más pobres. De ahí la necesidad de encontrar nuevos y mejores mecanismos para lograr resultados mas contundentes, labor cuyo éxito depende en una muy buena parte de la actividad del legislativo coordinada con la del ejecutivo y los programas y acciones de los organismos nacionales e internacionales de cooperación y apoyo.

Se percibe la convicción en la mayoría de los legisladores de ser parte activa y protagónica en la definición y la aplicación y evaluación de las políticas públicas para combatir la pobreza. No obstante, es de resaltar que ni en la ley ni en los planteamientos del ejecutivo, ni en la apreciación de los académicos, los parlamentarios son tomados en cuenta.

La gran mayoría de los parlamentarios entrevistados, no manifiesta una posición crítica respecto de las políticas, programas y acciones de la materia. Esto tal vez se deba a la falta de conocimiento puntual sobre los mismos y sobre el impacto real que estos han tenido en la disminución de los índices de pobreza alimentaria, patrimonial y de capacidades, labor en la que pueden colaborar de forma por demás eficiente los organismos internacionales.

Al igual que en muchos otros temas de la agenda nacional, no existe en materia de combate a la pobreza una política de Estado; en su lugar, se presentan, o más bien coexisten de manera desarticulada políticas de gobierno federales, con las estatales y municipales y las llevadas a cabo por las instituciones públicas de carácter nacional. Los esfuerzos que realizan organizaciones de la sociedad civil al respecto se ven desaprovechadas por falta de conducción y acompañamiento, tan necesarios para lograr resultados concretos y tangibles en este rubro.

En tal sentido, los legisladores tienen mucha tarea pendiente que hacer respecto de la simplificación y actualización permanente del marco legal que regula los derechos, atribuciones, funciones, reglas de operación, coordinación interinstitucional, participación horizontal, entre otros aspectos, de las distintas actividades relacionadas con el tema, a fin de hacerlas más fáciles de comprender y aplicar para todos.

Del mismo modo, existe como tarea pendiente la creación de reglas claras, que den forma y consistencia a un sistema de seguimiento y evaluación de las políticas, programas, acciones, el desempeño e impacto social que tienen que ver con el combate a la pobreza, a efecto de detectar, prevenir y resolver a tiempo posibles desviaciones, deficiencias y errores.

Sigue ausente de la estrategia de combate a la pobreza la descentralización, no solo de recursos y funciones, sino también de decisiones, en el marco del respeto a las prácticas y rasgos culturales de cada comunidad y con un esquema serio de evaluación de la gestión de recursos, de la eficiencia institucional y de la eficacia en los resultados. Igualmente resulta fundamental la consideración de variables cualitativas, no solo cuantitativas en la atención de este problema.

Por último, sería recomendable incrementar el apoyo y los recursos de cooperación internacional para elevar el nivel de conocimiento y actualización de legisladores y funcionarios del ejecutivo, sus equipos de trabajo y personal institucional respecto de la problemática, la desvinculación de la política con la administración y la gestión pública, así como de los factores cuantitativos y cualitativos que inciden en ella, sus alternativas de solución nacionales e internacionales y sus resultados.

REFERENCIAS:

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