Reforma del Estado y Profesionalización de la Función Pública

REFORMA DEL ESTADO Y PROFESIONALIZACION DE LA FUNCIÓN PUBLICA

Por José Ramón González Chávez

Uno de los temas cruciales del desarrollo de la cultura política y social en nuestro país, y en particular de la Reforma del Estado, es sin duda el de la burocracia; y al utilizar este término, no lo hago en el sentido peyorativo que emplearan por primera vez los detractores del absolutismo en Francia e Inglaterra para criticar la forma antidemocrática mediante la cual la élite cortesana accedía a los cargos públicos como un privilegio otorgado por el monarca. De acuerdo con Weber, me refiero a ella más bien como la institución integrada por servidores públicos que cuentan con sueldos fijos y ciertos, que establece entre ellos relaciones de autoridad legales, legítimas y ordenadas sistemáticamente, separando al titular del puesto y en donde nombramientos y ascensos dependen tanto de acuerdos contractuales regulados previamente, como de la  preparación técnica y de la experiencia particular de cada trabajador.

Ya en otra ocasión comentábamos que la administración pública no es sólo cuestión de ciencia y de técnica, sino también de visión y voluntad políticas, de sentido común, de inteligencia y de convicción social; en pocas palabras, de factor humano, elemento sin el cual resultaría difícil concebir una estrategia modernizadora integral de y en la administración pública, ya se trate de la federación, de las entidades federativas o de los municipios, o bien, de la administración central o paraestatal.

Una idea generalmente aceptada en la opinión pública, es la que se refiere al hecho de que en materia de modernización, la administración pública se enfrenta a grandes retos externos, sobre todo ante el incremento de la comunicación administrativa que está trayendo como resultado, entre otras cosas, el porceso globalizador y en particular la puesta en marcha de los Tratados de Libre Comercio con las diversas regiones comerciales del mundo, la creciente participación ciudadana en las decisiones gubernamentales, las nuevas tecnologías de comunicación. Sin perjuicio de ello, a nuestro juicio, una buena forma de enfrentar esta situación, es estudiando y resolviendo primero, los problemas de modernización en nuestro país dentro de su propia esfera de acción.

En adición a lo anterior, puede afirmarse que si hablamos de una reforma integral del Estado, y sobre todo, si a ésta la enfocamos hacia adentro, tenemos que referirnos obligadamente al tratamiento profundo de los asuntos que inciden en aquella parte significativa de la ciudadanía que está a su servicio. De tal suerte que reformar la función pública implica al mismo tiempo, reformar significativamente la estructura estatal, ya que de lo contrario, puede caerse en una grave contradicción que haría de la modernización de la administración pública como parte de la reforma del Estado, nada más que un castillo de arena.

Por tal motivo, en los asuntos que atañen a la administración pública, en especial en el caso que nos ocupa, la función pública, debe existir una complementaridad de acciones, a efecto de que técnicos y políticos actúen conjuntamente para enfrentar y resolver, cada uno en el ámbito de su competencia, cuestiones con implicaciones complejas de uno y otro lados y al mismo tiempo requieren de una interpretación seria y comprometida del Derecho y del interés general.

En México parece que se ha tenido una precaución, hasta cierto punto excesiva, para evitar caer en la aparente contradicción entre la profesionalización de la función pública como un mecanismo eficaz para dar respuesta a la inminente necesidad de mejorar los índices de calidad y eficiencia en la gestión gubernamental y el adelgazamiento del aparato estatal por políticas públicas internas y presiones de la política financiera internacional, simplemente evitando la referencia a este tópico. No obstante, en términos reales, la contradicción no sólo es aparente, sino que las dos políticas -profesionalización burocrática y racionalización del aparato público- son perfectamente compatibles, siempre y cuando se empleen las herramientas de planeación estratégica adecuadas.

Hay que tomar en cuenta que la actividad cotidiana de los trabajadores de la administración pública determina en gran medida el grado de consecución de los objetivos del gobierno. Precisamente por esta razón debe pensarse en concebir una nueva idea de la función pública, integrada por trabajadores que tengan capacidad técnica basta y suficiente para atender los problemas que en todos los ámbitos del quehacer humano se presentan en la gestión pública, pero que también posean capacidad política, que estén conscientes del alcance e impacto de sus decisiones y sus actos, buenos o malos, dentro de la comunidad.

Es por eso que el marco de acciones tendientes a modernizar la función pública debería buscar garantizar a los servidores públicos la consecución de un nivel considerable de competencia técnica, siempre dentro de un marco eficiente de protección jurídica, propiciando un alto grado de responsabilidad en el ejercicio libre y creativo de sus funciones y facultades discrecionales, separando la actividad partidista de la función administrativa, lo que permitiría construir un piso sólido sobre el que podría establecerse en el mediano plazo un servicio público profesional en todos los ámbitos y niveles de gobierno.

Ante los nuevos retos que le plantea la modernidad, la administración pública mexicana tiene que darse a la difícil pero inpostergable tarea de adecuar al menos sus principales temas a las exigencias y expectativas de la comunidaduno d elos cuales es sin duda el de la función pública, que requiere modernizarse para responder con calidad y eficiencia a la demanda social contemporánea; para actuar con mayor transparencia y cercanía a la comunidad; para ser en realidad un verdadero motor del desarrollo nacional.

Mencionamos a continuación algunos de los asuntos más importantes en los que a nuestro juicio, habría que reflexionar en materia de función pública:

1.- Estabilidad en el empleo, cuestión íntimamente relacionada con los métodos de selección, reclutamiento y promoción de personal, misma que de ser meramente técnica-administrativa, se ha convertido en política y a la que se ha tratado de resolver de varias maneras. Tal vez un método de reclutamiento mixto que combinara equilibradamente las virtudes de los sistemas de concurso y cuotas podría traer buenos resultados, pues al abrir la oferta a la ciudadanía el proceso de reclutamiento se encaminaría a escoger los concursantes de mayor capacidad técnica y mejor perfil en una proporción representativa de los distintos grupos que integran la comunidad.

De igual forma, sería conveniente realizar o en su caso, mantener actualizado un censo de los recursos rumanos ya adscritos, a fin de saber la dimensión de la plantilla, conocer la distribución racional del personal, su escolaridad y tipo de formación, las necesidades institucionales en materia de capacitación y otros datos de incalculable valor dentro del proceso de planeación y desarrollo estratégico de dichos recursos (edad, estado civil, sexo, domicilio, número y edad de dependientes económicos, etc.).

Un censo confiable y objetivo, nos permitiría contar con valiosos datos para definir, por ejemplo, el catálogo de puestos, actualizar los tabuladores de sueldos para efectos de escalafón, planear estrategias adecuadas de capacitación, etc.

2.- Competencia Técnica, ligada estrechamente a la formación, la capacitación, el adiestramiento y la actualización, para una mayor y mejor capacidad de respuesta del servidor público ante la demanda comunitaria. En adición, un sistema eficiente de promoción del personal y de estabilidad en el empleo tendrá que estar forzosamente apoyado por un sólido programa institucional de capacitación, adiestramiento y formación continua.

Dentro de este rubro, sería ideal que los encargados de la función pública fueran capacitados para mejorar su actuación en aspectos de comunicación y relaciones humanas, a efecto de revalorar su trabajo, con lo que se lograría tener en cada servidor público un agente del cambio, mejorando con ello el clima organizacional y la calidad de su atención al público.

3.- Modernizar el marco jurídico administrativo que regula las relaciones entre el gobierno, los servidores públicos, los servicios prestados y la población, a efecto de hacerlo congruente con las necesidades de eficiencia y productividad que requiere el Estado en la gestión de los asuntos del gobierno, las exigencias ciudadanas de mas y mejores servicios, así como con la realidad laboral de los servidores públicos, que defina con claridad sus obligaciones, pero que también garantice el pleno ejercicio de sus derechos, eliminando vicios y simulaciones en su régimen de contratación como empleados de base, de confianza, por honorarios, iterinos, eventuales, etc.

4.- Algo digno de remarcar es que un análisis a fondo de la cultura organizacional para la adecuación de los métodos y procedimientos, a cargo de las unidades administrativas de cada organización, sería de gran apoyo en este rubro y ayudaría a transformar la Cultura del Servicio Público, aspecto de la mayor relevancia, cuya atención permitiría convertir en acciones concretas los propósitos que en el ámbito del Servicio Civil han sido señalados por el titular del ejecutivo en el Plan Nacional de Desarrollo vigente, en el sentido de promover un cambio de actitud, que involucre por igual a funcionarios tomadores de decisiones, a servidores públicos y a la sociedad civil, contribuyendo juntos a la construcción de un nuevo modelo que actualice y legitime la función pública bajo parámetros tanto de objetividad como de corresponsabilidad.

Un amplio y sistemático proceso de consulta popularserá muy útil para conocer el espectro de necesidades que la colectividad exige sean resueltos por el servidor público en términos cuantitativos y cualitativos, así como su grado de participación y las tareas en las que podría colaborar como gestor, contralor social e incluso en calidad de prestador de bienes y servicios.

No está por demás recalcar qla importancia de definir y aplicar estrategias adecuadas de modernización, empleando recursos materiales y técnicos que nos ayuden a tener un mejor servicio civil. Pero tanto o más lo es el hecho de que cualquier esfuerzo, por más encomiable que sea, será estéril si no existe voluntad política para tomar decisiones, coordinar esfuerzos (incluyendo los de cooperación, asistencia técnica e investigación básica y especializada), no sólo en las distintas instancias de gobierno, sino también a nivel intra e interinstitucional y -lo que es más importante- para acercarse a la comunidad, con objeto de conocer sus realidades, requerimientos, aspiraciones a fin de instrumentarlos y convertirlos en actos concretos de gobierno, con lo que se le otorgaría al servicio público su merecida calidad de motor del desarrollo y de la modernización nacional.

Por último, cabe mencionar que a pesar de que ya existen algunos casos en donde la profesionalización del servicio público, es todo un hecho, por ejemplo, en el servicio exterior y el servicio profesional electoral, deben redoblarse esfuerzos para extender esta profesionalización a todas las esferas del quehacer gubernamental.

Con ello, estaremos sentando las bases para un servicio público de calidad y acorde a las exigencias internas y externas de nuestro tiempo y contribuyendo a un verdadero cambio estructural en el Estado Mexicano

Poder Público, Comunicación y Política Cultural

PODER PÚBLICO, COMUNICACIÓN Y POLÍTICA CULTURAL

Por José Ramón González Chávez

Abstract.

El poder y la política se resuelven en el proceso de construcción de la mente humana a través de la comunicación. En el tipo de sociedad en que vivimos, los medios de comunicación de masas son decisivos en la formación de la opinión pública, que condiciona la decisión política y por ende la cultura social.

Hoy más que nunca, la política es sobre todo política mediática, lo cual tiene consecuencias importantes sobre la política misma, ya que conduce a su personalización y a la subcultura política del escándalo.

La comunicación de masas y la comunicación política están siendo transformadas por las Tecnologías de Información y comunicación (TICs) primordialmente por la Web 2 y la comunicación inalámbrica. El surgimiento de lo que es denominado por Manuel Castells la autocomunicación de masa (redes sociales) abre el abanico de influencias en el campo de la comunicación y la cultura.

Al permitir una mayor intervención e interacción de individuos y grupos, acompañar a los movimientos sociales y a las políticas alternativas; pero también los políticos, las empresas, los gobiernos, los organismos globales, los entes de control geopolítico, intervienen cada vez más en la red con las mismas herramientas. De ahí que se presente necesariamente una gama muy amplia de tendencias sociales, contrapuestas y hasta contradictorias, expresadas en los medios de comunicación de masas, convencionales y nuevos. Las decisiones políticas y gubernamentales consideran cada vez más el espacio de comunicación multimodal, pudiendo llegar a afirmar que en la sociedad en que vivimos, el poder es cada vez más el poder de la comunicación.

¿Cómo asimilar estos procesos en la transformación cultural de nuestra sociedad?

¿Cómo encaminarse hacia una normalidad democrática en cuanto al uso de las nuevas tecnologías y las redes y hacia un entorno equilibrado entre oferentes y consumidores político electorales?

¿Cómo crear políticas públicas y gobernanza efectivas ante tal panorama?

Introducción.

A lo largo de la historia, la comunicación y la información han constituido la arena donde se ha desarrollado una gama muy amplia y compleja de enfrentamientos entre poder y contrapoder.

Aunque la coerción y el miedo han sido desde tiempos inmemoriales fuentes decisivas para que los dominantes impongan su voluntad a los dominados, pocos sistemas institucionales han durado mucho cuando se han basado de manera preponderante en una represión aguda. Poco a poco se han dado cuenta que torturar cuerpos es menos efectivo que persuadir, que modelar mentes; y de hecho más útil, teniendo en cuenta que la forma de pensar de una comunidad, la cultura social, influye sustancialmente en el diseño y operación de las normas, prácticas y valores sobre los que se construyen sus instituciones fundamentales.

Si a partir de este nuevo paradigma la mayoría de la gente ve transformada su manera de pensar respecto de los valores, normas y prácticas institucionalizados en el sistema jurídico y político, tarde o temprano el sistema cambiará, aunque no necesariamente para colmar las esperanzas de los agentes del cambio social y no necesariamente sin dolor. Es así que puede comprenderse la evolución de la praxis política basada en la personalidad, íntimamente ligada a la evolución de la política electoral y de gobierno que presenciamos con toda claridad en nuestros días.

En este juego, medios, grupos y actores políticos y sociedad participan e interactúan y contribuyen a la confección de la cultura política actual, pudiendo ser analizados y comprendidos en lo individual y en su conjunto:

1) Los Medios.

La hipermodernidad ha permeado la política y en consecuencia adopta como premisa principal de su nueva estructura argumentativa un principio básico en comunicación: el mensaje más poderoso es un mensaje sencillo adjunto a una imagen, ya sea gráfica o conceptual, y precisamente en política, el mensaje más sencillo es un rostro humano. De ahí que la política mediática tienda a la personalización de políticos que puedan vender su imagen adecuadamente, junto, claro está, a ciertas ideas-valor, lo que lejos de ser trivial, constituye un elemento sustancial si queremos comprender de qué va la cosa en las campañas electorales contemporáneas.

En este orden de ideas, la credibilidad, la confianza y el personaje se convierten en cuestiones primordiales a la hora de definir el resultado político, y por ende, la destrucción de la credibilidad y el asesinato –mediático- del contendiente, se convierten en las armas políticas más poderosas.

El Homo Videns político, es la encarnación simbólica de un mensaje de confianza alrededor de su personaje, arropado por ciertos valores. Cada vez más en la resolución de la contienda política electoral, el segmento de votantes independientes o indecisos decanta a través de los medios la balanza entre la derecha, los centros y la izquierda. Por ello, aunque existan diferencias sustanciales entre partidos y candidatos, generalmente los programas y las promesas de campaña se confeccionan por compañías publicitarias y consultores de marketing político, suficientemente flexibles para actuar de manera camaleónica de acuerdo al cliente en turno[1], para adaptarse al centro y a los indecisos, es decir, al voto útil.

Desde el primer debate televisado entre candidatos presidenciales (Kennedy – Nixon, 1961, hace más de 50 años) y hasta la fecha, muchos sistemas, líderes y actores políticos en todo el mundo se han visto sacudidos e incluso han sido destruidos a partir de una sucesión constante de escándalos mediatizados. Sistemas, partidos y políticos que parecían atrincherados sólidamente en el poder durante décadas, se han derrumbado, arrastrando en su desaparición el régimen que construyeron. En la mayoría de ellos, el tema mediático preferido de la caída ha sido la corrupción política.

El escándalo político se ha venido sofisticando a tal grado que ahora los medios son capaces de dosificarlo, hacerlo crecer poco a poco, modularlo, añadirle veracidad o ficción de acuerdo al rating, arrinconando a cada político o grupo de políticos hasta llevarlo eventualmente al clímax de un enjuiciamiento por parte de los poderes legislativo y/o judicial, cuyos miembros también negocian con los medios, garantizando su independencia a cambio de protección, luchando juntos por la democracia al tiempo que dosifican ellos también la filtración de información para ser publicada. Así, una vez acorralado, cada actor o grupo político es orillado a hacer un trato con los medios, con lo cual se cierra el ciclo y se retroalimenta el sistema.

Esto no significa que la dinámica del poder esté 100% a cargo de los medios[2]; los actores políticos ejercen también una considerable influencia sobre ellos. El actual formato “Carrusel” de estaciones de radio, canales de televisión y periódicos en línea, donde las noticias dan vuelta continuamente las 24 horas, aumenta la importancia de los políticos para los medios de comunicación, pues estos tienen que nutrirse permanentemente de nuevos contenidos.

2) Los políticos.

Según sondeos realizados en 2000 y 2002 por la ONU y el Foro Económico Mundial, dos tercios de los ciudadanos del mundo creían que su país no estaba gobernado según la voluntad del pueblo. Esto explica en parte por qué en todo el mundo, la mayoría de la población tiende a votar en contra de más que a favor de, eligiendo el menor de males, antes que la mejor de las propuestas. Esto obliga a que el candidato, una vez convertido en gobernante, deba presentarse en los medios buscando el apoyo -o al menos, la mínima hostilidad- de los ciudadanos, que en el mercado político mediático, permeado de hipermodernidad, se erigen más bien en consumidores.

Aunque la crisis de la legitimidad política en general no puede ser atribuida exclusivamente a los escándalos políticos y a la política mediática, tarde o temprano, los escándalos propician el escepticismo hacia la política formal y provocan el desencadenamiento de algo sin creencia, sin compromiso, que se declara a sí misma como la única solución y se auto denomina “el cambio político”, cuya conceptualización y forma de convertirse en hechos son poco o nada definibles.

3) La Sociedad.

Los ciudadanos no leen los programas de los partidos, ni los de los candidatos; prefieren confiar en la información que los medios dan de ellos. Al final, su decisión de voto estará en función de aquel que les produzca mayor confianza. Por lo tanto, el candidato o mejor dicho su personaje proyectado en los medios, pasa a ser esencial; porque los valores a los que se asocia – y que es lo que más importa a la mayoría de la gente- están encarnados en él independientemente de las ideologías y de las propuestas que pudieran estar a su derredor.

Tampoco el público se limita a seguir todo lo que le dicen los medios. Recordemos que los medios ganan más mientras más audiencia tengan, así que hay que cautivar y mantener la atención del público, siendo siempre creíbles, y este es justo el entorno en que se da entre ellos la lucha por el “Rating”. Cada medio crea y proyecta sutilmente un modelo de comunicación propio corporativo, que si no anula, sí merma drásticamente la autonomía de sus periodistas y redactores, que ven acotado su abanico de opiniones y temas políticos sobre los que informan, por los expresados dentro de la línea dominante en la compañía, casi siempre carentes de contenido, pero con un peso muy importante en el proceso de masificación informativa definido meramente por los hechos, por la coyuntura, por el escándalo.

¿Por qué está pasando esto? ¿Los sistemas y los actores políticos actuales son los más corruptos de la historia de la humanidad? Por supuesto que no. El uso y abuso del poder en beneficio personal o de un grupo ha sido una actitud connatural al ser humano como ente social. De hecho, debemos recordar que la democracia se inventó –parafraseando a Montesquieu- como una manera –si no la mejor, la más viable de las disponibles- de controlar al poder.

Información y Poder.

En la época en que el Monarca y los grupos de poder controlaban la información y su acceso, la maquinaria del sistema político se aceitaba de manera vertical y oficiosa, a espaldas de la sociedad.

Posteriormente, al aparecer los sistemas políticos ilustrados, la denuncia de corrupción se convirtió en una buena muestra del nivel democrático de un pueblo, manifestada gracias a la libertad de prensa, expresión del derecho a la información, consagrado desde las primeras constituciones liberales.

Pero en épocas recientes, aun con sistemas formalmente democráticos, se han presentado y expuesto públicamente estos sucesos de corrupción incluso con una intensidad creciente. Baste mencionar el Partido Demócrata Cristiano en Italia que sustituyó al modelo fascista; el Partido Democrático Liberal Japonés sustituto del modelo imperial tradicional, que en ambos casos fueron imposiciones del gobierno norteamericano, que con tal de evitar la contaminación comunista se hizo el ciego y sordo ante los vínculos del primero con la Mafia y del segundo con la Yacuza (algo similar a lo que sucedió, por ejemplo, en Libia). Pero también en su propia casa, baste recordar el caso Watergate, el asunto Irán-Contras y recientemente el operativo “Rápido y furioso”, solo por citar enunciativamente algunos ejemplos de corrupción al interior del gobierno.

Los Medios.

En el contexto de la interacción vectorial mencionada arriba, independientemente de la legitimidad o certeza de las denuncias de corrupción, el mecanismo de mercado informativo juega también sus juegos sucios, sus abusos y corruptelas. Se ofrece información sin fundamentos ni pruebas; cuando no se encuentra información suficientemente poderosa para desacreditar a un político o un grupo por su gestión, se acude a otras posibles fuentes de escándalo como los rumores, la sospecha, la conducta sexual, los hábitos dudosos, incluso a la invención; el escándalo va encima del hecho, con un consecuente daño político, a veces irreversible, pasando por encima de las estructuras y normas del propio sistema jurídico y aun del paradigma del pretendido Estado Constitucional (caso Anonymous – Zetas).

Analizando esta relación entre sistema democrático, información, medios y cultura política, podemos percibir un nexo directo entre el avance en el acceso material a la información, la diversidad y cobertura de medios y la ventilación pública cada vez mayor de actos de corrupción de los individuos y grupos de poder, no solo en el ámbito político, también en el económico, en el religioso, en el social. La diferencia es que ahora tienen un efecto cada vez más devastador en los sistemas y actores políticos y en los grupos de poder, sobre todo, a partir de la aparición de la Internet2 a lo que se ha venido a añadir el surgimiento de las llamadas Redes Sociales.

Cabría preguntarse, ¿por qué?, ¿para qué?

Para acercarnos a la respuesta debemos considerar diversos factores estructurales macropolíticos que contribuyen a la conformación del nuevo paradigma:

1) El Estado, considerado desde el surgimiento del Estado Nacional como el centro del poder, está siendo desafiado en todo el mundo. La aparición del Mundo Unipolar, cuyo símbolo mediático es la famosa caída del muro, trajo en consecuencia un intenso proceso de Reingeniería Geopolítica y con ella, el rediseño del concepto Globalización, quejunto con la narco economía política y las presiones del mercado hacia la desregulación, so pretexto de rendir culto a esa globalización, han debilitado los sistemas políticos nacionales, limitando la toma de decisiones soberanas y haciéndolos más vulnerables ante la confusión creada mediante líneas de opinión pública cada vez más abstractas y multidimensionales;

2) Las industrias culturales de la información y los medios corporativos se están caracterizando por la concentración empresarial y la segmentación del mercado, dirigiéndose hacia una competencia oligopólica extrema, a una distribución personalizada de mensajes y al establecimiento de redes verticales de la industria multimedia, dirigidas en las campañas electorales a forzar las estadísticas hacia el emparejamiento entre contendientes, a fin de generar más expectativa y producir y mantener el mayor Rating posible.

3) La oposición entre lo individual y lo comunitario define la cultura de las sociedades, al mismo tiempo que la construcción de las identidades funciona en una mecánica multidimensional, donde en un primer vector, la historia, el presente y el futuro; en un segundo, el contexto a la vez individual, local, nacional, internacional y planetario; y en un tercero en los aspectos económico, político y social, convergen de manera euclidiana, como un todo, constituyendo el espacio-tiempo-masa en el que vivimos y nos desarrollamos en la actualidad.

Pero si bien la cultura de lo comunitario -la politeia– tiene sus raíces en factores como la historia, la religión, la nación, la territorialidad, la etnia, el género y el entorno[3], se ve fuertemente determinada por el individualismo hipermoderno, que se manifiesta de diferentes formas[4], a través del consumismo dirigido por el mercado, al mismo tiempo que de un patrón de sociabilidad basado en el individualismo estructurado en redes y el deseo de autonomía individual, basada en proyectos vitales pseudo-autodefinidos.

4) En la escala política nacional, al llegar el fin de las ideologías, cada partido queda abandonado a su suerte y comienza el combate externo por el control del centro político y al interior, la lucha interna por el mero manejo de los hilos del poder, minimizado y casi anulado con ello la oferta ideológica y las propuestas y propiciando que una vez constituidos, los gobiernos padezcan una crisis de legitimidad política que debilita, por falta de sustancia, su influencia y credibilidad ante los gobernados.

En este marco, complejo y multidimensional, tenemos entonces que el proceso decisivo que da forma a la sociedad y la cultura política actual, tanto a nivel individual como colectivo, es la dinámica de las relaciones de poder, dependientes del proceso de comunicación socializada y expresadas en los medios.

En tal estado de cosas, los partidos y coaliciones juegan el juego del mejor postor en el mercado electoral, arrebatando las propuestas a sus contendientes y adelantándose al escándalo, ahora antepuesto al argumento, con lo que se desdibujan las propuestas y se personaliza la política al centrar la atención en los actores, de tal suerte que vencerá no el que tenga las mejores propuestas de solución a los problemas, sino el que cuente con la imagen mercadológica más poderosa; es decir, ganará no el que ofrezca mejores alternativas de atención a las necesidades fundamentales de la población, sino quien al final sea menos vulnerable a los escándalos. Así, al final, lo que importa ya no es el proyecto político y de gobierno, sino el producto mediático final sobre la opinión pública. Pero con ello, lejos de evolucionar, no se hace más que contribuir a la deslegitimación del sistema, de la política y en última instancia de la democracia y del Estado Constitucional de Derecho. Los apóstoles de esta nueva doctrina no reparan en el daño tan grave que hacen al Estado en su soberanía, en su fortaleza y dignidad como ente político democrático, supremo al interior e igual y competitivo ante los demás en el seno de la comunidad internacional.

A simple vista, pareciera también que esta ola de “información” sobre lo malo de la política y los políticos, abona a la construcción de nuevos y más fuertes esquemas democráticos; pero no es así: lo curioso es que lejos de propiciar el empoderamiento (empowerment) de la sociedad como cogobernante y medio de control del ejercicio del poder y por ende propiciar el perfeccionamiento del sistema democrático, al contrario, parece estar provocando el resquebrajamiento y deslegitimación de todo lo que huela a gobierno, a grado tal que lo que ondea en el ambiente de la opinión pública mediatizada es el hartazgo y el desencanto por la política y los políticos y las estructuras hegemónicas y de poder, pero sin ofrecer, en plena actitud hipermoderna, una alternativa integral o al menos un proyecto viable, posible y realizable. En su lugar, dentro de esa misma hipermodernidad, lo que importa no es la posibilidad de acceso y sustentabilidad en el poder, esto es, el buen gobierno, sino el dinero, independientemente de la actividad que se realice. Todo ello parece, en una sorprendente paradoja, constituir un campo fértil para el cultivo de mayor corrupción, ahora ampliada a todos –o casi todos- los ámbitos de la vida social.

Ante tal panorama, los grupos de poder y sus representantes se circunscriben y luchan acorralados en el ring de los medios, a ellos sí empoderándolos en términos económicos, financieros, tecnológicos, políticos y culturales (varios de los hombres más ricos del planeta son dueños de medios y TICs. Su interconexión, diversificación y globalización actual, les permiten escapar de los controles políticos a los que estamos sujetos el común de los mortales y en consecuencia gozar de una gran autonomía en cuanto a producción de mensajes y generación de opinión pública, a grado tal, que más que el Cuarto Poder, los medios se han convertido en el campo de batalla de la lucha por el poder, lo cual por supuesto en términos hipermodernos es sin duda mejor negocio. Simplemente habría que revisar los presupuestos del IFE para medios desde 1991 a la fecha.

Este complejo engranaje es por desgracia el que mueve la gran maquinaria que es el mercado de la información política, en México y en muchos otros lados. Nos encontramos sujetos a un entorno contra el que cada vez es más difícil ofrecer alternativas para la sociedad, pues cada vez es más costosa la producción mediática (marketing, encuestas, publicidad, imagen, acceso, procesamiento y difusión de información).

Las Tecnologías.

Ante la diversidad de las sociedades contemporáneas, se incrementa la autonomía, pero a la vez, la globalización obliga a una mayor integración, dando como resultado el nacimiento y crecimiento de las redes de cooperación e intercambio, apoyadas ahora en nuevas TIC’s, en particular:

  • La Internet (software), una tecnología antigua, utilizada por primera vez en 1969, pero que en la última década se ha extendido globalmente, excediendo en la actualidad los mil millones de usuarios y que ahora gracias a la Internet 2.0 adquiere una nueva dimensión al permitir la interacción virtual entre generadores y consumidores de información y de ahí su proyección de y a otros medios.
  • Las redes wifi y wimax (middleware), que contribuyen al establecimiento de las comunidades conectadas a la Red.
  • La comunicación móvil (hardware), que actualmente cuenta con 5,000 millones de titulares de teléfonos móviles, en contraste con los 16 millones de 1991. Así pues, incluso explicando la difusión diferencial en los países en vías de desarrollo y las regiones pobres, un porcentaje muy elevado de la población del planeta tiene acceso a la comunicación móvil, cuyo potencial, cabe señalar, aun no es explorado para su explotación en términos de comunicación masiva.

Con la convergencia entre estos tres elementos, el poder comunicador de la Internet está siendo distribuido en todos los ámbitos de la vida social, del mismo modo que la red de suministro eléctrico y el motor eléctrico distribuían energía en la sociedad industrial.

Las Redes.

Recientemente, se ha añadido a esta realidad un nuevo elemento que se ha sumado rápidamente al juego: Es el caso de los denominados Medios de Autocomunicación de Masas, más famosamente conocidos como Redes Sociales.

Si bien es cierto que la organización social basada en redes ha existido desde tiempos muy remotos, por ejemplo, en las sociedades rurales, donde surgieron espontáneamente alrededor de mercados, festivales religiosos, fuentes de recursos, situaciones de emergencia, etc., actualmente esta adquiere matices diferentes al contar con las TIC’s, que permiten su expansión hacia toda la estructura social[5].

El concepto antropológico de Red en su forma más básica, es decir, como campo social constituido por relaciones entre personas que mantienen de forma permanente una corriente de intercambio recíproco, al ser llevado al plano macro social podría ser redefinido como una organización social que coordina actores autónomos que voluntariamente intercambian información, bienes o servicios, con el fin de lograr un resultado conjunto[6].

El transcurrir de la vida colectiva, sumado al creciente desarrollo tecnológico, sobre todo en las sociedades urbanas, convergen hoy en lo que se conoce como la “era de la información”, donde la cultura hace referencia a sí misma bajo parámetros cada vez más abstractos y donde la organización social se basa en el flujo de información, independientemente del valor agregado de sus contenidos. La actual transformación provocada por las TIC’s en la Era, al mismo tiempo Digital en sus medios y de la Información en sus fines, amplía el alcance de los medios de comunicación a todas las esferas de la vida, en una red que es a un tiempo global y local, genérica y personalizada, abstracta y concreta, con un patrón siempre cambiante.

Las sociedades en los países occidentales industrializados y en las economías emergentes o en desarrollo, se organizan cada vez más en torno a la gran Red de la globalización, modificando su operación y los resultados de sus procesos de producción, la experiencia, el poder y la cultura[7].

En el tema que nos ocupa, es decir, en cuanto a los contenidos de esta comunicación, la “innovación” de la Red Virtual paradójicamente radica en la combinación de elementos inherentes a los dos patrones básicos de ordenamiento social y político presentes desde los orígenes de la civilización: el “mercado” y la “jerarquía”, esto es, la economía y la política[8]. Ambas se manifiestan a través de las redes en dos vertientes: por un lado, en una pluralidad de actores autónomos, productores de información -característica de todo mercado- y por otro, en la aptitud o al menos la actitud típica de las élites de avanzar hacia la coordinación entre actores en busca del centro hegemónico, al mismo tiempo que fomentar una nueva relación con los agentes sociales[9].

Lo anterior, a primera vista podría significar que nos encontramos ante la construcción de una sociedad diferenciada, donde las redes pretenden establecer canales de comunicación, intercambio e integración, retomando por un lado, los principios del “mercado” (libre juego de la oferta y la demanda, en este caso, de información) y por otro, una nueva forma de ejercicio jerárquico, que rompe con las formas verticales de coordinación y deja intacta la autonomía y hasta el anonimato de los actores (libre juego democrático), ambos factores capaces de generar confianza y solidaridad y permitir un entorno político y social adecuado y eficiente.

Sin embargo, en la práctica el modelo tiene sus riesgos: En primer lugar, las redes —sobre todo entre individuos y organizaciones que nacen y crecen como producto o so pretexto de carecer de canales institucionales adecuados de comunicación y/o de intercambio— pueden convertirse en un objetivo en sí mismas. La falta de control y la vulnerabilidad ante la carencia de una estructura organizativa y reglas formales, somete este tipo de grupos o proyectos a la permanente amenaza de desviarse de sus objetivos originales y no cubrir sus necesidades de comunicación. El problema aquí es que por un lado, no siempre los objetivos originales o coyunturales son establecidos de manera libre y democrática, sino a través de lo que podríamos llamar “Usuarios Alfa”, que en la mayoría de los casos son anónimos, pero guían o motivan la toma de decisiones en la red; y por otro, que el acompañamiento de éstas decisiones tampoco se hace de manera autocontrolada por el grupo, sino por lo que podríamos también denominar una especie de “Backend” político, capaz de diseñar y operar tanto los objetivos como el monitoreo y control de la red, a cargo en muchos casos de los medios de comunicación, propietarios de las tecnologías de redes.

Varios estudios, incluyendo el del World Values Survey[10], indican que muchos ciudadanos creen que pueden influir en el mundo con su movilización, sólo que no piensan que puedan hacerlo a través de la política, como sería lo habitual, esto es, se autodeclaran “apolíticos”; pero al mismo tiempo, creen en la regla de que son más efectivas muchas conspiraciones pequeñas en la red que una grande, una especie de guerra de guerrillas mediática, lo cual es en sí una actitud evidentemente política. Pero para que la estrategia pueda realizarse, es necesario el espacio mediático; y dado que, como ya comentamos arriba, este se determina en gran parte por las empresas (mercado) y los gobiernos establecen las reglas del juego político formal, pese a su pluralidad, la inminente aparición de políticos y grupos políticos “insurgentes”– como ya lo estamos viendo en las recientes campañas electorales- no podrá separarse de este nuevo tipo de espacio.

La Política Pública y las TICs.

¿Cómo entender y asumir este entorno y darle algún rumbo -al menos medianamente cierto- en términos de cultura política?

La inmediatez, el contacto constante, la posibilidad de acercarse a miles de ciudadanos con una comunicación fluida y transparente, son objetivos de los medios sociales que la política no puede eludir. Ese es el “Qué” y está claro; lo que no lo está tanto es el “Cómo”, es decir, la instrumentación de políticas, programas, mecanismos y acciones para el aprovechamiento de esta oportunidad estratégica. Sin lugar a dudas, quienes sepan explotar con mayor creatividad estos recursos, podrán mejorar sus formas de gestión pública y de comunicación política y por lo mismo ofrecer una mejor gobernanza.

Sin embargo, en nuestro país el dilema se contextualiza de manera muy peculiar: Una de las variables que en Mexico juegan un papel fundamental en el análisis estratégico del tema que nos ocupa, es el de la denominada “Brecha Tecnológica (Digital)” en los cuatro aspectos de las TICs mencionados arriba: ¿Cómo conseguir que estos recursos tecnológicos sean accesibles a la mayoría de la población y den la oportunidad de cambiar realmente las reglas del juego democrático y del gobierno?

Hoy en día la Internet se ha masificado a nivel mundial, pero la brecha digital sigue siendo amplia y no se arregla solo con infraestructura. El sueño de Howard Rheingold, acuñador del término “Comunidad Virtual” y de una nueva democracia electrónica podría hacerse realidad, siempre que las estructuras políticas y gubernamentales lograran adaptarse a la disponibilidad de nuevas herramientas con capacidad para fomentar la participación ciudadana en los asuntos comunes, pero también y sobre todo establecer mecanismos y programas que permitan el pleno acceso a las TICs y la producción de contenidos a todas las edades y escalas sociales y culturales.

En este sentido, es importante reflexionar en algunas necesidades de atención inmediata, a partir del 2 de julio:

  • Un pacto político, entre el nuevo gobierno y los distintos sectores y actores que intervienen en materia de TICs y Medios, a fin de acercar las herramientas, instrumentos y conocimientos a todos los grupos sociales;
  • La organización de un foro de consulta popular específico en estos campos, que busque una participación amplia de los sectores sociales, académicos, empresariales, etc. bajo el presupuesto de que en este como en muchos otros aspectos, todos tenemos algo que decir;
  • Como producto de lo anterior, un apartado especial en el Plan Nacional de Desarrollo dedicado a Información, comunicación y medios, y consecuentemente un programa específico en estos campos.
  • La inclusión en el texto constitucional de los derechos humanos de 4ª generación, relacionados con la información y la comunicación, los datos públicos y privados y la consecuente armonización y actualización de los ordenamientos y disposiciones jurídicos relacionados, nacionales e internacionales.
  • La restructuración de los organismos públicos involucrados, para darles autonomía y pluralidad, incluyendo por supuesto un observatorio nacional de medios y establecer mecanismos adecuados para darles trasparencia.

Gobernanza en la Era Digital.

En los últimos tiempos se habla mucho de la aplicación de la Web 2.0 a la labor de los actores políticos y las administraciones públicas. Aunque en un principio se utilizó más el concepto Política 2.0, en la medida en que sintetizaba la aplicación de blogs y redes sociales al mundo político, últimamente, la victoria de Obama en EE. UU. A generado el término Gobierno 2.0 que implica el uso de valores como la colaboración o la transparencia en el ejercicio de la labor institucional, dejando ahora el término Política 2.0 para referirse solo al aspecto electoral.

Entre las muchas implicaciones de Gobierno 2.0 en la gestión pública cotidiana ponemos enunciar de manera relevante las siguientes:

  • La supresión de intermediarios entre políticos y ciudadanos (y fundamentalmente, los medios de comunicación de masas);
  • La posibilidad de que los ciudadanos se organicen por sí mismos, al margen de los partidos e instituciones o de que colaboren abiertamente con la labor administrativa;
  • La disponibilidad de herramientas para que los ciudadanos controlen constantemente la actividad de sus representantes; y como producto de todo lo anterior
  • Mayor nivel de responsabilidad de los gobernantes en su gestión.

Trabajos publicados recientemente en Europa y América del Norte[11] coinciden en señalar a las redes sociales como la principal oportunidad con que cuentan, hoy por hoy, administraciones y ciudadanos para establecer una relación más productiva y satisfactoria.

Un estudio del CIS titulado Internet y participación política en España[12], destaca la especial capacidad de las redes para generar nuevos espacios de cooperación, participación e intercambio de información en materia de Gobernanza. Sus autores comentan que los internautas más activos, sensibles a las informaciones gubernamentales y políticas y a la vez más implicados en la mejora del sistema social, son precisamente los usuarios de blogs, foros y servicios en línea. De forma paralela, constatan que las redes sociales facilitan la participación en línea y la hacen menos costosa a los colectivos con mayores barreras digitales, hecho que cobra especial importancia en la relación con los gobiernos locales.

La Guía de usos y estilo en las redes sociales del Gobierno de Cataluña[13], es sólo una muestra de lo que puede hacer los gobiernos y administraciones–sobre todo los ayuntamientos- para aprovecharán el salto tecnológico y continuar mejorando los servicios que gestionan y con ello la presencia y la interacción con la ciudadanía.

Otro caso digno de mención es el gobierno Sueco cuyo Sitio Web[14] ha sido diseñado como una red cognitiva que genera, produce y actualiza su propio conocimiento en función de la necesidad de comparar todo el quehacer público en educación, salud, grupos vulnerables, trámites y servicios públicos, generando y actualizando información de desempeño útil para la gobernanza y la mejora regulatoria. Gracias a esta herramienta, por un lado, los ciudadanos pueden ver qué servidor público, dependencia u organismo es más eficiente y acudir a él – por ejemplo, una clínica, un cajero en una dependencia, etc. –y por el otro, la información obtenida es útil al gobierno para tomar decisiones acertadas y reducir tiempos y gasto operativo, mejorar el equipamiento y los recursos de atención, así como eliminar o sustituir personal ineficiente.

Pero no obstante estos casos de éxito, vale señalar que no todo va por esa vía: El anuncio del primer ministro de Reino Unido David Cameron de suprimir tres cuartas partes de los portales públicos de su gobierno abre una nueva polémica. Para algunos, la medida forma parte de un proceso lógico, tendiente a racionalizar la presencia de los organismos públicos en la Red; otros, sin embargo, temen que aprovechando la reciente oleada de recortes en la Unión Europea, comiencen a imponerse criterios exclusivamente economicistas y no sociales en el desarrollo del Gobierno y la Administración Pública Electrónica. Lo cierto es que -casualidad o no- este hecho coincide con la reciente publicación de distintos informes[15] que muestran una curiosa paradoja: si bien crece espectacularmente el número de usuarios de Internet y, con él, la cantidad y calidad de los servicios públicos que las administraciones ofrecen online a sus ciudadanos, también aumenta progresivamente la desconfianza de éstos hacia aquellas.

Otro caso paradigmático en este mismo sentido es el gobierno español, ha esalado de manera constante la última década en la clasificación de Naciones Unidas sobre E-Government[16] en materia de acceso electrónico y disponibilidad de trámites y servicios. Sin embargo, un porcentaje muy bajo de los internautas españoles declara usar la Red para interactuar con los poderes públicos[17]. Esta “segunda brecha digital” es preocupante por sí misma, pese a la fuerte apuesta gubernamental por las TIC’s; pero lo es aún más en combinación con los datos del barómetro de junio de 2010 del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS)[18], que muestran que el actual modelo de participación y representación que encarnan gobierno, políticos y partidos políticos constituye el séptimo mayor problema para los españoles, con un porcentaje de apoyo a esta percepción negativa cuatro veces superior al de hace sólo un año.

¿Qué está fallando entonces? ¿Qué hay más allá del front-office público capaz de ensombrecer los logros conseguidos hasta entonces en materia de modernización administrativa? La OCDE aporta una posible explicación en un reciente informe[19], en él se revela que dos de cada 10 usuarios creen que los organismos y departamentos oficiales españoles están desaprovechando los recursos tecnológicos, en especial Internet, para aumentar su transparencia. Con ello se apunta algo más: los ciudadanos no dudan tanto de sus administraciones sino de su escasa capacidad para influir e intervenir en ellas. Ello puede traducirse, a su vez, en apatía y frustración, cuando no en rechazo. Una de las recomendaciones que hace la OCDE al respecto, se refiere a pasar de un enfoque público basado fundamentalmente en la tecnología y la eficiencia económica a otro centrado en el usuario y en una comunicación con éste, más abierta, directa y participativa.

E-Gobierno en México.

Sin perjuicio de que este tema por su amplitud y profundidad exige un tratamiento más extensivo y minucioso que desde luego haremos en un trabajo posterior, vale hacer algunas reflexiones:

En México, desde hace tiempo, se contempla el uso de la Internet como medio de comunicación multinivel entre gobiernos y con la expectativa de una mayor y mejor interacción con los ciudadanos.

En el primer caso, los esfuerzos, el tiempo y el dinero empleados por el gobierno federal en programas como E-México, Plataforma Mexico, han tenido un débil impacto en términos reales, básicamente porque han sido diseñados de forma centralizada y unidireccional, lo que en un país plural y políticamente diverso como el nuestro resulta muy poco viable, sobre todo si tenemos en cuenta que en términos prácticos los gobiernos locales y municipales requieren compartir información tanto de manera horizontal en su respectivo ámbito de gobierno como de forma vertical, a la vez de y hacia el municipio, la entidad federativa y la federación.

Sin embargo de manera aislada, hay avances interesantes. Valga mencionar que desde hace más de una década el gobierno federal ha contemplado dentro de sus políticas, programas y acciones de gobernanza y mejora regulatorias la actualización de páginas sitios y portales web para acercar el gobierno a la población.

En la esfera estatal, en gobiernos como el de Nuevo León se emplea por ejemplo el chat como vía de comunicación con los ciudadanos. Existe una agenda definida con los días, horarios, nombres de quién participa y temas a tratar. Ese día los ciudadanos se pueden conectar al chat y mediante un moderador se pueden realizar preguntas al funcionario responsable del tema que corresponda, pudiendo guardar el chat en un archivo para quienes deseen leer después lo que aconteció en ese debate, las respuestas que se dieron, los compromisos que se hicieron.

Otra de las herramientas que va teniendo cada vez más aceptación para que gobierno y ciudadanía interactúen mejor es Google Moderator, utilizado por ejemplo, por la Presidencia del Senado Mexicano. Su explotación es reciente dentro del medio gubernamental, si bien hace ya algún tiempo que se viene usando al interior de algunas empresas para moderar las preguntas de las reuniones semanales de trabajo. Funciona de manera relativamente simple: los participantes envían sus preguntas y estas son votadas por los otros. Esto al final de un cierto tiempo va a generar preguntas con más votación que otras, lo que ayuda a determinar cuál o cuáles son las preguntas que deben tener prioridad frente a otras. En otras palabras, son los usuarios los que deciden la(s) pregunta(s) que más les interesa(n), siendo esta(s) a la(s) que se le dará prioridad a la hora de contestar y resolver.

Sin embargo el camino por andar en materia de TICs, medios y gobernanza es aun largo y sinuoso. Es necesario considerar como política de Estado el empleo racional y con rumbo de estos recursos para atender los asuntos más apremiantes de la agenda social. En materia de Educación y Cultura, de Salud, de Empleo, de Seguridad, de Justicia, de pleno ejercicio de los derechos fundamentales, de acceso global a las TICs y formación a todos los niveles y edades para su explotación; de una relación sana y transparente entre actores políticos, gobierno, medios y sociedad, nuestro país sigue en espera de una política coherente y articulada desde una perspectiva multinivel y multidimensional que genere acciones concretas, resultados.

El gobierno en turno durante el sexenio por venir, independientemente de su filiación política, deberá gobernar para todos y en ese tenor, se encuentra obligado a ofrecer alternativas claras y concretas en la materia.

Para finalizar, más que una conclusión permítaseme una reflexión: No perdamos de vista en la comprensión del tema que nos ocupa aquí (Política, Comunicación, Redes y gobierno) –y que por cierto debería ocupar un lugar más importante si es que en verdad fuera nuestro deseo hacer algo por la Reforma del Estado y el Gobierno- es que nos encontramos sobre todo ante una reforma Cultural. El sistema político es un sistema en sí y forma parte de la cultura social de una nación; por tal razón, cambiarlo es tarea por demás difícil. Sin embargo, igualmente hay que subrayar que la solución, lejos de ser exógena, tiene sus raíces en el origen mismo del problema, es decir, en la relación Estado – Poder Público – Sociedad y que esta relación puede y debe apoyarse en las nuevas Tecnologías de Información y Comunicación y los Medios.

Pero esto exige primero que nada, un cambio de actitud para la creación de una Cultura que entienda y asuma que el cambio no puede darse mágicamente, por decreto, ni es cuestión –como la experiencia nos lo ha hecho ver- de “endosar” la responsabilidad mediante el voto y luego “exigir” o esperar que caiga del cielo la respuesta. Tampoco es –parafraseando a Crozier- sólo “cuestión de máquinas”, la tecnología es y seguirá siendo un medio, nunca un fin. El factor humano es fundamental en la cosa pública, en lo que nos atañe a todos.

De la sociedad por su parte se requiere no nada más de una actitud crítica y exigente, la cual es sin duda valiosa, pero no suficiente. En la nueva forma de ver el gobierno y su relación con los medios, la ciudadanía también tiene que colaborar activamente con los órganos del poder público, legislativos, ejecutivos, judiciales, autónomos. En este contexto, las organizaciones civiles y políticas, las propias redes sociales y sus usuarios individuales o colectivos tienen la importante misión de adoptar una posición crítica pero al mismo tiempo propositiva y proactiva, que les permita una participación más cercana y comprometida, en tanto que “ciudadanos-gobernantes”, en los asuntos que les afectan a todos los niveles, desde los más cercanos y concretos a los más abstractos, y contribuir al diseño y operación de una agenda de trabajo en la que se definan políticas, estrategias, programas y actividades en cada uno de los ámbitos de la vida nacional.

No podemos predecir el futuro, pero lo que sí podemos hacer es construirlo. Ahora más que nunca está claro que la tarea de todos no queda agotada en el ejercicio del sufragio. Nos encontramos en un momento propicio para contribuir, todos, a la conformación de una política pública y un gobierno modernos, echando mano de los recursos jurídicos, políticos, tecnológicos, mediáticos y sociales con que contamos, pues solo así podremos aspirar a primero la construcción de un nuevo modelo de país y luego al logro de su legitimidad, continuidad y permanencia.

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[1] Farrell, Kolodny & Medvic. Op. cit. pp.11-30.

[2] Mermin (Op. Cit.) desmitifica la idea de que los medios de comunicación indujeran la decisión del gobierno estadounidense de intervenir en Somalia, demostrando que aunque los periodistas finalmente tomaron la decisión de cubrir la crisis, esa cobertura mediática clave en las cadenas de televisión se produjo después y no antes de que los directivos clave de Washington (pág. 392) prestaran atención al tema. Véase también Entman (Op. Cit.), que ofrece pruebas de una teoría de “activación en cascada”, en la cual las estructuras mediáticas activan las decisiones políticas de elite y viceversa.

[3] Castells, 2004; y Ong, 2006.

[4] Charles, Sebastien. La Hipermodernidad, tumba de la postmodernidad? (Op. Cit. pp. 11 y ss.)

[5] Castells, Manuel. Comunicación y Poder. (Op. Cit. p. 505).

[6] Messner (Op. Cit., p. 95)

[7] Castells, Ídem.

[8] Ferrajoli, Luigi. Los Fundamentos de los Derechos fundamentales, España, 2005, p. 32

[9] Messner, op.cit. p.98.

[10] European Values Study Group and World Values Survey Association (2006). EUROPEAN AND WORLD VALUES SURVEYS FOUR-WAVE INTEGRATED DATA FILE, 1981-2004.

[11] En la bibliografía del presente documento se ofrecen algunos de ellos.

[12] Anduiza, Eva; Et. Al. (Op. Cit.)

[13] http://www.gencat.cat/web/meugencat/documents/20100607_GUIA_USOS_XARXA_CAS.pdf

[14] http://www.stockholm.se/jamfor

[15] Vid. Vgr. European Values Study Group and World Values Survey Association, (Op. Cit.)

[16] UN E-Government Survey (Op. Cit.)

[17] Informe Anual sobre desarrollo de la sociedad de la información 2011 (Op.Cit.)

[18] Op. Cit.

[19] Op. Cit.

Política, Comunicación Redes y Gobierno

Política, Comunicación, Redes y Gobierno

Por José Ramón González Chávez.

Abstract

El poder y la política se resuelven en el proceso de construcción de la mente humana a través de la comunicación. En el tipo de sociedad en que vivimos, los medios de comunicación de masas son decisivos en la formación de la opinión pública, que condiciona la decisión política.

 Hoy más que nunca, la política es sobre todo política mediática, lo cual tiene consecuencias importantes sobre la política misma, ya que conduce a su personalización y a la política del escándalo.

 La comunicación de masas y la comunicación política están siendo transformadas por la Internet y la Web 2.0, así como por la comunicación inalámbrica. El surgimiento de lo que es denominado por Castells la autocomunicación de masa (redes sociales) abre el abanico de influencias en el campo de la comunicación. Permite una mayor intervención de individuos y grupos, ayudando a los movimientos sociales y a las políticas alternativas; pero también los políticos, las empresas, los gobiernos, los organismos globales, los entes de control geopolítico, intervienen cada vez más en la red. De ahí que se presente necesariamente una gama muy amplia de tendencias sociales, contrapuestas y hasta contradictorias, expresadas tanto en los medios de comunicación de masas, tradicionales y nuevos. El poder se decide cada vez más en un espacio de comunicación multimodal, pudiendo llegar a afirmar que en la sociedad en que vivimos, el poder es el poder de la comunicación.

 ¿Como crear políticas públicas y gobernanza ante tal panorama?

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Introducción.

A lo largo de la historia, la comunicación y la información han constituido el campo en donde se ha desarrollado una gama muy amplia y compleja de enfrentamientos entre poder y contrapoder.

La forma en que la gente piensa determina el destino de las normas y valores sobre los que se construyen las sociedades. Aunque la coerción y el miedo son fuentes decisivas para que los dominantes impongan su voluntad a los dominados, pocos sistemas institucionales pueden durar demasiado si se basan de forma preponderante en una represión aguda. Torturar cuerpos es menos efectivo que modelar mentes.

Si la mayoría de la gente piensa de forma contradictoria respecto a los valores, normas y prácticas institucionalizados en el Estado y consagrados a través de leyes y reglas, al final el sistema cambiará, aunque no necesariamente para colmar las esperanzas de los agentes del cambio social y no necesariamente sin dolor.

En comunicación –lo sabemos- el mensaje más poderoso es un mensaje sencillo adjunto a una imagen, ya sea gráfica o conceptual. En política, el mensaje más sencillo es un rostro humano. La política mediática tiende a la personalización de políticos que puedan vender su imagen adecuadamente, junto, claro está, a ciertos valores. Esto no es tan trivial como el color de la corbata o la apariencia de un rostro. El político mediático es la encarnación simbólica de un mensaje de confianza en el entorno de su personaje y luego en términos de la proyección de esa imagen, arropada por ciertos valores.

La importancia de la política basada en la personalidad se encuentra íntimamente ligada a la evolución de la política electoral, que se determina normalmente por aquel segmento de votantes independientes o indecisos que hacen decantar en todos los países, la balanza entre la derecha, los centros y la izquierda (voto útil). De aquí que aunque existen diferencias sustanciales entre partidos y candidatos, en la mayoría de los países los programas y las promesas se confeccionan para adaptarse al centro y a los indecisos, con frecuencia a través de las mismas compañías publicitarias y consultores de marketing político, que actúan de manera camaleónica de acuerdo al cliente en turno[1].

Los ciudadanos no leen los programas de los candidatos, ni los de los partidos. Prefieren confiar en la información que les dan los medios de ellos. Al final, su decisión de voto estará en función de la confianza que les produzca alguno de ellos. Por lo tanto, el candidato, o mejor dicho su personaje, tal y como ha sido proyectado en los medios, pasa a ser esencial; porque los valores a los que se asocia – y que es lo que más importa a la mayoría de la gente- están encarnados en él.

Si la credibilidad, la confianza y el personaje se convierten en cuestiones primordiales a la hora de definir el resultado político, la destrucción de la credibilidad y el asesinato –mediático o hasta material- del personaje, se convierten en las armas políticas más poderosas. Desde el primer debate televisado entre candidatos presidenciales (Kennedy – Nixon, 1961) hace 50 años y hasta la fecha, muchos sistemas políticos en todo el mundo se han visto sacudidos y numerosos líderes políticos han sido destruidos en una sucesión constante de escándalos. En otros casos, se han derrumbado sistemas y partidos políticos que parecían atrincherados sólidamente en el poder por décadas, llevándose consigo en su desaparición el régimen que construyeron. (Demócrata-Cristianos en Italia, Gobierno de Japón, Congreso de la India, Color de Mello en Brasil). En la mayoría de ellos, el tema de la caída ha sido la corrupción política[2].

El escándalo se sofistica a tal grado que ahora se es capaz de dosificarlo, hacerlo crecer poco a poco, modularlo, añadirle veracidad o ficción de acuerdo al rating, arrinconando a cada político hasta el clímax del posible enjuiciamiento legislativo o judicial, cuyos miembros también negocian con los medios, garantizando su independencia a cambio de protección y luchando juntos por la democracia, al tiempo que dosifican ellos también la filtración de información para ser publicada, al grado que una vez acorralados, cada actor o grupo político llega a hacer un trato, con lo cual se cierra el ciclo y se retroalimenta el sistema.

Aunque la crisis de la legitimidad política en la mayor parte del mundo no puede ser atribuida exclusivamente a los escándalos políticos y a la política mediática, no obstante es probable que los escándalos constituyan un generador al mismo tiempo del escepticismo respecto a la política formal a largo plazo, así como un factor desencadenante del cambio político a corto plazo.

Según sondeos realizados en 2000 y 2002 por la ONU y el Foro Económico Mundial, dos tercios de los ciudadanos del mundo creían que su país no estaba gobernado según la voluntad del pueblo. Esto explica en parte por qué en todo el mundo, la mayoría de la población tiende a votar en contra de más que a favor de, eligiendo el menor de males, antes que la mejor de las propuestas.

Ya constituido, el gobierno en turno se presenta en los medios de comunicación a fin de obtener el apoyo -o al menos, la mínima hostilidad- de los ciudadanos, que dentro del mercado político, se convierten en consumidores.

Esto no significa que el poder esté 100% en manos de los medios[3]; los actores políticos ejercen también una considerable influencia sobre ellos. De hecho, el actual ciclo de noticias de 24 horas aumenta la importancia de los políticos para los medios de comunicación, que tienen que nutrirse permanentemente de contenidos.

Pero tampoco el público se limita a seguir todo lo que le dicen los medios, por eso deben transmitir los mensajes de manera muy sutil. Recordemos que los medios ganan más mientras más audiencia tengan, así que hay que mantenerla atenta y cautiva siendo siempre creíbles y justo en ese afán es que se da la competencia entre ellos. Cada uno crea modelos de comunicación corporativos que si no anulan, sí merman drásticamente la autonomía de los periodistas y redactores contratados por ellos, al acotar su abanico de opiniones y temas políticos sobre los que informan a los expresados dentro de la línea dominante en la compañía, casi siempre carentes de contenido, pero con un peso muy importante en el proceso de información definido meramente por los acontecimientos, por la coyuntura.

¿Por qué está pasando esto? ¿Los sistemas y los actores políticos actuales son los más corruptos de la historia de la humanidad? No lo creo. El uso y abuso del poder en beneficio personal o de un grupo ha sido una actitud connatural al ser humano como ente social. De hecho, la democracia se inventó –parafraseando a Montesquieu- como una manera –si no la mejor, la más viable de las disponibles- de controlar al poder.

Poder e Información.

En la época en que el Monarca y los grupos de poder controlaban la información y su acceso, la maquinaria del sistema político se aceitaba de manera vertical y oficiosa, a espaldas de la sociedad.

Posteriormente, al aparecer los sistemas políticos ilustrados, la denuncia de corrupción se convirtió en una buena muestra del nivel democrático de un pueblo, expresado a través de la libertad de prensa, causa y a la vez consecuencia del derecho a la información, consagrado desde las primeras declaraciones y constituciones liberales. Pero en épocas recientes, aun con sistemas formalmente democráticos, se han presentado y expuesto públicamente estos sucesos de corrupción (el Partido Demócrata Cristiano en Italia que sustituyó al modelo fascista; el Partido Democrático Liberal Japonés establecido en lugar del modelo imperial tradicional, ambos imposiciones del gobierno norteamericano, que se hizo el ciego y sordo ante los vínculos del primero con la Mafia y del segundo con la Yacuza, con tal de evitar la contaminación comunista (algo similar a lo que sucedió recientemente en Libia). Pero también en su propia casa, baste recordar el caso Watergate, el asunto Irán-Contras y recientemente el operativo “Rápido y furioso”, solo por citar enunciativamente algunos ejemplos de corrupción al interior del gobierno.

Analizando esta relación entre sistema democrático, información y medios, podemos percibir un nexo directo entre el avance en el acceso a la información, la diversidad y cobertura de medios y la ventilación pública cada vez mayor de actos de corrupción de los individuos y grupos de poder, no solo en el ámbito político, también en el económico, en el religioso, en el social. La diferencia es que ahora tienen un efecto cada vez más devastador en los sistemas y actores políticos y grupos de poder, sobre todo, a partir de la aparición de la Internet y más intenso aun con el surgimiento de las llamadas Redes Sociales. Cabría preguntarse, ¿por qué?

Para acercarnos a la pregunta debemos considerar diversos factores estructurales macropolíticos que contribuyen a la conformación del nuevo paradigma:

1) El Estado, considerado desde el surgimiento del Estado Nacional como el centro del poder, está siendo desafiado en todo el mundo:

  • Por el surgimiento del Mundo Unipolar que tuvo como símbolo la famosa caída del muro, que trajo en consecuencia un intenso proceso de Reingeniería Geopolítica, y con ella la reestructura del concepto de Globalización, y junto con ella, el surgimiento de la narco economía política, han debilitado los sistemas políticos nacionales, limitando la toma de decisiones soberanas y haciéndolos más vulnerables ante la confusión creada mediante líneas de opinión pública cada vez más abstractas y multidimensionales; y las presiones del mercado hacia la desregulación, so pretexto de rendir culto a la globalización, y que disminuyen la capacidad de intervención económica de los gobiernos nacionales;

2) Las industrias culturales y los medios corporativos se caracterizan al mismo tiempo por la concentración empresarial y la segmentación del mercado, dirigiéndose hacia una competencia oligopólica extrema, a una distribución personalizada de mensajes y al establecimiento de redes verticales de la industria multimedia[4].

3) La oposición mundial entre lo individual y lo comunitario, define la cultura de las sociedades, al tiempo que la construcción de la identidad funciona en una mecánica multidimensional, donde la historia, el presente y el futuro, en un contexto a la vez individual, local, nacional, internacional y planetario, en los aspectos económico, político y social, convergen de manera euclidiana, como un todo, constituyendo el espacio-tiempo-masa en el que vivimos y nos desarrollamos.

Pero si bien la cultura de lo comunitario tiene sus raíces en la religión, la nación, la territorialidad, la etnia, el género y el entorno[5], la cultura del individualismo en la actualidad se manifiesta de formas diferentes[6], a través del consumismo dirigido por el mercado, al mismo tiempo que en un patrón de sociabilidad basado en el individualismo estructurado en redes y el deseo de autonomía individual, basada en proyectos vitales pseudo-autodefinidos.

4) En la escala nacional, en el ámbito político llegar el fin de las ideologías, cada partido queda abandonado a su suerte y comienza la lucha interna por el manejo de los hilos del poder y el combate externo por el control del centro político, lo que ha minimizado y casi anulado la oferta ideológica; y en el ámbito gubernamental, se presenta una crisis de la legitimidad política que debilita la influencia de los gobiernos sobre sus ciudadanos.

En este marco, complejo y multidimensional, el proceso decisivo que da forma a la sociedad, tanto a nivel individual como colectivo, es la dinámica de las relaciones de poder, dependientes hoy del proceso de comunicación socializada y expresadas en los medios.

En el estado de cosas actual, los partidos y coaliciones juegan el juego del mejor postor en el mercado electoral, arrebatando las propuestas a sus contendientes y adelantándose al escándalo, ahora antepuesto al argumento, con lo que se desdibujan las propuestas y se personaliza la política al centrar la atención en los actores, de tal suerte que vence no el que tenga mejores propuestas de solución a los problemas, sino el que cuente con la imagen mercadológica más poderosa, es decir, gana no el que ofrezca mejores alternativas de atención a las necesidades fundamentales de la población, sino quien al final sea menos vulnerable a los escándalos. Así, al final, lo que importa ya no es el proyecto, sino el producto mediático final sobre la opinión pública. Pero no se dan cuenta (o si?) que lo que hacen es contribuir a la deslegitimación del sistema, de la política y en última instancia de la democracia y del Estado de Derecho; no reparan en el daño tan grave que hacen al Estado en su soberanía, en su fortaleza y dignidad como todo ente político democrático, supremo al interior e igual a los demás en el seno de la comunidad internacional.

Independientemente de la legitimidad o certeza de las denuncias de corrupción, el mecanismo de mercado informativo juega también sus juegos sucios, sus abusos y corruptelas. Se ofrece información sin fundamentos ni pruebas (armas químicas en Irak); cuando no se encuentra información suficientemente poderosa para desacreditar a un político o un grupo por su gestión, se acude a otras posibles fuentes de escándalo como los rumores, la sospecha, la conducta sexual, los hábitos dudosos, incluso a la invención; el escándalo va encima del hecho, con un consecuente daño político, a veces irreversible, pasando incluso por encima de las estructuras y normas del propio sistema jurídico y aun del paradigma del Estado de Derecho (caso Anonymous – Zetas) o del Estado Constitucional, como se pregona actualmente.

A simple vista, pareciera también que esta ola de información sobre lo malo de la política y los políticos, abona a la construcción de nuevos y más fuertes esquemas democráticos; pero no es así: lo curioso es que lejos de propiciar el empoderamiento de la sociedad como co-gobernante y medio de control del ejercicio del poder y por ende propiciar el perfeccionamiento del sistema democrático, al parecer la estrategia del escándalo está provocando el resquebrajamiento y deslegitimación de todo lo que huela a gobierno, a grado tal que lo que ondea en el ambiente de la opinión pública mediatizada (donde los medios tienen una cobertura cada vez mayor) es el hartazgo y el desencanto por la política y los políticos y las estructuras hegemónicas y de poder, sin ofrecer, en plena actitud hipermoderna, una alternativa o un proyecto viable, posible y realizable. En su lugar, dentro de esa misma hipermodernidad, lo que importa no es la posibilidad de acceso y sustentabilidad en el poder, el buen gobierno, sino el dinero, independientemente de la actividad que se realice. Todo ello parece, en una sorprendente paradoja, constituir un campo fértil para el cultivo de mayor corrupción, ahora ampliada a todos –o casi todos- los ámbitos de la vida social.

Ante tal panorama, la política, los actores y grupos de poder, se circunscriben y luchan en el ring de los medios, haciéndolos crecer desmedidamente, en términos económicos, financieros, tecnológicos y políticos (Los hombres más ricos del planeta [Slim, Salinas, Berlusconi, Gates, Jobs] son dueños medios y tecnologías de información y comunicaciones). Al mismo tiempo, la interconexión, diversificación y globalización actual de los medios, les permiten escapar de los controles políticos a los que se sujetan el común de los mortales y esto les da una gran autonomía en cuanto a producción de mensajes y la generación de opinión pública, a grado tal, que más que el Cuarto Poder, los medios se han convertido en el campo de batalla de la lucha por el poder, lo cual por supuesto en términos hipermodernos es sin duda mejor negocio (Presupuesto IFE = 16mmdp, +30% que en 2006 y de eso +42% para medios y campañas).

Esta situación, en su conjunto, produce un entorno contra el que cada vez es más difícil ofrecer alternativas, dado lo cada vez más costoso de la producción mediática (marketing, encuestas, publicidad, imagen, acceso, procesamiento y difusión de información). De ahí que los políticos necesitan cada vez más recursos financieros –legales o no- para usar los medios. Para los primeros, se recurre al esquema tributario; para los segundos, evidentemente al juego sucio, a los pactos bajo la mesa y en general, a la corrupción política sistémica, alrededor de la cual coexisten toda una red de negocios y negociantes intermedios, ya que en el trabajo de investigación de información mediática, se requiere pagar también asesores, analistas, compradores, rastreadores y chantajistas de información, periodistas, cadenas noticiosas. Al margen de la moralidad de los políticos individuales, estos agentes políticos están en venta para los miembros de los grupos de presión con diferentes grados de moralidad.

En este juego frenético, encerrados en la pecera o el ring de los medios, no hay actor ni grupo político que se salve. Este complejo engranaje es por desgracia el que mueve la gran maquinaria que es el mercado de la información política, en México y en muchos otros lados.

A un lado de esta realidad convive recientemente otra, aparentemente paralela, con el claro propósito de sumarse al juego: Es el caso de los denominados Medios de Autocomunicación de Masas, más famosamente conocidos como Redes Sociales.

Si bien es cierto que la organización social basada en redes ha existido desde tiempos muy remotos, por ejemplo, en las sociedades rurales, donde estas surgen espontáneamente alrededor de mercados, pozos, festivales religiosos, situaciones de emergencia, etc., actualmente adquiere matices diferentes al contar con las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC’s), permitiendo su expansión a toda la estructura social[7].

El concepto antropológico de Red en su forma más básica, teóricamente hace referencia a un campo social constituido por relaciones entre personas que mantienen de forma permanente una corriente de intercambio recíproco. Este concepto, al ser llevado al plano macro social conserva su esencia y podría ser redefinido como una organización social que coordina actores autónomos, quienes voluntariamente intercambian información, bienes o servicios, con el fin de lograr un resultado conjunto[8].

El transcurrir de la vida colectiva, sumado al creciente desarrollo tecnológico, sobre todo en las sociedades urbanas, convergen hoy en día en lo que se conoce como la “era de la información”, donde la cultura hace referencia a sí misma bajo parámetros cada vez más abstractos y la organización social se basa en el flujo de información, independientemente del valor agregado de sus contenidos. La actual transformación provocada por las TIC’s en la Era Digital amplía el alcance de los medios de comunicación a todas las esferas de la vida, en una red que es a un tiempo global y local, genérica y personalizada, abstracta y concreta, según un patrón siempre cambiante.

Las sociedades en los países occidentales industrializados y de una u otra medida en las economías emergentes o en desarrollo, se organizan cada vez más en torno a redes, modificando la operación y los resultados de los procesos de producción, la experiencia, el poder y la cultura[9].

En suma, ante la diversidad de las sociedades contemporáneas se incrementa la autonomía, pero a la vez la necesidad de integración, dando como resultado el nacimiento y crecimiento de las redes de cooperación e intercambio, apoyadas ahora en las nuevas TIC’s, principalmente:

  • Internet (software), una tecnología antigua, utilizada por primera vez en 1969, pero que en la última década se ha extendido globalmente, excediendo en la actualidad los mil millones de usuarios.
  • La comunicación móvil (hardware), que supera actualmente los cinco mil millones de titulares de teléfonos móviles, en contraste con los 16 millones de 1991. Así pues, incluso explicando la difusión diferencial en los países en vías de desarrollo y las regiones pobres, una proporción muy elevada de la población del planeta tiene acceso a la comunicación móvil.
  • Las redes wifi y wimax (middleware), que contribuyen a establecer las comunidades conectadas a la Red.

Con la convergencia entre estos tres elementos, el poder comunicador de la Internet está siendo distribuido en todos los ámbitos de la vida social, del mismo modo que la red de suministro eléctrico y el motor eléctrico distribuían energía en la sociedad industrial.

Aunado a esto, de manera individual los actores, sujetos y grupos establecen lazos multicéntricos de cooperación para obtener resultados que no podrían lograr ellos solos, estableciéndose de manera flexible, horizontal, informal, mediante códigos de comunicación compartidos, objetivos comunes y que no obstante su volatilidad, son los que precisamente le dan vida a la Red.

En cuanto a los contenidos de esta comunicación, la “innovación” de la Red virtual paradójicamente radica en la combinación de elementos inherentes a los dos patrones básicos de ordenamiento social y político: el “mercado” y la “jerarquía”, esto es, la economía y la política, estructuras planteadas al menos desde Maquiavelo, y a las que recientemente se refiere Luigi Ferrajoli al plantear su innovadora Tesis sobre los derechos fundamentales[10], necesariamente vinculados al tema, pero que solo mencionamos de manera tangencial por exceder los alcances del presente ensayo.

Ambas –mercado y jerarquía- se manifiestan en las redes en dos vertientes: por un lado, en una pluralidad de actores autónomos, productores de información -característica de todo mercado- y por otro, en la aptitud o al menos la actitud típica de las élites de avanzar hacia sus objetivos a través de la acción coordinada[11], propiciando la unión de actores en metas colectivas más allá de los intereses de un centro hegemónico, fomentando una nueva relación entre agentes sociales.

Lo anterior, a primera vista podría significar que nos encontramos ante la construcción de una sociedad diferenciada, donde las redes pretenden establecer canales de comunicación, intercambio e integración, retomando por un lado, los principios del “mercado” (libre juego de la oferta y la demanda, en este caso, de información) y por otro, una nueva forma de ejercicio jerárquico, que rompe con las formas verticales de coordinación y deja intacta la autonomía y hasta el anonimato de los actores; ambos, factores capaces de generar confianza y solidaridad, que parecieran permitir condiciones de trabajo adecuadas y eficientar recursos y esfuerzos.

Sin embargo, en la práctica el modelo no queda exento de riesgos: En primer lugar, de que las redes —sobre todo entre organizaciones o individuos que nacen y crecen como producto o so pretexto de carecer de canales adecuados de comunicación y/o de intercambio— puedan convertirse en un objetivo en sí mismas. Esto podría evitarse si se mantiene como objetivo primordial tender a la satisfacción de las necesidades de los miembros y al mismo tiempo si sus actividades se mantienen monitoreadas adecuadamente[12]. El problema aquí es que no siempre los objetivos son establecidos de manera horizontal, sino a través de lo que podríamos llamar “Usuarios Alfa” que en la mayoría de los casos, guían o motivan la toma de decisiones en la red; y que el monitoreo de éstas tampoco se hace de manera autocontrolada, sino en lo que podríamos también denominar una especie de “Backend” político, capaz de diseñar y operar tanto los objetivos como el monitoreo. Varios estudios, incluyendo el del World Values Survey, indican que muchos ciudadanos creen que pueden influir en el mundo con su movilización. Sólo que no piensan que puedan hacerlo a través de la política, como sería lo habitual, pero al mismo tiempo afirman la regla de que son más efectivas muchas conspiraciones pequeñas que una grande, una especie de guerra de guerrillas mediática, lo cual es en sí una actitud evidentemente política.

Pero para esto se necesita el espacio mediático. Y dado que el espacio mediático está determinado en gran parte por las empresas, y los gobiernos establecen las reglas del juego político formal, pese a su pluralidad, la inminente aparición de políticos insurgentes no podrá separarse de este nuevo tipo de espacio: el espacio creado en torno al proceso de comunicación masiva individual.

Políticas públicas y gobernanza en la era digital.

Uno de los grandes retos a los que se enfrenta el Estado desde su creación es el de cómo resolver su permanente paradoja de mantener, por un lado, lo Stato, lo que ahí esta y debe estar para mantener la integridad de la entidad Jurídica-Política-Social, sin descuidar, por el otro, su necesidad también invariable de adecuar su estructura, esencia y acción a las circunstancias que le marca su entorno objetivo y su momento histórico, y de tal suerte satisfacer las necesidades y expectativas de una sociedad cada vez más exigente.

En efecto, el Estado y sus medios de expresión a través de los órganos del Poder Público tienen siempre que hacer un esfuerzo ya no digamos para adelantarse, sino al menos seguirle el paso a la sociedad, y de ahí que estos deban echar mano a todo lo que esté a su alcance para satisfacer los requerimientos sociales, estableciendo prioridades, maximizando recursos y cubriendo espacios de atención con la mayor amplitud y eficiencia posibles.

Me parece que uno de los intentos más sobresalientes del pasado reciente para poder resolver esta paradoja es el surgimiento y evolución de las Políticas Públicas, como un medio de articular el deber ser y el ser de lo público, como una forma de comunicarnos e interactuar mejor entre el Estado y la Sociedad, aunque en muchos casos –ha-menester señalarlo- no se sepa a ciencia cierta qué significa esto, cuáles son sus posibilidades y sus limitaciones.

Hoy más que nunca, el desarrollo de un país depende en gran medida de su capacidad estratégica y administrativa para planear, instrumentar y poner en operación políticas que ayuden al desarrollo integral de la sociedad y los diversos actores que participan en el Estado (población, territorio, poder): ciudadanos, instituciones, organizaciones y autoridades; solo esta plena convivencia es capaz de garantizar la pervivencia del sistema en su conjunto.

Las Políticas Públicas son una especie de bisagra entre la Ciencia Política y la Administración Pública, una forma en la que el gobierno, es decir, el conjunto de órganos del poder público, construye y desarrolla sus decisiones a fin de articular a todas las escalas (local, estatal, federal, internacional, global) su proyecto político con sus acciones concretas.

En los últimos tiempos se habla mucho de la aplicación de la Web 2.0 a la labor de los representantes políticos y las administraciones públicas. Aunque en un principio se utilizó más el concepto Política 2.0, en la medida en que sintetizaba la aplicación de blogs y redes sociales al mundo político, últimamente, tras la victoria de Obama en EE. UU. es el término Gobierno 2.0 el que se está imponiendo implicando el uso de valores como la colaboración o la transparencia en el ejercicio de la labor institucional y el término Política 2.0 se sigue empleando, aunque ahora más para referirse solo al aspecto electoral.

¿Qué es Gobierno 2.0? Básicamente, se trata de introducir en el mundo de la política y el gobierno los principios que inspiran la Web 2.0., en especial, la transparencia, la apertura y la colaboración.

Esto tiene muchas implicaciones: la supresión de intermediarios entre políticos y ciudadanos (y fundamentalmente, los medios de comunicación de masas), la posibilidad de que los ciudadanos se organicen por sí mismos, al margen de los partidos e instituciones o de que colaboren abiertamente con la labor administrativa o la disponibilidad de herramientas para que los ciudadanos controlen constantemente la actividad de sus representantes. Al mismo tiempo, los funcionarios adquieren un mayor nivel de responsabilidad en su gestión.

El problema es cómo conseguir que los recursos tecnológicos sean accesibles a la mayoría de la población y den la oportunidad de cambiar las reglas del juego democrático y del gobierno. Hoy en día la Internet se ha masificado y la brecha digital entre pobres y ricos y entre mujeres y hombres de acorta. Apenas persisten ciertas diferencias por edades, que podrían desaparecer con la democratización de los móviles con conexión a la Red. El sueño de Rheingold de una nueva democracia electrónica podría, hacerse realidad, siempre que las estructuras políticas y gubernamentales se adapten a la disponibilidad de nuevas herramientas con capacidad para fomentar la participación ciudadana en los asuntos comunes.

Trabajos publicados recientemente en Europa y América del Norte coinciden en señalar a las redes sociales como la principal oportunidad con que cuentan, hoy por hoy, administraciones y ciudadanos para establecer una relación más productiva y satisfactoria.

Un estudio del CIS Internet y Participación Política en España, destaca la especial capacidad de las redes para generar nuevos espacios de cooperación, participación e intercambio de información en materia de Gobernanza. Sus autores comentan que los internautas más activos, sensibles a las informaciones gubernamentales y políticas y a la vez más implicados en la mejora del sistema social, son precisamente los usuarios de blogs, foros y servicios en línea. De forma paralela, constatan que las redes sociales facilitan la participación en línea y la hacen menos costosa a los colectivos con mayores barreras digitales, hecho que cobra especial importancia en la relación con los gobiernos locales.

La Guía de Usos y estilo en las redes Sociales un documento publicado en junio del año pasado por el gobierno de Cataluña, es sólo un pequeño paso en el largo camino que los gobiernos y administraciones –sobre todo los ayuntamientos- deben recorrer. Sólo así aprovecharán el salto tecnológico para seguir mejorando los servicios que gestionan y recobrar el partenariado con la ciudadanía.

Otro caso digno de mención es el gobierno Sueco[13] cuyo sitio constituye una especie de comunidad o red de redes que agrupa a distintos perfiles y usuarios capaces de comparar bienes y servicios gubernamentales, generando y actualizando información de desempeño útil para la mejora de los servicios públicos. Constituye una red cognitiva que genera, produce y actualiza su propio conocimiento en función de la necesidad de comparar todo el quehacer público: las escuelas en todos los niveles, la atención hospitalaria y a personas de la tercera edad, los servicios públicos, las oficinas de gobierno, etc. Tiene una doble finalidad: por un lado, los ciudadanos pueden ver qué servidor público, dependencia u organismo es más eficiente y acudir a él – por ejemplo, una clínica, un cajero en una dependencia, etc. –y por el otro, brindarle información de transparencia y rendición de cuentas a su gobierno para que tome decisiones acertadas y reduzca tiempos, personal o gastos de organismos o personas poco eficientes.

Pero es importante aquí decir que no todo va por esa vía: El anuncio del primer ministro de Reino Unido David Cameron de suprimir tres cuartas partes de los portales públicos abre una nueva polémica. Para algunos, la medida forma parte de un proceso lógico, tendiente a racionalizar la presencia de los organismos públicos en la Red; otros, sin embargo, temen que aprovechando la oleada de recortes en el viejo continente, comiencen a imponerse criterios exclusivamente economicistas y no sociales en el desarrollo del Gobierno y la Administración Pública Electrónica.

Lo cierto es que -casualidad o no- este hecho coincide con la reciente publicación de distintos informes de países de Europa y de la Unión que muestran una curiosa paradoja: si bien crece espectacularmente el número de usuarios de Internet y, con él, la cantidad y calidad de los servicios públicos que las administraciones ofrecen online a sus ciudadanos, también aumenta progresivamente la desconfianza entre éstos hacia aquellas.

Otro caso paradigmático en este mismo sentido es el de España. En el último año, ha escalado en la clasificación de la ONU  sobre e-government 30 puestos, y sobre acceso electrónico 66 lugares, convirtiéndose en una de las máximas referencias mundiales. Sin embargo, hoy apenas un 30 por ciento de sus internautas declara usar la Red para interactuar con los poderes públicos, de acuerdo con el último estudio de la Fundación Orange sobre Sociedad de la Información. Esta “segunda brecha digital” es preocupante por sí misma, pese a la fuerte apuesta gubernamental por las TIC’s; pero lo es aún más en combinación con los datos del Barómetro de julio del 2010  del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), que muestran que el actual modelo de participación y representación que encarnan gobierno, políticos y partidos políticos constituye el séptimo mayor problema para los españoles, con un porcentaje de apoyo a esta percepción negativa cuatro veces superior al de hace sólo un año.

¿Qué está fallando entonces? ¿Qué hay más allá del front-office público capaz de ensombrecer los logros conseguidos en materia de modernización administrativa? La OCDE aporta una posible explicación en su reciente Informe sobre Buena Gobernanza en las Políticas Digitales; en él se revela que dos de cada 10 usuarios creen que los organismos y departamentos oficiales españoles están desaprovechando los recursos tecnológicos, en especial Internet, para aumentar su transparencia. Con ello se apunta algo más: los ciudadanos no dudan tanto de sus administraciones sino de su escasa capacidad para influir e intervenir en ellas. Ello puede traducirse, a su vez, en apatía y frustración, cuando no en rechazo.

La OCDE, como la mayoría de los expertos implicados, hace una serie de recomendaciones al respecto. La más clara es la que invita a pasar de un enfoque público basado fundamentalmente en la tecnología y la eficiencia económica a otro centrado en el usuario y en una comunicación con éste, más abierta, directa y participativa.

Aplicaciones de e-gobierno en México.

En México, desde hace tiempo, el Gobierno del Estado de Nuevo León emplea el chat como vía de comunicación con los ciudadanos. Establece una agenda con los días, horarios, nombres de quién participa y temas a tratar. Ese día los ciudadanos se pueden conectar al chat y mediante un moderador se pueden realizar preguntas al funcionario responsable que corresponda, guardando el chat en un archivo para quienes deseen leer lo que aconteció en ese debate.

Otra de las herramientas que va teniendo cada vez más aceptación para interacción entre gobierno y ciudadanía es Google Moderator, utilizado por ejemplo, por la Suprema Corte de Brasil, y la Presidencia del Senado Mexicano.

Si bien es nueva para el público en general, hace mucho que se viene usando internamente a nivel empresarial para moderar las preguntas de las reuniones semanales de trabajo. El funcionamiento es simple: permite a los participantes enviar sus preguntas y que estas sean votadas por los otros. Esto al final de un cierto tiempo, va a generar preguntas con más votación que otras, por lo que va a marcar cuál o cuáles son las preguntas que deberían tener una prioridad frente a otras. En otras palabras, son los usuarios los que deciden la(s) pregunta(s) que más les interesa, siendo esta(s) a la(s) que se le dará prioridad a la hora de contestar.

Para finalizar, más que una conclusión permítaseme una reflexión: No perdamos de vista en la comprensión del tema que nos ocupa aquí (Política, Comunicación, Redes y gobierno) y que por cierto debería ocupar un lugar más importante si es que en verdad fuera nuestro deseo hacer algo por la Reforma del Estado, es que ésta es ante todo reforma cultural. El sistema político es un sistema en sí y forma parte de la cultura social de una nación; por tal razón, cambiarlo es tarea por demás difícil. Sin embargo, igualmente hay que subrayar que la solución, lejos de ser exógena, tiene sus raíces en el origen mismo del problema, es decir, en la relación Estado-Poder Público-Sociedad, y que esta relación puede apoyarse en las nuevas tecnologías de información y comunicación.

Pero esto exige primero que nada, un cambio de actitud para la creación de una cultura donde la cultura no puede darse mágicamente, por decreto, ni es cuestión –como la experiencia nos lo ha hecho ver- de “endosar” la responsabilidad mediante el voto y luego “exigir” o esperar del cielo la respuesta. Tampoco es –parafraseando a Crozier- sólo “cuestión de máquinas”, la tecnología es y seguirá siendo un medio, nunca un fin. El factor humano es fundamental en la cosa pública, en lo que nos atañe a todos.

De la sociedad por su parte se requiere no nada más de una actitud crítica y exigente, lo cual es sin duda valioso, pero no suficiente. En la nueva forma de ver el gobierno, la ciudadanía también tiene que colaborar activamente con los órganos del poder público, legislativos, ejecutivos, judiciales, autónomos. En este contexto, las organizaciones civiles y políticas, las propias redes sociales y sus usuarios individuales o colectivos tienen la importante misión de adoptar una posición crítica pero al mismo tiempo propositiva, que les permita una participación más cercana y comprometida, en tanto que “ciudadanos-gobernantes”, en los asuntos que les afectan a todos los niveles, desde los más cercanos y concretos a los más abstractos, y contribuir al diseño y operación de una agenda de trabajo en la que se definan políticas, estrategias, programas y actividades en cada uno de los ámbitos de la vida nacional.

No podemos predecir el futuro, pero lo que sí podemos hacer es construirlo. Ahora más que nunca está claro que la tarea de todos no se agota en el ejercicio del sufragio. Nos encontramos en un momento propicio para contribuir, todos, a la conformación de una política pública y un gobierno modernos, echando mano de los recursos jurídicos, políticos, tecnológicos y sociales con que contamos, pues solo así podremos aspirar a primero la construcción de un nuevo modelo de país y luego al logro de su legitimidad, continuidad y permanencia.

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NOTAS AL PIE DE PÁGINA:

[1] Farrell, Kolodny & Medvic, 2001; Jamieson, 1996;y Thurber & Nelson, 2000.

[2] Entendida según definición de Carl Edrich como “el hecho mediante el cual un responsable de un cargo es inducido por recompensas no legales, en dinero o especie, a realizar actos que favorecen al que las ofrece y perjudican a la sociedad y sus intereses”.

[3] Mermin (1997) desmitifica la idea de que los medios de comunicación indujeran la decisión del gobierno estadounidense de intervenir en Somalia, demostrando que aunque los periodistas finalmente tomaron la decisión de cubrir la crisis, esa cobertura mediática clave en las cadenas de televisión se produjo después y no antes de que los directivos clave de Washington (pág. 392) prestaran atención al tema. Véase también Entman (2003), que ofrece pruebas de una teoría de “activación en cascada”, en la cual las estructuras mediáticas activan las decisiones políticas de elite y viceversa.

[4] Crouteau & Hoynes, 2006; Hesmondhalgh, 2007;y Klinenberg, 2007.

[5] Castells, 2004; y Ong, 2006.

[6] Barber, Touraine, 2006; y Wellman & Haythornwaite, 2002.

[7] Castells, Comunicación y Poder. Madrid, 1999. p. 505).

[8] (Messner, 1999. p. 95)

[9] (Castells, Ídem.)

[10] (Ferrajoli, Luigi. Los Fundamentos de los Derechos fundamentales, España, 2005, p. 32)

[11] (Messner, op.cit. p.98).

[12] Haverkort et al., 2000: 33.

[13]  http://www.stockholm.se/jamfor

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Uso de la Fuerza Pública y Derechos Fundamentales

1 auso 3

USO DE LA FUERZA PÚBLICA Y DERECHOS FUNDAMENTALES

Por José Ramón González Chávez

El Estado tiene dentro de sus fines originarios y sustanciales el de garantizar la seguridad y salvaguardar el orden público. Para lograrlo cuenta con la atribución excepcional de hacer uso de la fuerza pública cuyos límites se ubican en todo Estado constitucional en el marco de respeto y protección a los derechos humanos.

El artículo primero de la Constitución General de la República[1] y sus correlativos internacionales en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre[2] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos[3] comprende la atribución positiva de fomentar, proteger y salvaguardar los derechos humanos, y por ende, la obligación negativa de no privar de la vida o imprimir sufrimiento a las personas bajo su jurisdicción, por lo que para cumplir con uno de sus fines primordiales como lo es el de la seguridad, debe observar en todo momento el hacerlo sin menoscabo a los derechos fundamentales y con plena observancia a la normativa nacional e internacional en la materia.

El Relator Especial sobre las ejecuciones denominadas “extrajudiciales” -¿alguna sería judicial?- ha expresado que “El Estado moderno […] no puede funcionar sin la policía […] El sistema de derechos humanos tampoco puede funcionar eficazmente por sí mismo sin la policía y en ocasiones, sin el uso de la fuerza, [ya que éstos] desempeñan una importante función en relación con la protección de la sociedad frente a la violencia, el cumplimiento de las medidas adoptadas por la administración de justicia y la salvaguarda de los derechos de las personas[4].

Los cuerpos de policía civil tienen una misión imprescindible para el adecuado funcionamiento del sistema democrático, garantizar la seguridad de la población y mantener el clima de orden social lo que implica una gran responsabilidad en el ejercicio de sus funciones al ser de las instituciones públicas que tienen un contacto más cercano y directo con la población. Es más, el propio sistema de derechos humanos no puede funcionar con eficacia sin una policía eficaz e inclusive sin el uso de la fuerza pública en ciertos casos[5]. De ahí que en un Estado Constitucional, la policía debiera ser la única institución pública con atribuciones para requerir a los ciudadanos la realización de determinadas conductas y en el exclusivo afán de garantizar la seguridad y el orden público, aplicar legítimamente, en casos excepcionales, la fuerza pública.

Al respecto cabe señalar la preocupación de que en México como en muchos otros países, es frecuente encontrar que derivado de la aplicación por décadas del modelo de estado y derecho positivista, las autoridades mantienen la visión de subordinar el ejercicio del derecho a la protesta social, al presunto “mantenimiento del orden público y la paz social”, cuya conceptualización vaga y ambigua permite la justificación de decisiones que restringen o reprimen ciertos derechos individuales y colectivos. La noción de orden público y paz social que se ha venido imponiendo hasta el momento parece preocuparse solo por garantizar el orden como una expresión del poder público del Estado y poner a salvo los derechos e intereses de quienes puedan verse afectados circunstancialmente por los actos de protesta, haciendo caso omiso la visión de protección y defensa de los derechos fundamentales, tanto de la población como de quienes protestan o se manifiestan socialmente.

A pesar de que se han llevado a cabo algunos avances normativos –empujados quizá por los acontecimientos de años recientes sucedidos en distintos puntos del país- el uso desproporcionado de la fuerza que se sigue observando en no pocos casos indica que los gobiernos, sus cuerpos de seguridad e incluso un amplio sector de la población, todavía se inclinan a deslegitimar de manera sistemática e inmediata la protesta social por la afectación que pueda causar, por ejemplo, a vías de tránsito, acceso a servicios, etc., ignorando la importancia para una sociedad democrática de garantizar el ejercicio de los derechos de expresión y petición por las lesiones que hechos sociales y/o actos de gobierno en sus diversas esferas han provocado.

A fin de contribuir a la construcción de una visión de la seguridad con enfoque humanista, la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH) ha insistido en manifestar que corresponde a una fuerza policial civil, eficiente y respetuosa de los derechos fundamentales manejar las situaciones de seguridad y violencia en el ámbito interno[6].

Uso de la Fuerza, Seguridad Pública y Cuerpos Militares.

Sobre este rubro, merece poner a la vista el tema de la participación, intervención y en ciertos casos superposición de las fuerzas militares en las acciones gubernamentales de seguridad pública, incluidas desde luego las vinculadas al uso de la fuerza.

En México y en gran cantidad de países, la historia muestra que la intervención de las fuerzas armadas en cuestiones de seguridad interna en contextos violentos en muchos casos ha ido acompañada de violaciones a los derechos humanos.

Por otra parte, su creciente intervención en tareas propias de los cuerpos de seguridad pública basada en la ineficacia de estos para hacer frente a situaciones de riesgo para la sociedad -y paradójicamente la ausencia de políticas públicas claras para fortalecer y mejorar a la policía civil-, ha provocado entre otras cosas la militarización de los procedimientos, equipamiento y las prácticas de los cuerpos policiacos, que anteponen el uso de la fuerza a los medios de persuasión y disuasión previos.

En adición, es notable el incremento del gasto público dedicado a las corporaciones militares con la pretendida justificación de requerirse para hacer frente a sus labores de recuperar y mantener la seguridad interna[7].

Dado el interés social imperativo que tiene el ejercicio de los derechos involucrados en los contextos de protesta o manifestación pública para la vida democrática, la CIDH ha considerado que en este ámbito específico esas razones adquieren mayor fuerza para que se excluya la participación de militares y fuerzas armadas en dicho control. De ahí que sea aconsejable evitar su intervención en este ámbito[8].

Otro aspecto que resulta determinante para el conocimiento y comprensión del tema de la seguridad y el uso de la fuerza es el de la participación de empresas privadas que prestan servicios denominados de seguridad y protección, incluso en instalaciones e instituciones públicas, además de una notoria desvinculación al tema de los derechos humanos por dejar de ser un servicio a la población y convertirse en un producto comercial sujeto a la oferta y la demanda.

En términos generales ni este tipo de organismos ni los elementos que contrata, cuentan con ningún parámetro de regulación o al menos de lineamientos generales a nivel federal, por ser considerada atribución de los gobiernos de las entidades. Pero además dentro de estos marcos locales en la gran mayoría de los casos tampoco cuentan con registros, reglas y procedimientos claros y homogéneos para el reclutamiento, selección, contratación, escalafón, capacitación y adiestramiento, operación, armamento y equipo necesarios para desempeñar sus funciones, las que en muchos casos, lejos de ser diferentes y complementarias a las que realizan los cuerpos de seguridad pública, llegar a convertirse en sustitutos de sus funciones operativas sin contar con capacidades para realizarlas, menos aún las vinculadas al uso de la fuerza pública en sus distintos grados además de que por su naturaleza y características este tipo de corporaciones en ninguna caso deberían de intervenir en acontecimientos donde se atente contra la seguridad de los individuos y de la población, limitándose exclusivamente a la protección física de bienes e instalaciones, custodia de valores y protección de personas[9].

Sin embargo la creación de este tipo de empresas observa un incremento constante, dado el aumento de la percepción ciudadana de inseguridad, aunado al pretexto de que las corporaciones de gobierno son insuficientes para atender la demanda de seguridad ciudadana, incremento que en América Latina, en términos generales alcanza un promedio de 10% anual[10].

Concepto de Fuerza Pública:

Atribución legítima y legal otorgada a los servidores públicos de ciertos organismos para prevenir, monitorear, contener y en su caso, reprimir en nombre de la colectividad, acciones violentas capaces de transgredir el orden público mediante intervenciones persuasivas, disuasivas e incluso coercitivas que pueden llegar en casos excepcionales al uso de la fuerza física”.

En toda acción de fuerza pública, que por lo general significa la restricción o suspensión temporal del ejercicio de algún derecho, las diversas corporaciones de seguridad pueden recurrir a ella sin necesidad de intervención previa de un órgano de carácter jurisdiccional, administrativo o constitucional autónomo. Esta atribución implica una gran responsabilidad dado que en ningún momento puede emplearse de manera arbitraria sino como una medida de carácter extraordinario, excepcional y eventual.

El nuevo paradigma constitucional, retoma la idea original de la fuerza pública como una herramienta eficaz para mantener el orden y la paz públicos, nunca como un medio de represión, de control gubernamental o de sujeción al poder político.

Dentro de nuestro régimen interior, el uso de la fuerza pública encuentra sustento jurídico en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los instrumentos jurídicos secundarios.

La policía es la institución de carácter administrativo encargada de hacer cumplir, incluso de manera compulsiva, la normativa vigente. De allí resulta fácil comprender la sinonimia, tan propia del lenguaje común, cuando se habla de fuerza pública para aludir, de manera genérica, a algún cuerpo de policía.

Seguridad Pública y Uso de la Fuerza.

Algo digno de resaltar es que el concepto de Fuerza pública en cuanto al empleo que de ella hacen los cuerpos de Seguridad Pública, abarca exclusivamente el uso de la fuerza física o material, dado que la aplicación de la “fuerza no física” concepto que según Varenik [11] en su amplitud incluye entre otros aspectos como la fuerza psicológica (presencia, persuasión, dispersión) que por lo regular no afecta o altera directamente la integridad corporal de quien la sufre, exclusión que no pocos estudiosos ponen en tela de duda. En efecto, el dilema no es menor; existe una amplia gama de experiencias teóricas y prácticas que en este ámbito se confrontan a los hechos, al constatar su forma de uso y a veces abuso en medios generadores de opinión pública como la prensa y las redes sociales.

Dentro de su informe 2015 la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH)[12] menciona respecto del uso de la fuerza pública que durante el periodo reportado cientos de personas perdieron la vida, fueron afectadas en su integridad física o limitados en el ejercicio de sus derechos en diversos contextos a causa del empleo arbitrario y excesivo la fuerza pública, ignorando los estándares establecidos a  nivel internacional, lo que refleja de manera evidente y primordial la falta de entrenamiento, coordinación, protocolos y supervisión de policías civiles o especiales, fuerzas armadas y agentes privados. Esto –señala la CIDH- se pone de manifiesto sobe todo en la represión intolerante y la discriminación de grupos vulnerables, activistas y defensores de los derechos humanos en diversas expresiones del ejercicio del derecho individual y colectivo a la expresión de las ideas reivindicatorias de derechos y manifestantes del descontento social.

Señala también como preocupante la cada vez más recurrente práctica de involucrar al ejército en tareas de seguridad pública.

Elementos de necesaria concurrencia para la aplicación de la fuerza pública:

  1. Oportunidad; esto es, el momento preciso en que es necesario utilizarla. Los órganos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos también han coincidido al estimar que el deber de adecuada planeación preventiva de las actividades de sus agentes debe estar necesariamente vinculada al principio de proporcionalidad: Dado que conlleva necesariamente a minimizar el empleo de la fuerza; la planeación requiere la evaluación de las situaciones amenazantes a los valores que los funcionarios del orden están llamados a resguardar, además de que permite valorar el uso de los medios alternativos menos lesivos.
  1. El tipo o grado de aplicación y la intensidad en su ejecución, que siempre deberá estar acorde a los hechos a contener. Puede ir desde la Presencia, pasando por la persuasión o disuasión (física o verbal), la disolución hasta el empleo de la fuerza letal. Este principio de proporcionalidad ha sido entendido por la CIDH como la moderación en el actuar de los agentes del orden que procurará minimizar los daños y lesiones que pudieren resultar de su intervención, garantizando la inmediata asistencia a las personas afectadas y procurando informar a los familiares y allegados lo pertinente en el plazo más breve posible[13]. Los agentes legitimados para hacer uso de la fuerza deben “aplicar un criterio de uso diferenciado y progresivo de la fuerza, determinando el grado de cooperación, resistencia o agresión de parte del sujeto al cual se pretende intervenir y con ello, emplear tácticas de negociación, control o uso de la fuerza, según corresponda[14]. Circunstancias como “la intensidad y peligrosidad de la amenaza; la forma de proceder del individuo; las condiciones del entorno, y los medios de los que disponga el funcionario para abordar una situación específica” son determinantes al momento de evaluar la proporcionalidad de las intervenciones de las autoridades del orden, pues su despliegue de fuerza debe perseguir en todo momento “reducir al mínimo los daños y lesiones que pudieran causarse a cualquier persona. La dificultad está en la inmediatez de la toma de la decisión por parte de las fuerzas del orden público, lo que debe requerir una capacitación y un entrenamiento muy acuciosos.
  1. Tal como lo ha señalada la Corte Interamericana[15] de Derechos Humanos, debe existir un marco previo y actualizado de normas jurídicas internas que regulen la actuación de los órganos del poder público del estado para su aplicación observando en todo momento la normativa internacional sobre el respeto a los derechos fundamentales de las personas a las que les debe ser aplicada. Basado en tal principio, los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, de la Organización de Naciones Unidas, Oficina del Alto Comisionado en Materia de Derechos Humanos postulan en su numeral 11 que la normativa interna debe:
  2. a) Especificar las circunstancias en que tales funcionarios estarían autorizados a portar armas de fuego y prescriban los tipos de armas de fuego o municiones autorizados;
  3. b) Asegurar que las armas de fuego se utilicen solamente en circunstancias apropiadas y de manera tal que disminuya el riesgo de daños innecesarios;
  4. c) Prohibir el empleo de armas de fuego y municiones que puedan provocar lesiones no deseadas o signifiquen un riesgo injustificado;
  5. d) Reglamentar el control, almacenamiento y distribución de armas de fuego, así como los procedimientos para asegurar que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respondan de las armas de fuego o municiones que se les hayan entregado;
  6. e) Señal los avisos de advertencia que deberán darse, siempre que proceda, cuando se vaya a hacer uso de un arma de fuego; y
  7. f) Establecer un sistema de presentación de informes siempre que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley recurran al empleo de armas de fuego en el desempeño de sus funciones
  1. “Responsabilización”, es decir, la acción responsable de quienes deben aplicarla, lo que supone la preexistencia de protocolos de actuación, niveles de responsabilidad, de coordinación, etc.
  1. Sustentabilidad institucional, mediante una policía moderna, que opera bajo criterios de legitimidad, profesionalización, eficiencia, eficacia, transparencia y control operativo, siempre dentro de un marco de pleno respeto a la constitucionalidad y sus preceptos fundamentales.
  1. Excepcionalidad, esto es, la consideración de que la aplicación de la fuerza pública es un recurso de última instancia y con carácter excepcional y de que siempre habrá que prevenir y disminuir a si mínima expresión el riesgo de un eventual abuso, previendo las sanciones y medidas correctivas correspondientes. Refiere a la posibilidad de recurrir a “las medidas de seguridad ofensivas y defensivas estrictamente necesarias para el cumplimiento de las órdenes legítimas impartidas por la autoridad competente ante hechos violentos o delictivos que pongan en riesgo derechos fundamentales de la personas [16]”, refrendado en el Principios sobre el empleo de la fuerza n° 4, al establecer:

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en el desempeño de sus funciones, utilizarán en la medida de lo posible medios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza y de armas de fuego. Podrán utilizar la fuerza y armas de fuego solamente cuando otros medios resulten ineficaces o no garanticen de ninguna manera el logro del resultado previsto.

Al respecto, la Corte Interamericana ha señalado que de conformidad con las circunstancias del caso, resulta “preciso verificar si existen otros medios disponibles menos lesivos para tutelar la vida e integridad de la persona o situación que se pretende proteger[17]. De manera concreta ha establecido también que no se puede acreditar este requisito cuando las personas no representan un peligro directo, “inclusive cuando la falta del uso de la fuerza resultare en la pérdida de la oportunidad de captura”.[18]

  1. Humanidad, es decir el uso de este recurso excepcional con plena observancia y respeto a los derechos fundamentales y la normativa nacional e internacional aplicable.

La forma en que son consideradas estas premisas varia también del contexto, geográfico, demográfico, cultural, político, contingencias por desastres, etc. donde deban de ser aplicadas.

Estos criterios se han generalizado prácticamente en todos los países de América latina, dando un matiz homogéneo a la conceptualización del uso de la fuerza en los países de la región, aunque existe diversidad de criterios, primeramente, en cuanto a su uso y la forma de controlar el riesgo de un eventual abuso; luego en la modernización a las normas e instrumentos para controlar su ejercicio, y finalmente para involucrar procesos de mejora continua en términos de profesionalización y responsabilización policial (police accountability).

Medidas de coacción:

Si bien la aplicación de la fuerza es de carácter excepcional, los casos en los que esta puede darse son múltiples y de muy variada naturaleza. El asunto no está en su aplicación legítima sino en sus también muy diversas expresiones inadecuadas que se dan por el abuso, el exceso, la ilegitimidad, que lejos de ser actos de fuerza pública, se convierten en manifestaciones de violencia, inobservancia de principios constitucionales básicos y violaciones a los derechos humanos de quienes las sufren. Entre las medidas de coacción de empleo más generalizado entre los cuerpos de seguridad pública se encuentra el arresto, el cual tiene diversas modalidades entre las que se encuentran las siguientes:

  1. Detención en flagrancia, para impedir la comisión de un delito o falta o bien, la huida de quien pudiera haberlo cometido en ese momento.
  2. Detención y puesta a disposición de la autoridad competente para verificar ordenes de aprehensión pendientes; o como medida cautelar en el marco de una investigación jurisdiccional.
  3. Detención por sospecha, como resultado, por ejemplo, de una acción de verificación de identidad, vinculación a grupos de crimen organizado.
  4. Detención por razones de orden público, por la comisión de actos ilícitos en manifestaciones, marchas, protestas, etc., que alteren la paz y el orden social.
  5. Custodia temporal por la comisión de faltas administrativas o mientras una autoridad decide sobre su prisión formal.
  6. Detención por hechos relacionados con una investigación delictiva (interrogatorios, aporte de pruebas).
  7. Restricción a la circulación vehicular o peatonal por diversas causas de la actividad urbana.

El incumplimiento o desacato, podría provocar la aplicación forzosa de la norma o en su caso, de la sanción respectiva.

Contención de la Violencia en Centros de Detención y Reclusorios.

La Comisión Interamericana de los Derechos Humanos ha detectado algunas causas por las que principalmente se da la violencia en este tipo de centros: a) las condiciones precarias de detención y la falta de servicios básicos esenciales para la vida de las personas privadas de libertad; b) el hacinamiento; c) los altos niveles de corrupción y la falta de supervisión y control institucional; d) las disputas entre internos o entre bandas criminales por el mando de las prisiones o el control de los espacios, la droga y otras actividades delictivas; y e) la posesión de armas por los reos[19].

En tal sentido la misma Comisión considera que el uso de la fuerza pública para contener o neutralizar este tipo de actos de violencia en centros de detención y reinserción debe aplicarse solo en casos excepcionales y como último recurso, después de haber agotado los medios de persuasión, disuasión y negociación, y que en tal situación podrá realizarse únicamente en las siguientes circunstancias: a) cuando corra peligro la integridad física o la vida de las personas (legítima defensa); b) cuando haya una tentativa de evasión; y c) cuando haya una resistencia por la fuerza o por inercia física a una orden basada en la ley o en los reglamentos; y que en caso de presentarse motines, las autoridades responsables deben aplicar sus estrategias y acciones “con el mínimo daño para la vida e integridad física de los reclusos”[20].

Uso de la Fuerza Pública en acciones de control migratorio.

Por desgracia son cada vez más recurrentes las noticias donde se da a conocer el los cuerpos de seguridad y militares en el desarrollo de tareas relacionadas con el control fronterizo, operativos migratorios o actividades de control de diversos tipos, ejercen la fuerza de manera excesiva contra migrantes.

Un ejemplo ilustrativo se da desde el ámbito oficial del gobierno norteamericano en el reporte que hace la oficina de aduanas y protección fronteriza (Customs and Border Protection, CBP) sobre los incidentes presentados y las respectivas acciones realizadas durante el quinquenio 2011 – 2015, en donde se han empleado armas letales y menos letales. Si bien el reporte significa un paso en la rendición de cuentas de este organismo, el Consejo Americano de Inmigración (American Immigration Coucil) señala la grave omisión que ha cometido al no especificar ni transparentar la forma y el contexto en que fueron usadas dichas armas, los procedimientos y protocolos empleados, la metodología para la medición de los incidentes y la determinación sobre su uso[21].

Uso de la Fuerza Pública contra trabajadores de los medios de comunicación.

No podemos dejar de señalar este aspecto que en México se ha convertido de la mayor relevancia dado el incremento tan notorio de acciones desde el poder público contra los enviados de los medios de difusión masiva de información, no obstante que en muchos de los ordenamientos, manuales y protocolos ya se prevén normas y lineamientos especiales para salvaguardar la integridad física reporteros, camarógrafos, periodistas, personal de apoyo técnico en el desarrollo de su labor tan importante y tan ligada al ejercicio del derecho a la libre manifestación de las ideas por parte de los grupos que se manifiestan y protestan en actos públicos por diversas acciones gubernamentales y de otros tipos.

Uso de la fuerza letal como último recurso.

Como fuera expresado por el Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, Christof Heyns, durante la audiencia de la CIDH sobre Protesta social y derechos humanos en América[22], el uso de la fuerza letal es regido por el principio de protección a la vida, ya que su uso será legítimo, proporcional y necesario solo si es el último recurso disponible para proteger otra vida, y por ende, su empleo no será justificado cuando se busca, por ejemplo, proteger la propiedad, evitar lesiones leves, o restablecer el orden público

Si bien vale mencionar que en la mayor parte de los países del continente americano se han puesto en vigor diversos ordenamientos en materia de uso de la fuerza púbica[23], que ya contemplan entre otros aspectos estándares internacionales, principios generales, protección de los derechos humanos de los contenidos y detenidos y mecanismos de gradualidad para su aplicación operativa. Sin embargo, en algunos de ellos quedan aún sin resolver temas como la intervención de cuerpos militares en las acciones de seguridad, claridad de conceptos en cuanto a la justificación del uso de la fuerza ante manifestaciones sociales; diferenciación de los diversos escenarios donde puede y debe ser aplicada; vacío normativo que da pie a la discrecionalidad y la impunidad.

En todo caso, lo que ha faltado hasta el momento en términos generales es el diseño y puesta en operación de políticas, programas y acciones concretas para cambiar la cultura institucional de los cuerpos de seguridad para asumirla como un instrumento de seguridad ciudadana y reiteramos, la capacitación y el adiestramiento de los elementos de estos cuerpos para poder aplicar la normativa y los procedimientos de acuerdo a las circunstancias que exija cada evento.

En el caso de las entidades federativas de la República Mexicana, es importante remarcar que la Ley que Regula el Uso de la Fuerza de los Cuerpos de Seguridad Pública del Distrito Federal ya prohíbe el uso de armas letales “en la dispersión de manifestaciones” y en su artículo 25 dispone que “en caso de que una manifestación sea violenta” la “Policía preventiva y complementaria debe: i) conminar a los manifestantes a que desistan de su actitud violenta; ii) advertir claramente que de no cesar la actitud violenta, se usará la fuerza; iii) en caso de que los manifestantes no atiendan al Policía, ésta hará uso de la fuerza conforme a lo establecido en la Ley y su Reglamento; iv) ejercitar los distintos niveles de uso de la fuerza, solamente hasta el relativo a la utilización de armas incapacitantes no letales”.

No obstante que la CIDH ha manifestado su “preocupación” por la vaguedad y amplitud (sic) de los términos que utiliza ese ordenamiento para determinar que una manifestación será considerada como “violenta”, cuando “en la petición o protesta que se realiza ante la autoridad, se hace uso de amenazas para intimidar u obligar a resolver en el sentido que deseen, se provoca la comisión de un delito o se perturba la paz pública y la seguridad ciudadana”[24].

Al respecto cabe mencionar también que es preciso resolver en definitiva, al menos para efectos normativos, el marco de reciprocidad de derechos y obligaciones tanto de parte de los cuerpos de seguridad y el uso de la fuerza pública que puedan ejercer y de parte de los grupos de manifestantes quienes no obstante estar en toda libertad de ejercer sus derechos civiles a la libre expresión y manifestación de sus ideas, deben como en el caso de los demás derechos fundamentales hacerlo en un marco de orden y respeto a los derechos de terceros, pues por el contrario, tal como sucede en la actualidad seguirían manejándose en un contexto de contradicciones y contraposición de derechos, lo cual es perfectamente viable, tal como lo demostró la manifestación de estudiantes y maestros del politécnico el 29 de septiembre de 2014[25].

En tal sentido El Congreso de Quintana Roo aprobó la Ley de Ordenamiento Cívico del Estado de Quintana Roo, publicada el 4 de julio de 2014. En la que permite el uso de las vías públicas para manifestaciones, pero al mismo tiempo determina que los particulares “no podrán limitar o restringir el tránsito de peatones y vehículos” además de prohibir el bloqueo de vías públicas (Artículos 15 y 29, fracción XXXV). Algunas de las infracciones que considera son la de “realizar actos que de manera ilícita afecten el normal funcionamiento de las acciones del Estado, los municipios, la actividad económica, turística y social política del estado de Quintana Roo” o hacer ruido excesivo (Art. 29. VI y XXXVII). En adición, dispone que la administración pública “tomará las medidas necesarias” si durante las manifestaciones, marchas o plantones “se altera el orden o paz públicos, o se impide, entorpece u obstaculice la prestación de un servicio público o se produjera [sic] actos de violencia” (Art. 18)[26].

En fin, referente a este punto, es pertinente mencionar que la CIDH reconoce que no obstante es absolutamente necesario que las corporaciones de seguridad pública eviten el uso de armas letales en las manifestaciones, admite que es lícito que en los operativos pueden contemplar que en algún lugar fuera del radio de acción de la manifestación se disponga de armas de fuego y municiones de plomo para los casos excepcionales en los que se produzca una situación de riesgo real, grave e inminente para las personas que amerite su uso[27].

Mecanismos de Instrumentación Jurídico normativa: Mejora Regulatoria, Marco jurídico, manuales de organización, procedimientos y procesos.

Uno de los grandes problemas para la consolidación del Estado Constitucional es la ausencia de mecanismos para la el enfrentamiento y eliminación de la impunidad. En muchos casos se usa y abusa de la fuerza pública, no bajo el argumento de un estado de necesidad y de excepcionalidad, sino porque el elemento de seguridad sabe que no tendrá ninguna sanción si comete el abuso o exceso de fuerza.

Los hechos donde se presentan este tipo de actos a todas luces ilegales por la misma impunidad no cuentan con un respaldo de datos e información sobre ellos y por lo mismo su apreciación se mantiene en el terreno de la subjetividad.

De ahí que sea absolutamente imprescindible que todos los actos de organismos y servidores públicos en donde se ponga de manifiesto el uso abusivo de la fuerza pública y sus secuelas contra la vida, la integridad física y patrimonial de las personas y los grupos sociales, así como también los actos vandálicos y delictivos que se escudan en la supuesta protesta social, sean cuantificados, analizados, evaluados y en su caso sancionados.

En el primer caso, un avances significativo podría ser obtenido a partir de la puesta en operación de algunos mecanismos que den efectividad y mejores servicios de atención ciudadana, además de transparencia en la operación y una adecuada  rendición de cuentas en el uso de la fuera pública, entre los que señalamos de manera meramente enunciativa, los siguientes:

  1. Mejora Regulatoria y Modernización Administrativa para la optimización de la infraestructura, de los recursos financieros, humanos, materiales y tecnológicos y de los servicios brindados).
  2. Profesionalización de los servidores públicos, con capacitación y adiestramiento adecuados en todas las instituciones y sus áreas y a todos los niveles. El bajo nivel de profesionalización es en buena medida el causante de las deficiencias y abusos en el uso de la fuerza pública, pues a causa de ello las instituciones con incapaces de general un marco regulatorio y protocolos de operación eficientes.
  3. Políticas, programas y acciones institucionales de responsabilización (accountability), que implica distribución de responsabilidades, protocolos de actuación, entre otros aspectos.

Esta evidente necesidad de gobernanza contrasta con la realidad institucional que viven desde hace tiempo las fuerzas de seguridad pública, que si bien normalmente cuentan con preceptos constitucionales que la prevén al menos de forma declarativa, se carece de la legislación secundaria y normas administrativas de organización, funcionamiento interno y operación externa en la materia que permita su adecuada instrumentación y logre su eficacia en términos objetivos. Esto es quizá la causa principal de la anarquía y la discrecionalidad en la aplicación de la ley, pues a un lado de esta se crean normas, códigos y protocolos subjetivos y por lo tanto extra legales, que generan confusión, contradicción y al final de cuentas, impunidad.

Criterios para el uso de la fuerza según el Protocolo de Actuación Policial de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal para el Control de Multitudes 25 de marzo de 2013

  1. Legal: Que su acción se encuentre estrictamente apegada a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la Ley General que establece las bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, a la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, a la presente Ley y a los demás ordenamientos aplicables.
  2. Racional: Que el uso de la fuerza esté justificado por las circunstancias específicas y acordes a la situación que se enfrenta:
  3. Cuando es producto de una decisión que valora el objetivo que se persigue, las circunstancias del caso y las capacidades tanto del sujeto a controlar, como de la Policía;
  4. Cuando sea estrictamente necesario en la medida en que lo requiera el desempeño de las tareas de la Policía;
  5. Cuando se haga uso diferenciado de la fuerza;
  6. Cuando se usen en la medida de lo posible los medios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza y de las armas;
  7. Cuando se utilice la fuerza y las armas so lamente después de que otros medios resulten ineficaces o no garanticen de ninguna manera el logro del resultado previsto.
  • Congruente: Que exista relación y equilibrio entre el nivel de uso de fuerza utilizada y el detrimento que se cause a la persona.
  1. Oportuno: que se aplique el uso de la fuerza de manera inmediata para evitar o neutralizar un daño o peligro inminente o actual, que vulnere o lesione la integridad, derechos o bienes de las personas, las libertades, la seguridad ciudadana o la paz pública; y
  2. Proporcional: que el uso de la fuerza sea adecuado y corresponda a la acción que se enfrenta o intenta repeler. Ningún Policía podrá ser sancionado por negarse a ejecutar una orden notoriamente inconstitucional o ilegal, o que pudiera constituir un delito. Toda orden con estas características deberá ser reportada al superior jerárquico inmediato de quien la emita.
    Los motivos por los cuales se da la intervención de la Policía, por lo que se refiere al tipo del delito o de orden a cumplir, no justifican por sí mismo el uso de las armas letales o fuerza letal, inclusive si los delitos de que se trate hayan sido violentos.

Algunas Reflexiones Finales:

Si bien el inicio de la emisión de normatividad jurídica en nuestro país respecto de los contenidos, formas y procedimientos para el uso de la Fuerza Pública por parte de los cuerpos de seguridad implica un avance significativo, hay que decir que existe coincidencia generalizada en que esta formalidad normativa no puede pensarse que sea eficaz por sí sola; tendrá siempre y en todo caso que ir acompañada de cambios en los manuales operativos, en los procesos y procedimientos, y sobre todo en la formación, capacitación y adiestramiento de los elementos de todas las corporaciones en los tres ámbitos de gobierno para transformar no solo de forma, sino de fondo la cultura institucional y de Cuerpo respecto de los distintos escenarios en los que resulte preciso el uso legítimo de la fuerza pública que abandone la visión represiva y se enfoque en una perspectiva de protección ciudadana y salvaguarda de los derechos humanos, tanto de los propios sujetos pasivos como de la población.

La actualización permanente del marco regulatorio, resulta ser de vital importancia en el uso de equipos y tecnologías para la contención y rechazo de las amenazas al orden y seguridad públicos, pues siempre tendrán que adaptarse a su creciente variedad, avance y sofisticación tecnológica, no solo en cuanto a su mera operación técnica, sino también a la adecuación de su empleo a las propias circunstancias de cada evento y en consideración a los principios básicos rectores del uso de la fuerza, y por supuesto previendo las sanciones respectivas por su uso inadecuado.

En todo caso, resulta de primer orden que se establezca a nivel sectorial en todos los ámbitos de gobierno además de la obligación de adecuar el marco regulatorio interno, la de dotar a los agentes de las corporaciones de seguridad con los equipos necesarios y apropiados para cumplir con sus atribuciones y a cada variable contemplada en los manuales y protocolos de actuación respectivos, y con un marco de sanciones formal, claro y transparente para quien no las observe; implementar adecuados medios de selección de personal, ofrecer entrenamiento y capacitación constante, así como evaluar regularmente y de forma integral el marco regulatorio jurídico, administrativo y operativo, la eficiencia institucional y las capacidades y desempeño individuales y colectivas.

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NOTAS AL PIE DE PÁGINA:

[1] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Congreso de la Unión, Cámara de Diputados. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm

[2] Declaración Americana de los derechos del Hombre. UNAM, Cátedra UNESCO. http://catedraunescodh.unam.mx/catedra/SeminarioCETis/Documentos/Doc_basicos/2_instrumentos_regionales/1_Declaraciones/1.pdf

[3] Convención Americana sobre Derechos Humanos. Congreso de la Unión, Cámara de Diputados. http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos.htm

[4] ONU, Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, Christof Heyns, A/HRC/26/36, 1 de abril de 2014, párrafo 22.

[5] ONU, Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, Christof Heyns, A/HRC/26/36, 1 de abril de 2014, párrafo 22.

[6] Comisión Interamericana de los Derechos Humanos CIDH. Informe Anual 2015. Op. Cit, p. 541

[7] Emeequis. México aumentó 92% su gasto militar en los últimos 9 años, reporta SIPRI. 7 de abril de 2016. http://www.m-x.com.mx/2016-04-07/mexico-aumento-su-gasto-militar-en-un-92-en-los-ultimos-9-anos-reporta-el-sipri/ .

Véase también: Banco Mundial: Gasto Militar % del PIB. http://datos.bancomundial.org/indicador/MS.MIL.XPND.GD.ZS

[8] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos. 31 de diciembre de 2009. París, Francia. pp. 100-101

[9] Ver por ejemplo Ley de Seguridad Privada para el Distrito Federal. Artículo 3 y ss. http://psm.du.edu/media/documents/national_regulations/countries/americas/mexico/mexico_ley_de_seguridad_privada_para_el_distrito_federal_24-01-05.pdf

[10] PNUD, Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014. Seguridad Ciudadana con Rostro Humano. Diagnóstico y propuesta para América Latina, p. 150.

[11] En Accountability, Sistema Policial de rendición de cuentas. Centro de Investigación y Docencia Económicas, (CIDE). Instituto para la Seguridad y la Democracia, México, 2005. p. 154.

[12] Comisión Interamericana de los Derechos Humanos. Informe Anual 2015. http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2015/indice.asp

[13] Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, 31 de diciembre de 2009. Párrafo 119.

[14] Corte IDH: Caso Hermanos Landaeta Mejías y Otros Vs Venezuela. Sentencia de 27 de agosto de 2014. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Serie C No. 281, párr. 134; y Caso Nadege Dorzema y otros Vs. República Dominicana. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de octubre de 2012 Serie C No. 251, párr. 85.

[15] Corte Interamericana de los Derechos Humanos. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, 31 de diciembre de 2009, párrafo 97.

[16] Corte Internacional de Derechos Humanos. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos. 31 de diciembre de 2009. Párrafo 116.

[17] Corte Internacional de Derechos Humanos (Corte IDH) Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia). Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de julio de 2006. Serie C No. 150, párrs. 67-68; y Caso Nadege Dorzema y otros Vs. República Dominicana. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de octubre de 2012 Serie C No. 251, párr. 85.

[18] Corte IDH: Caso Hermanos Landaeta Mejías y Otros Vs Venezuela. Sentencia de 27 de agosto de 2014. Excepciones Preliminares, Fondos, Reparaciones y Costas. Serie C No. 281, párr. 134; Caso Nadege Dorzema y otros. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de octubre de 2012 Serie C No. 251, párr. 85; y Corte Europea de Derechos Humanos, Caso Kakoulli v. Turquía, No. 38595/97. Sentencia de 22 de noviembre de 2005, párr. 108.

[19] Comisión Interamericana de los Derechos Humanos. Informe sobre los Derechos Humanos de las Personas Privadas de la Libertad en las Américas. OEA/Ser.L/V/II.Doc. 64, 31 diciembre 2011, párr. 115 se puede consultar en www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/ppl2011esp.pdf

[20] Heyns Christof. Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, A/HRC/26/36. ONU, Asamblea General. Consejo de Derechos Humanos. 1° de abril de 2014. Consultable en http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2015/9931.pdf?view=1,%20p%C3%A1rr.%2076

[21] American Immigration Council. CBP Releases Use of Force Breakdown. Unclear what it means. 21 de octubre de 2015. Se puede consultar en http://immigrationimpact.com/2015/10/21/customs-and-border-protection-use-of-force/

[22] Audiencia sobre protesta social y derechos humanos en América. 154° período de sesiones. 16 de marzo 2015.

[23] Comisión interamericana de Derechos Humanos. Informe anual 2015. Op. Cit. 537 y ss.

[24] Asamblea Legislativa del Distrito Federal. IV Legislatura. Ley que Regula el Uso de la Fuerza de los Cuerpos de Seguridad Pública del Distrito Federal. Se puede consultar en http://www.aldf.gob.mx/archivo-f9c89a9ff39e8126800e6180ee86e224.pdf

[25] Olivares Emir y Martínez Fabiola. Osorio sale a la calle para dialogar con politécnicos. Diario La Jornada, 30 de septiembre de 2014. http://www.jornada.unam.mx/ultimas/2014/09/30/cientos-de-estudiantes-del-ipn-salen-en-marcha-rumbo-a-gobernacion-4688.html

[26] Congreso del Estado de Quintana Roo. Ley de Ordenamiento Cívico del Estado de Quintana Roo. Disponible en http://congresoqroo.gob.mx/historial/14_legislatura/decretos/1anio/2PO/dec110/D1420140430110.pdf

[27] Consejo de Derechos Humanos, Resolución A/HRC/25/L.20, 24 de marzo de 2014, párrafo 10.

El Feminicidio: Algunas Consideraciones

1 afeminicidio

 EL FEMINICIDIO: ALGUNAS CONSIDERACIONES

Por José Ramón González

(Investigación realizada para el Instituto de Estudios Legislativos “INESLE”

del Congreso del estado de México, octubre, 2010)

(Gracias A Mónica Soistata por su tan valiosa colaboración)

PARTE I.

Introducción y Marco Teórico.

Desde la revolución industrial en el Siglo XIX y por la reciente y profunda trasformación de los procesos económicos, se han producido una apertura gradual pero ininterrumpida de espacios para las mujeres, gracias a los cuales ellas día a día crean oportunidades y participan activamente en los más diversos ámbitos de la sociedad, la cultura, la economía y la política.

A fines del siglo XIX y principios del XX, mujeres de distintos países luchan en contra de la opresión y comienzan a crear una conciencia crítica sobre la condición de las mujeres, así como la necesidad de contar con principios, normas y prácticas sociales modernas y democráticas. Se denuncia la discriminación, la marginación, la explotación y la enajenación, la violencia y la complicidad, el encierro, el silencio y el tabú. Surge la ideología feminista, que a lo largo del siglo se fortalece y cobra un gran auge en los años 60, trasformando estructuras fundamentales en todos los ámbitos.

A fines del Siglo XX, una nueva transformación política económica: la unipolarización y uno de sus medios de expresión más contundentes: la globalización (al menos para los países del mundo occidental) dan forma a un modelo económico innovador que, entre otras cosas, considera la mano de obra femenina crucial para su implantación, y para tal fin exige la adecuación de los sistemas políticos, jurídicos sociales y culturales.

Los cambios en la vida y la dinámica social, el incremento de la inseguridad, la ruptura de tabúes, la denuncia pública de hechos antes callados, entre otros factores, exponen a la mujer a mayores riesgos de ser víctima de actos de violencia, segregación e inequidad, fobias y desigualdades, todo lo cual por ser a todas luces contrario a los derechos fundamentales, constituye uno de los problemas sociales más graves y de más urgente atención en México y el mundo.

A causa del modelo patriarcal, la mujer sufre diferentes acciones violentas, que en algunos países son ignoradas o menospreciadas por razones de índole cultural, religiosa, social y educativa. En tal contexto, la violencia denominada “de género” (por el vocablo inglés “gender”, referente al sexo de una persona) es una situación cultural que mantiene a las mujeres en desventaja y desigualdad social, les impide el acceso a bienes, recursos y oportunidades, y contribuye a desvalorizarlas y denigrarlas.

Al extremo de este tipo de violencia, el Feminicidio o Femicidio, neologismo producto de la traducción de los vocablos ingleses “femicide” o “gendercide“, referente a la muerte evitable de mujeres, ha sido objeto de una gran polémica, al alejarse de su concepción original, llegando a usarse incluso como sinónimo de homicidio genérico contra mujeres y adquiriendo una significación ya no jurídica, sino más política, ideológica, de clase y de género.

De hecho, como realidad social, desde hace ya algunas décadas el feminicidio ha sido adoptado por el feminismo como parte de su bagaje teórico ideológico, sintetizado primordialmente por las norteamericanas Jill Radford y Diana E. H. Russell (vid. “Femicide: The politics of woman killing” Twayne Publishers, New York, USA, 1992). Desde esta corriente ideológica, la violencia de género se coloca como un gran problema político a nivel mundial y afirma que el feminicidio se da a causa del ambiente ideológico y social de machismo, de misoginia, de violencia consentida o tolerada contra las mujeres, así como por la ausencia de normas jurídicas, políticas públicas y acciones concretas de carácter preventivo, educativo y coercitivo, lo que genera condiciones de inseguridad para las mujeres que impiden detectar, prevenir y eventualmente sancionar las conductas delictivas, llegando a poner en riesgo su vida y su integridad física y emocional. De ahí que considere el machismo como un factor determinante para la presentación y el crecimiento de este delito.

Algunas organizaciones feministas han sustentado interpretaciones más profundas y que retoman estos presupuestos, argumentando que los homicidios de mujeres son parte de una violencia contra las mujeres que sustentada en la histórica desigualdad entre mujeres y hombres y que impide reconocer a las mujeres como personas y sujetos de Derecho. En este mismo tenor, Bonino (1998)[1], nos habla de micro machismos, a los que clasifica en tres tipos:

1) Coercitivo, el más grave, ya que el varón usa la fuerza ya sea moral, psíquica, económica o de la propia personalidad para intentar doblegar a la mujer, limitar su libertad, expoliar su pensamiento y restringir su capacidad de decisión. Les provocan un acrecentado sentimiento de derrota cuando comprueban la pérdida, ineficacia o falta de fuerza y capacidad para defender las decisiones o razones propias. Todo esto suele promover en la mujer inhibición, desconfianza en sí misma y disminución de la autoestima, provocadora de un mayor desbalance de poder;

2) Intimidatorio, especie de violencia psicológica donde el varón genera temor cuando llega a contar con cierta fama (fantaseada o real) de ser abusivo o agresivo. Este tipo de hombre advierte expresa o tácitamente que de no ser obedecido algo le podrá suceder a la mujer. Ya sea con la mirada, el tono de voz, la postura o cualquier otra característica que pudiera ser utilizada como atemorizante y ejercer así alguna muestra de poder abusivo, ya sea físico, sexual o económico. Con este tipo de violencia psicológica el hombre llega a conseguir la disponibilidad de la mujer para realizar los actos que él desee y también el de no ser molestado o cuestionado cuando realice algún acto en contra de la mujer;

3) Insistencia abusiva, o como nos dice el mismo autor[2] en términos populares el “ganar por cansancio”, que consiste en obtener lo que quiere por insistencia inagotable, que hace que la mujer se canse de mantener su propia opinión y al final acepte lo impuesto a cambio de un poco de paz.

Como reflejo de la influencia cultural norteamericana, la palabra feminicidio surgió en castellano a partir de la traducción que del término inglés “femicide” hizo la doctora Marcela Lagarde[3], convirtiéndose en una voz homóloga a homicidio pero añadiéndole el ingrediente de género y concibiéndose como el conjunto de hechos de lesa humanidad que se relacionan con los crímenes y las desapariciones de mujeres de tipo masivo (una especie de genocidio específico hacia las mujeres) y que pueden darse tanto en condiciones de guerra como de paz, cuando las condiciones histórico culturales generan prácticas sociales que permiten o toleran atentados contra la integridad, la salud, la libertad y la vida de las mujeres.

Feminicidio, Conocimiento y Realidad Mundial.-

Gracias al apoyo de las ciencias sociales, ha sido posible definir distintas formas de violencia hacia la mujer, conocer sus causas y consecuencias de carácter social, jurídico, cultural y educacional, y con ello avanzar en el combate de actos inaceptables, como el crimen pasional, la violación, el estupro, el incesto, el acoso, la violencia conyugal y familiar, la violencia callejera, la inequidad, entre otras, que se presentan en los ámbitos laboral, patrimonial, psicológico, intelectual, simbólico, lingüístico, económico, jurídico o político, solo por citar algunos.

En el tiempo y el espacio se presentan actos lesivos contra las mujeres que conducen en muchos casos a una muerte violenta y cruel; y lo que resulta todavía más indignante al constatar que algunos de estos actos son cometidos personas conocidas de la víctima: sus parejas, parientes, novios, esposos, acompañantes, familiares, visitas, colegas y compañeros de trabajo; pero también son perpetrados por desconocidos y anónimos e incluso por miembros del crimen organizado. Sin embargo, todos tienen en común la consideración de los agresores de que las mujeres son usables, prescindibles, maltratables, desechables y coinciden además en su extrema crueldad, por lo que el feminicidio ha llegado a ser considerado como crimen de odio.

Si bien, como se anotó previamente, existen diversos agentes de tipo cultural que influyen de manera determinante en la presentación de esta conducta, en términos de atención gubernamental es intolerable constatar la ineficacia del poder público para ofrecer garantías a las mujeres y crear condiciones de seguridad para el desarrollo de su vida en la comunidad, ya sea en la casa, en los espacios de trabajo, tránsito o esparcimiento; y más lamentable aún, que los servidores públicos sean poco o nada eficientes en sus funciones para prevenir, atender y sancionar este tipo de conductas, que se muestran con toda claridad por ejemplo, en la atención a víctimas, en las instancias de justicia, el maltrato a las internas en las cárceles y aun en el personal femenino, siendo llegado a considerar incluso como un Crimen de Estado.

Según el Informe Mundial sobre Violencia y Salud de la Organización Mundial de la Salud (OMS), maridos, ex cónyuges, novios, convivientes, son en la mayoría de los casos los responsables de las muertes violentas de mujeres. Más de 50% de las mujeres muere por ataques de sus parejas (en ciertos países llega a 70%). Adicionalmente a las muertes violentas por su condición femenina, a esta deben añadirse otros tipos de violencia a los que están mayormente expuestas en sus países y en sus familias y que sin llegar al homicidio también se consideran graves, como la agresión física y sexual (al menos 25% de las mujeres adultas sufrirá un ataque sexual por parte de su pareja a lo largo de su vida), el acoso psicológico y otras conductas, como impedir que la mujer mantenga contacto con su familia o amistades y limitarle el acceso a la información o posible ayuda.

Otras estadísticas indican que a nivel mundial, el femicidio es la sexta causa de muerte de mujeres entre 15 y 49 años. Más de mil mujeres mueren anualmente a manos de sus parejas y se calcula que ascienden a 3 millones las mujeres que sufren abusos físicos por parte de sus maridos o novios cada año. En España, los cálculos oficiales cuentan entre 50 y 70 las mujeres muertas a causa de la violencia doméstica cada año. En Estados Unidos, en 1992, se contaron 5,373 casos de femicidio, la mitad de los cuales fueron perpetrados por esposos u hombres con quienes las víctimas habían mantenido relaciones. En Puerto Rico, la coordinadora de la organización Paz para la Mujer, informó que de 1990 a noviembre de 2002, se han presentado 287 feminicidios, según datos suministrados por la Policía nacional. De acuerdo a investigaciones realizadas por activistas, médicas, abogadas y periodistas involucradas en la Campaña de esa Red, la manera cómo los medios de comunicación, los jueces, abogados defensores y gran parte de la opinión pública abordan los casos de asesinatos de mujeres, está permeada por conceptos estereotipados y creencias culturales basados en una imagen devaluada de lo femenino. Las razones que afloran principalmente en los juzgados y en los medios son que cuando un hombre agrede y mata a su mujer, es porque “se encontraba ofuscado y perdió la cabeza”, “era celoso”, estaba “obsesionado” con ella. La policía suele decir “Mató por razones sentimentales”. En algunos titulares de prensa se puede leer “Fue un crimen pasional”, “mató bajo una emoción violenta”, de manera que se implanta a priori la sospecha que el comportamiento de la mujer fue el detonante del hecho.

PARTE II.

Situación del Feminicidio en México.

En México, muchas mujeres viven alguna forma de violencia en razón de su sexo, no solo de índole sexual, sino también racista, religiosa, judicial, política, laboral, cultural, entre otras. La mentalidad y la actitud de considerar en condiciones de inferioridad a las mujeres provienen de varios factores muchos de los cuales ya han sido señalados líneas arriba. Formas de imitación y aculturación verdaderamente ancestrales y otras adquiridas en distintos momentos han modelado las actitudes de hombres y mujeres, creando esquemas de carácter unilateral, antidemocrático, autoritario, a grado tal que, por ejemplo, el hombre es considerado proveedor absoluto en lo económico aun en los casos en que la mujer cuenta con un trabajo remunerado y aporta al gasto familiar.

Entre los datos nacionales que sobresalen respecto de esta situación, está el hecho de que existe un promedio anual de cerca de 1,200 homicidios dolosos contra mujeres entre los 21 y 40 años de edad[4]. 41% de esas víctimas murió por uso excesivo de fuerza y agresiones físicas como asfixia, heridas de armas punzocortantes y traumatismo craneoencefálico y 25% a causa de un disparo de arma de fuego. En cuanto a los sitios donde se han cometidos estos asesinatos, 41% fueron en la vía pública (lugares públicos, lotes baldíos, tiraderos de basura); 35% en casas-habitación; y lo que en aun más oprobioso: en 19% de los casos (casi uno de cada cinco, las mujeres también fueron víctimas de tortura y abuso sexual; y respecto de los sujetos activos, resulta indignante que 32% de ellos son familiares o personas cercanas y que 89% del total de los casos presentados quedan impunes.

En México, las desapariciones y homicidios de niñas y mujeres se consideran hechos aislados. Un esposo celoso, problemas de amantes, un homicida psicópata, una banda de narcotraficantes, delincuencia que cruza por la frontera o cualquier otro argumento sirve para aislar y minimizar el problema. En general, la tendencia sigue siendo responsabilizar a las mujeres de su muerte violenta a manos principalmente de hombres. Respecto a la denuncia y seguimiento por violencia contra las mujeres -incluido el feminicidio- han sido los familiares de las mujeres desaparecidas y asesinadas, principalmente sus madres, así como las organizaciones de mujeres y feministas quienes han encabezado la denuncia y recabado evidencias de los hechos. Han logrado hacer alianza con algunas legisladoras y funcionarias y en colaboración han consolidado mecanismos vinculatorios para las autoridades competentes a fin de de prevenir, atender, sancionar, reparar los daños y erradicar estas conductas, aunque hasta la fecha la respuesta no haya sido eficaz.

Ahora bien, socialmente, el feminicidio, aunque mediatizado hasta la explotación del escándalo, ha logrado tomar un lugar preponderante en la opinión pública nacional y gracias a ellos se ha conseguido la modificación de diversos ordenamientos legales. No obstante, en su concepción aun prevalecen multitud de mitos, tabúes, conceptos, indefiniciones y vaguedades que obstaculizan su positivación jurídica, política y cultural. Sin embargo, la actualización normativa es ineficaz o queda a nivel de meros buenos proósitos cuando no existen políticas y acciones concretas y articuladas de parte de los órganos del poder público y de la sociedad, orientadas a prevenir, educar, atender y castigar este tipo de conductas y garantizar los derechos fundamentales de las mujeres.

Las desapariciones y homicidios de niñas y mujeres en Ciudad Juárez, así como las distintas hipótesis (elaboradas en muchos casos de manera poco informada fuera del país) que intentan explicar estos hechos en México, se han convertido en un referente usado para explicar la implantación de una figura sui generis de feminicidio que en nuestro país, en la que se mezclan otros subtipos de homicidio y aun otras clases de violencia donde la víctima es una mujer. En tal contexto, se ha generado una intensa especulación y hasta producción literaria y artística: documentales, obras de teatro, danza, obra plástica, entre otras formas, básicamente centrados en el tema de “las Muertas de Ciudad Juárez”, como si la incidencia de esta conducta delictiva se produjera solo en esa localidad. Incluso gran parte de la investigación realizada en otras entidades federativas tiene como punto de referencia o tiene que ver con los sucesos de Ciudad Juárez, cuando en otras entidades como por ejemplo, el Distrito Federal, es prácticamente nula la investigación y atención a estos casos.

Este concepto de feminicidio a la mexicana ha sido erróneamente asumido por algunas autoridades y medios de comunicación como el simple equivalente de un homicidio contra una mujer, por lo que llega a utilizarse hasta en plural, tal como lo exhibe el propio nombre de la “Comisión Especial de Feminicidios”, que después corrigió el error cambiando el término a singular, aunque en su uso mediático, coloquial y aun la propia presidente de dicha Comisión se ha seguido usando el término en plural. Con la misma perspectiva, también se ha comenzado a utilizar en México el término por demás abigarrado de feminicidio sexual sistémico, cuya definición aún sigue siendo poco clara[5].

En lo que a investigación en México se refiere, desde 1993 cuando se denunciaron las desapariciones y homicidios de mujeres en Ciudad Juárez, se ha realizado un amplio número de investigaciones nacionales, extranjeras e internacionales con distintos enfoques sobre el tema. Aunque como decíamos en su gran mayoría son recurrentes a lo que sucede en esa localidad, otras, por desgracia todavía las menos, comienzan a analizar y estudiar el desarrollo del fenómeno, ya sea con visión nacional o específicamente, de manera local. De manera enunciativa, la siguiente tabla muestra algunas de las más importantes:

Fecha Organización Título
Noviembre, 1999 ONU Informe de la Relatora Especial sobre Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias
Enero, 2002 ONU Informe del relator especial sobre la Independencia de Jueces y Magistrados
Marzo, 2003 Comisión Interamericana de Derechos Humanos Informe de la Relatora sobre Derechos de las Mujeres de la “Situación de los Derechos Humanos de la Mujer en Ciudad Juárez, México: El Derecho a no ser Objeto de Violencia y Discriminación”
Agosto, 2003 Amnistía Internacional Muertes intolerables: Diez años de desapariciones y asesinatos de mujeres en Ciudad Juárez y Chihuahua”
Noviembre, 2003 ONU contra la Droga y el Delito Informe de la Comisión de Expertos Internacionales de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito sobre la Misión en Ciudad Juárez, Chihuahua
Diciembre, 2003 ONU Diagnóstico de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México.
Enero, 2005 CEDAW (Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer) Informe y recomendaciones resultado de la solicitud de organizaciones mexicanas de derechos de la mujer y con el apoyo del Gobierno mexicano
Mayo, 2005 Asamblea Parlamentaria del Consejo Europeo Informe de la Relatora del Comité de Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres en México.
Enero, 2006 ONU Informe sobre violencia contra las Mujeres, sus causas y consecuencias. Integración de los derechos humanos de la mujer y la perspectiva de género: la violencia contra la mujer
Noviembre, 2006 PGR Informe final de evaluación y monitoreo sobre el trabajo de la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos Relacionados con los Homicidios de Mujeres en el Municipio de Juárez, Chihuahua

Homicidios en general cometidos contra mujeres en las entidades de la República.-

Estados como Veracruz, Morelos, Oaxaca, Estado de México, Guerrero, Sonora y Chiapas, ya han iniciado investigaciones locales. Sin embargo todavía no se logra un pronunciamiento generalizado de la sociedad civil mexicana sobre el delito específico de feminicidio y su distinción de otros tipos de homicidio y violencia contra las mujeres.

Otras investigaciones que incluyen a varias entidades de la república son las realizadas en 2003 por el Grupo de Educación Popular con Mujeres, A.C., en el Distrito Federal y los estados de Chihuahua, México y Michoacán y por la Red Nacional por un Milenio Feminista en 12 entidades: Aguascalientes, Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Estado de México, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Querétaro y Veracruz. En ambos estudios se documenta además del análisis legislativo, las políticas públicas y programas correspondientes, así como profundas entrevistas a mujeres que acuden a las diversas instituciones encargadas de la atención en este ámbito en dichas entidades. También realizan monitoreo a medios de comunicación masiva (TV y Prensa) y a los programas y acciones en instituciones de educación primaria, con el objetivo de evaluar la manera en que estos espacios contribuyen o no, a la sensibilización así como a la difusión de información acerca del tema.

Muchas de las investigaciones que se han realizado en torno a los homicidios de mujeres en México en general y en sus entidades federativas en particular, han sido compiladas en el Archivo del Feminicidio, administrado por el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), aunque sería prudente distinguir de este importante trabajo del general de los asesinatos que se han cometido contra mujeres, aquellos con el móvil específico de feminicidio en los términos de su definición típica penal. Este Archivo cuenta con documentación oficial proporcionada por las Procuradurías de Justicia Estatales y del D. F. sobre el número de asesinatos en general de niñas y mujeres en cada entidad y por los Tribunales Estatales de justicia sobre las causas penales radicadas en cada uno de los expedientes relacionadas con dichos homicidios; además de libros, revistas, materiales audiovisuales y gráficos relacionados con la violencia contra las mujeres, principalmente en México, aunque también incluye datos de otros países.

De acuerdo con un reporte realizado por la Comisión Especial para Conocer y dar Seguimiento a las Investigaciones Relacionadas con los Feminicidios en la República Mexicana, en el periodo 1999-2005 en nuestro país 6,000 mujeres han sido asesinadas con violencia, esto es, un promedio de mil mujeres por año, sin contar las que pierden la vida por situaciones relacionadas con la violencia intrafamiliar, que siguen siendo calificadas como muerte natural. Sin perjuicio ello, entre los datos sobresalientes que arroja el informe, es que las muertes de mujeres por violencia intrafamiliar se concentran principalmente en 10 entidades: Oaxaca, Quintara Roo, Puebla, Tlaxcala, Distrito Federal, Michoacán, Estado de México, Colima, Nayarit y Baja California.

Otro informe de la Comisión Especial para Conocer las Políticas y la Procuración de Justicia Vinculada a los Feminicidios, revela que entre 2006 y 2007 se contabilizaron en México 2,232 asesinatos de mujeres, denominándose genéricamente como “feminicidios”: El Distrito Federal y el Estado de México, entidades con la mayor población, son también aquellas donde se registra el mayor número de asesinatos de mujeres, reveló un estudio de la Cámara de Diputados Federal. El documento subraya que el Estado de México y el Distrito Federal ocuparon el primero y segundo lugar en número de homicidios de mujeres con 299 y 244 casos en ese período, respectivamente. Sin perjuicio de que la estadística criminal mide la incidencia de delitos por cada mil habitantes, lo que relativiza los porcentajes por ser estas las entidades más pobladas, estas cifras mueven a la reflexión sobre la dimensión metropolitana del asunto, pues es en esta región donde se concentra cerca del 20% de la población nacional. A estas dos entidades les siguió el Estado de Michoacán, con 202 homicidios; Guerrero, 129; Veracruz, con 135; Jalisco, 119; Puebla, 109; Baja California, 105; Chihuahua, 84; Sinaloa, 80; Tabasco, 59 y Sonora, con 57. Digno de resaltar es que todas estas entidades y otras más, superaron al norteño Chihuahua, donde se localiza Ciudad Juárez. Finalmente, el documento reporta que los estados mexicanos con el menor índice de homicidios de mujeres que en general se están denominando “feminicidios”, son Colima (3), Campeche (4), Yucatán (8), Tlaxcala y Aguascalientes (10 cada uno), Baja California Sur (11), Durango y Querétaro (16 cada uno).

En general, los datos oficiales disponibles sobre defunciones de mujeres por causas no naturales, sólo pueden ser obtenidos de estadísticas de seguridad pública y de salud, en las que desafortunadamente se encuentran mezclados tanto los homicidios como las muertes imprudenciales y accidentales, de manera que no se puede identificar de forma clara los asesinatos de mujeres y cuáles de esos podrían ser considerados como feminicidios. De ahí la necesidad de hacer un esfuerzo conjunto entre ciudadanía, ONG’s y autoridades para superar esta deficiencia y contar con registros confiables, tal como lo ha requerido a nuestro país la Corte Internacional de Justicia.

Al respecto, la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos contra las Mujeres, de la Procuraduría General de la República (PGR), reconoció que las estadísticas no reflejan la magnitud del problema de las agresiones en contra de las mujeres, ya que hay una “cifra negra”, de mujeres que no denuncia. Se menciona que dos terceras partes del registro de mujeres asesinadas en un año, de acuerdo con los datos oficiales, murieron a consecuencia de agresiones en el hogar, pero no sólo a manos del marido, sino también por novios, padres, hermanos, amigos, familiares y otro tipo de parientes. Agregó que los riesgos no se miden por las cifras, sino por el temor fundado que tienen las mujeres de terminar con la violencia. Ese es el riesgo y esa es la gravedad, ya que de acuerdo a los resultados de estudios, entrevistas, encuestas y denuncias, el problema de la violencia intrafamiliar es realmente grande.

En cuanto a otros tipos de violencia contra la mujer, algunos juristas han denunciado que la militarización de las ciudades causa una mayor vulnerabilidad hacia las mujeres, ya que por ejemplo, en lugares como Ciudad Juárez, en los retenes militares es común que en las “inspecciones” realizadas se llegue a abusar de la autoridad para lesionar su intimidad corporal.

Situación en Chihuahua.

Los datos oficiales de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Chihuahua precisan que de 1993 cuando empezaron a documentarse los crímenes contra mujeres a la fecha, 890 mujeres han sido asesinadas.

Del 21 de enero de 1993 al 31 de diciembre de 2007 se tienen registrados 428 homicidios de mujeres, mientras que 2008 hubo 87; en 2009, 164; y de 2010 hasta el 15 de septiembre se habían cometido 211, esto es, un pormedio de 2 diarios.

En los casos anteriores a 2008, la causa principal de los homicidios fue la violencia intrafamiliar y los feminicidios, pero la situación cambió a causa de la guerra entre bandas de narcotraficantes.

En Ciudad Juárez, núcleo de atención estatal, nacional e internacional en materia de feminicidios, los homicidios de mujeres de han incrementado. Sin embargo, no todas las muertes violentas de mujeres pueden ni deben ser considerados feminicidios en los términos en que se ha expuesto a lo largo del presente documento, es decir, como homicidios donde el móvil primordial es el odio, la discriminación, el menosprecio a la mujer por el solo hecho de serlo.

Al respecto, hasta hace poco, la Procuradora General de Justicia Estatal, Patricia González Rodríguez[6], ha dicho que estos casos no pueden ser procesados como feminicidios a pesar de que es una cifra alta”, ya que, por ejemplo, “los homicidios relacionados con el crimen organizado son investigados como tales y no como la nueva figura delictiva creada por el Congreso del Estado de Ataque a la Mujer”, al cual se le ha dado en llamar Feminicidio.

La procuradora afirma que “el feminicidio es un crimen de misoginia y de odio contra la figura femenina, tipo que no corresponde a los asesinatos que se han presentado últimamente en el Estado, principalmente en Chihuahua y Ciudad Juárez, donde se vive una intensa lucha entre los cárteles de la droga”. Señaló que “en efecto, se tiene una mayor incursión de la mujer en el narcotráfico y los asesinatos recientes de mujeres serán investigados como tales por la Unidad Especializada en Delitos Contra la Vida”.

Bajo esta premisa, de los 211 crímenes de mujeres presentados en lo que va de este año, solamente 11 llegaron a ser considerados feminicidios e investigados como tales por la Fiscalía Especial de Homicidios contra Mujeres.

Situación en el Estado de México.

En el Estado de México la violencia contra las mujeres, es uno de los principales problemas que afectan a la sociedad mexiquense. De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas (ONU), cada 18 segundos una mujer es maltratada en el mundo, mientras que en el Estado de México 54 de cada 100 mujeres son víctimas de algún tipo de violencia infligida por su pareja (ENDIREH, 2006).

Cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) indican que en el Estado de México ocurre el 23% de los homicidios dolosos contra mujeres registrados en el país. De tal suerte, el Estado de México encabeza la lista de mayor índice de homicidios de mujeres, con 672 casos en los últimos cuatro años; aunque esto debe ser dimensionado, teniendo en consideración que también es la entidad con mayor población en el país.

Otro dato sobresaliente es que en 100 de los 125 municipios mexiquenses, la cifra de feminicidios supera la media nacional, desde luego con las consideraciones de dimensionamiento señaladas en el párrafo anterior.

Datos del Observatorio Ciudadano de Feminicidios, revelan que en el Estado de México se cometieron 556 asesinatos hacia mujeres entre 2007 y 2009. La entidad está entre los tres estados con mayor índice de asesinatos violentos cometidos hacia mujeres. Las cifras van en aumento, y según el Observatorio, muchas de esas muertes quedan impunes.

En marzo del 2008 el Gobernador del Estado y los 125 municipios del Estado de México firmaron el Acuerdo para dar cumplimiento a la convocatoria del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos a efecto de que todos los Poderes de la Unión, los Gobiernos de las Entidades Federativas y los municipios se sumarán al Acuerdo Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres.

Con cifras de la Procuraduría General de Justicia del Estado de México, se conoce del año 2000 al 2008, 641 mujeres han sido asesinadas en esa entidad y tan sólo entre 2006 y 2008, se registraron 362 feminicidios y al menos el 52% de los casos siguen de manera irresponsable sin ser solucionados por la institución estatal de procuración de justicia.

Al interior del Estado de México, la ciudad de Toluca mantiene la mayor tasa de homicidios del país (10 por cada 100,000 habitantes) y desde 2007, en promedio, una mujer es asesinada cada dos días en Ecatepec, Netzahualcóyotl, Chimalhuacán o los Reyes la Paz que son los otros municipios donde prevalecen de mayor manera esos crímenes. Lo más grave es que al gobierno del Estado de México no parece importarle la cuestión; ya que, además de desaparecer al Instituto Estatal de la Mujer y minimizar, por parte de las autoridades de procuración de justicia la trascendencia del problema, no se ha actualizado la legislación protectora de género, ni se tienen políticas públicas consistentes y suficientes para solucionar el entuerto.

El INEGI ha generado y difundido información estadística que contribuye a un conocimiento más objetivo de la magnitud y características de la violencia que sufren las mujeres, lo cual constituye un elemento de gran valor para determinar las acciones a emprender para su combate y erradicación.

De acuerdo con la Encuesta Nacional Sobre la Dinámica de las Relaciones de los Hogares (ENDIREH), 67 de cada 100 mujeres de 15 años y más han padecido algún incidente de violencia de pareja, comunitaria, laboral, familiar o docente a lo largo de su vida. De estas formas de violencia la más frecuente es la ejercida por el esposo o compañero, declarada por 43.2% de las mujeres. Le siguen la comunitaria, padecida por 39.7% de las mujeres de 15 años y más, la laboral con 29.9% de mujeres, la familiar y escolar con 15.9 y 15.6%, respectivamente.

Lourdes Barrera, de Amnistía Internacional, menciona que ninguna mujer víctima de violencia en San Salvador Atenco durante el conflicto de 2006 ha podido acceder a justicia al denunciar las vejaciones sufridas en su contra por parte de los cuerpos policíacos del Estado de México.

PARTE III.

Marco Jurídico sobre la violencia hacia las mujeres.

Tener una vida libre de violencia es un derecho reconocido por las leyes Nacionales e internacionales.

En términos constitucionales, el artículo 4º de la Carta Magna establece la igualdad del hombre y la mujer ante la Ley. Esto implica la idea que ante la comisión de un acto ilícito, resulta indistinto que éste haya sido realizado en contra de un hombre o una mujer, o que el agresor haya sido un hombre o una mujer y en tal sentido, la penalidad en su caso deberá aplicarse tomando en consideración las circunstancias específicas en las que se llevó a cabo el acto respectivo, con independencia del sexo de los sujetos tanto activo como pasivo.

Bajo esta premisa, el feminicidio como tal no está previsto y por ende no es sancionado ni a nivel federal ni en las entidades federativas, aunque cabe mencionar que desde el 19 de diciembre de 2006, la Cámara de Diputados aprobó una iniciativa de Ley General de Acceso para las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, aunque todavía no se ha publicado.

Dicha ley, propone entre otras cosas, la creación de un nuevo título en el código penal federal mexicano sobre delitos de género, en el que se aborde el feminicidio bajo el a nuestro juicio endeble argumento de que es un delito que se ha generalizado, y con base en él, propone sea tipificado como delito permanente y continuo, suponiendo que esta tipificación contribuirá a eliminar el silencio social y la falta de acciones concretas.

El mencionado proyecto de Ley propone para este delito la redacción siguiente: “A quien atente, sin importar la finalidad de la acción, en contra de la vida, la dignidad, la integridad física o mental de mujeres en una determinada comunidad o región donde de manera recurrente se hubieran cometido estos delitos, se le impondrá una pena de 20 a 40 años, además de las penas que corresponden por los delitos cometidos (homicidio, desaparición forzada, secuestro, violación, mutilación, lesiones graves, trata de personas, tráfico de personas, tortura, abuso sexual, prostitución forzada, esterilización forzada, discriminación por orígenes étnicos, raciales, preferencias sexuales o por estado de gravidez)”.

Sin embargo, desde entonces (diciembre 2006) la propuesta permanece congelada en el Senado de la República. En tal sentido, Rocío García Gaytán, titular del Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres), expresó ante la Comisión Especial para los Femicidios, que lamentablemente este delito (el femincidio) no está penalizado a nivel federal porque no existe en la ley. [7] En todo caso, la carencia de normatividad penal aplicable y por tanto coercible sobre el particular, trae como resultado que cualquier denuncia que llega a la fiscalía especializada para los casos de feminicidios queda impune.

En efecto, el feminicidio es definido en términos sociológicos, políticos, mediáticos, culturales, etc., pero no se encuentra legislado, y por ello, la discusión sobre el tema permanece en dichas áreas, aunque de manera poco sólida por falta de datos e información sólidos, objetivos, confiables, que permitan una adecuada argumentación, de ahí que aun no permeen en el terreno jurídico, no solo en el aspecto legal, sino en la doctrina, la jurisprudencia, la costumbre jurídica, etc.

Legislación Federal:

Constitución Federal.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 4º reconoce desde 1974 la igualdad jurídica entre el hombre y la mujer y desde 2001 prohíbe en su artículo 1º la discriminación motivada por origen étnico o racial, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra conducta que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

Existen argumentos para poder sustentar la necesidad de una legislación que impulse la equidad en el ejercicio de derechos fundamentales y oportunidades, como un paso imprescindible para alcanzar la igualdad del hombre y la mujer ante la ley, tal como lo establece el Texto Constitucional Federal.

Para ello, es necesario que el poder público promueva y garantice dicha equidad a través de instrumentos legales e instituciones, mediante políticas, programas y acciones contra la discriminación, la violencia de un sexo contra el otro, que faciliten el ejercicio pleno de los derechos fundamentales de mujeres y les permitan una vida libre de violencia, contribuyendo así a la consolidación de un Estado Constitucional de Derecho, justo y democrático.

Es bajo tal entorno que el legislador ha remitido a la ley secundaria, expidiendo una serie de disposiciones defensoras de la equidad, entre las que se encuentran las siguientes:

Leyes Federales.

Es complicado definir desde el punto de vista técnico jurídico al feminicidio como “delito”, ya que el concepto no se encuentra previsto en la Ley Penal. En todo caso, el feminicidio podría ubicarse como una modalidad agravada del homicidio doloso cuando puedan detectarse y comprobarse elementos adicionales al subtipo, tales como el odio, la discriminación, el abuso sexual, o la violencia por el mero hecho de que la víctima sea mujer.

Adicionalmente, hay que tener en cuenta que el delito de homicidio contempla en igualdad de jurídica tanto a hombres como a mujeres en atención a lo previsto por los ya mencionados artículos 1° y 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Asimismo, el homicidio está catalogado como del fuero común, esto es, que el legislador de cada entidad federativa, debe de regular en específico, tomando en consideración a las condiciones históricas, económicas, sociales y culturales propias de la entidad.

Bajo tal contexto, en lo que toca precisamente al feminicidio, conviene tener en cuenta las siguientes consideraciones:

  • La causa estructural de la violencia de género es la desigualdad entre mujeres y hombres. Las mujeres permanecen para la sociedad y el poder público, en una situación de subordinación, desigualdad y discriminación en relación con los hombres.
  • No existe un argumento sólido para justificar la subordinación de la mujer y su desigualdad jurídica y social, contraria a todas luces –repetimos- al derecho y la razón.
  • Mientras mayor es el arraigo de la cultura patriarcal en una comunidad, mayor es la subordinación, menores son las libertades y derechos de las mujeres y por ende menor el ejercicio de su condición de ciudadanas y su participación democrática.
  • Las comunidades y regiones con mayores tasas de inequidad en el desarrollo, de contraste social, de conflictividad y mayor índice delictivo, sumadas a la poca presencia de la autoridad pública, generan condiciones de mayor inseguridad, propicias para la violencia contra las mujeres y el feminicidio.
  • La violencia ligada a la condición de género, aunque en grados diferentes, abarca a todas las mujeres de todas las edades y estratos; está presente a lo largo de su vida y se presenta tanto en los ámbitos público como privado. El daño que provoca se incrementa al coincidir los tipos e intensidades de violencia ligados a otras formas de segregación y opresión de las mujeres, como edad, etnia, clase y grupo socioeconómico, situación educativa, profesional y cultural, salud, estado civil y estado legal.
  • En fin, la violencia contra las mujeres es una forma de discriminación que impide que las mujeres, en igualdad con los hombres, puedan ejercer a plenitud sus derechos y libertades. Por ello, enfrentar de manera integral y coordinada la violencia contra las mujeres en todas sus manifestaciones, requiere abordar el problema desde una perspectiva amplia que abarque todo el espectro de los derechos fundamentales.

1. Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11de junio de 2003.

El objeto de la misma es prevenir y eliminar todas las formas de discriminación que se ejerzan contra cualquier persona en los términos del Artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como promover la igualdad de oportunidades y de trato.

2. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres.

Tiene por objeto regular y garantizar la igualdad entre mujeres y hombres y proponer los lineamientos y mecanismos institucionales que orienten a la Nación hacia el cumplimiento de la igualdad sustantiva en los ámbitos público y privado, promoviendo el empoderamiento de las mujeres. Sus disposiciones son de orden público, interés social y observancia general en todo el Territorio Nacional. Establece un Capítulo V denominado “De la Violencia Feminicida y de la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres”.

3. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

Tiene por objeto establecer la coordinación entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, así como los principios y modalidades para garantizar su acceso a una vida libre de violencia que favorezca su desarrollo y bienestar conforme a los principios de igualdad y de no discriminación, así como para garantizar la democracia, el desarrollo integral y sustentable que fortalezca la soberanía y el régimen democrático establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Al igual que el ordenamiento anterior, las disposiciones de esta ley son de orden público, interés social y de observancia general en la República Mexicana.

4. Ley para prevenir y Sancionar la Trata de Personas.

Tiene por objeto la protección, atención y asistencia a las víctimas de estas conductas con la finalidad de garantizar el respeto al libre desarrollo de la personalidad de las víctimas y posibles víctimas, residentes o trasladadas al territorio nacional, así como a las personas mexicanas en el exterior. Esta Ley se aplicará en todo el territorio nacional en materia del Fuero Federal.

5. Ley para la Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes.

Se fundamenta en el párrafo sexto del artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Sus disposiciones son de orden público, interés social y de observancia general en toda la República Mexicana. Tiene por objeto garantizar a niñas, niños y adolescentes la tutela y el respeto de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución.

La Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán expedir las normas legales y tomarán las medidas administrativas necesarias a efecto de darle cumplimiento.

6. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres.

El objeto general del Instituto es promover y fomentar las condiciones que posibiliten la no discriminación, la igualdad de oportunidades y de trato entre los géneros; el ejercicio pleno de todos los derechos de las mujeres y su participación equitativa en la vida política, cultural, económica y social del país, bajo los criterios de:

  • Transversalidad, en las políticas públicas con perspectiva de género en las distintas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a partir de la ejecución de programas y acciones coordinadas o conjuntas.
  • Federalismo, en lo que hace al desarrollo de programas y actividades para el fortalecimiento institucional de las dependencias responsables de la equidad de género en los estados y municipios.
  • Fortalecimiento de vínculos, con los Poderes Legislativo y Judicial tanto federal como estatal.

7. Reglamento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

Tiene por objeto reglamentar las disposiciones de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, en lo relativo al Poder Ejecutivo Federal y las bases de coordinación necesarias para su ejecución entre éste, las entidades federativas y los municipios.

8. Programa Nacional de Igualdad para Mujeres y Hombres.

El Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2008-2012 (PROIGUALDAD), fue formulado para dar cumplimiento a la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres y la Ley del INMUJERES.

Para su integración, el Instituto Nacional de las Mujeres realizó una consulta ciudadana y derivado de ella consideró las recomendaciones derivadas de la aplicación en el país de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés), además de otros instrumentos internacionales.

Contribuye al cumplimiento de los cinco ejes rectores del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y como innovación establece una plataforma de líneas básicas de acción y objetivos estratégicos para garantizar los derechos fundamentales para las mujeres, como la no discriminación, el acceso a la justicia y a la seguridad y fortalecer sus capacidades para ampliar sus oportunidades y potenciar su bienestar económico.

9. Norma Oficial Mexicana 046 (NOM-046-SSA2-2005) [8].

En materia de Salud. Publicada 16 de abril de 2009. Tiene el título “Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la Prevención y Atención”. Establece los criterios a observar en la detección, prevención, atención médica y la orientación en materia de violencia familiar y sexual que se proporciona a las y los usuarios de los servicios de salud, en particular a quienes se encuentren involucrados en situaciones de violencia familiar o sexual.

Dicha norma actualiza la NOM-190-SSA1-1999, “Prestación de servicios de salud”, que define con mayor amplitud criterios para la atención médica de la violencia familiar, al hacer más explícita la atención en lo referente a la violencia sexual y contra las mujeres fuera del ámbito familiar.

Además, resalta que referente a los criterios específicos para el tratamiento de las mujeres afectadas por violencia sexual; enfatiza la obligación del personal de salud de proporcionarles servicios de anticoncepción de emergencia o en su defecto, informarles sobre las alternativas para la interrupción legal del embarazo en los términos de la legislación estatal aplicable y garantizarles el servicio médico si lo requieren.

Igualmente, establece la necesidad de brindar a las personas que viven en situación de violencia familiar o sexual una atención con el enfoque de género que permita comprender de manera integral el problema de la violencia; y define los criterios a observar en la notificación al Ministerio Público de los casos de violencia familiar o sexual detectados en los establecimientos de salud.

También contribuye a la prevención y atención de la violencia familiar y sexual; obliga al personal de salud a identificar oportunamente a las personas que viven en esa situación y brindarles una atención integral y de calidad, con el propósito de evitar o minimizar las consecuencias de la violencia vivida en su salud, integridad y desarrollo.

Establece que la atención médica integral de casos de violencia familiar y sexual comprende la promoción, protección y restauración de su salud física y mental a través de tratamiento, rehabilitación o referencia a instancias especializadas e información de opciones frente a la violencia.

La actualización de la Norma es el resultado del impulso que se ha en el reconocimiento de los derechos sexuales y reproductivos de la mujer, logrando en primer término una serie de ordenamientos jurídicos para que todas tengan derecho a vivir una vida digna.

Instrumentos Internacionales.

Durante los últimos años, los organismos internacionales, los Estados y las organizaciones pro mujeres han subrayado la importancia de dar prioridad a la incorporación del enfoque de género y de derechos humanos en la formulación de políticas, la planeación y las estrategias de desarrollo. Asimismo, han visualizado el papel decisivo que las mujeres han jugado en los procesos de ampliación de la democracia y la consolidación de la paz en sus países. Los contenidos de estos avances encaminados a la vigencia y eficacia de los derechos fundamentales de las mujeres han quedado plasmados en diversos tratados internacionales y leyes nacionales.

Para la ONU, el tema de los feminicidios en México es prioritario. Al respecto expresa que “son casos en los que hay impunidad, porque no hay una respuesta efectiva de justicia identificando a los responsables, sancionándolos y reparando el daño”. [9]

El Máximo organismo internacional destaca que el gobierno mexicano debe atender las recomendaciones formuladas por el Comité de Derechos Humanos de la ONU y las que le han hecho llegar los organismos internacionales preocupados por la violencia contra las mujeres “en especial los feminicidios, que son una preocupación internacional”. [10]

El artículo 133 de la constitución Mexicana establece que los tratados internacionales ratificados por el Senado de la República tienen vigencia en el territorio mexicano. Sin embargo, su lugar en la jerarquía normativa ha generado múltiples discusiones. Recientemente la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Constitución y por encima del derecho federal y local.

No obstante, cabe mencionar que la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) ha guardado silencio frente a la denuncia de Legisladores del Parlamento Europeo y fuentes del Ministerio de Asuntos Exteriores de España en el sentido de que la diplomacia mexicana se ha empeñado en bloquear cualquier mención de los feminicidios durante la cumbre de la Unión Europa y América Latina. [11]

1. Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW por sus siglas en inglés).

Conocida como “La Carta Magna de las Mujeres”, fue aprobada en 1979 por la Asamblea General de la ONU. Tiene carácter jurídicamente vinculante por los países firmantes. Enuncia los principios aceptados internacionalmente sobre los derechos de la mujer que se aplican en todos los ámbitos.

El fundamento de la convención como su nombre lo indica, está en la “prohibición de todas las formas de discriminación contra la mujer”.

Exige además que se le reconozcan derechos en igualdad a los de los hombres.

Prescribe las medidas a adoptarse por las naciones firmantes para asegurar que en todas partes las mujeres puedan gozar de los derechos que les asisten.

El artículo 17 de la Convención prevé la creación de un Comité ad-hoc, cuya función principal es vigilar la aplicación de la Convención por los Estados Partes.

México ha ratificado esta Convención, su protocolo Facultativo y la Convención para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres.

2. Otros instrumentos internacionales.-

  • Declaración y Programa de Acción de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, sobre los derechos humanos de las mujeres, como parte inalienable, integral e indivisible de los derechos humanos. (1993)
  • Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer. Resolución 48/104 de la Asamblea General de Naciones Unidas. (1993)
  • Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y erradicar la Violencia contra la Mujer, (“Convención de Belem Do Para”). Organización de Estados Americanos. (1994).
  • Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, El Cairo (1994).
  • Declaración y Plataforma de Acción de la IV Conferencia Mundial de la Mujer. Incluye un Capítulo D, denominado La Violencia contra la Mujer (1995).
  • Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, Asamblea General de Naciones Unidas. (1999).

Legislación Estatal.

1. Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia en el Estado de México.

Es de orden público, interés social y de observancia general y obligatoria en todo el Estado de México. Establece la coordinación entre el Gobierno del Estado y los gobiernos municipales para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres de cualquier edad. Define las políticas y acciones gubernamentales para garantizar el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia; impulsar su desarrollo y bienestar conforme a los principios de igualdad y de no discriminación, y garantizar con ello su desarrollo integral.

En su Capítulo V denominado “De la Violencia Feminicida y de la Alerta de Violencia de Género contra las mujeres, define la Violencia Feminicida como “la forma extrema de violencia de género contra las mujeres producto de la violación de sus Derechos Humanos, en los ámbitos público y privado, conformada por el conjunto de conductas misóginas que pueden conllevar impunidad social y del Estado y puede culminar en homicidio y otras formas de muerte violenta de mujeres y de niñas”.

Igualmente describe la Alerta de Violencia de Género como el conjunto de acciones gubernamentales de emergencia para enfrentar y erradicar la violencia feminicida en un territorio determinado, ya sea ejercida por individuos o por la propia comunidad.

Cuando se presenten casos de violencia feminicida, los Gobiernos Estatal y Municipales dispondrán las medidas para garantizar la seguridad de las mujeres y las niñas, el cese de la violencia en su contra y eliminar las situaciones de desigualdad en que se encuentren.

2. Reglamento de la Ley de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Estado de México.

Expedido por Decreto el 18 de febrero de 2009. Contiene los principios específicos aplicables a la protección de la integridad física y psíquica, así como la libertad sexual de la mujer y los miembros de su familia.

3. Consejo Estatal de la Mujer y Bienestar Social.

Promueve el bienestar social integral de las mujeres y los adultos mayores, su incorporación plena y activa en los ámbitos económico, cultural, político y recreativo para mejorar su condición y el reconocimiento de la equidad de género en el Estado de México.

Algunas Conclusiones.

  • En términos jurídicos, con la entrada en vigor de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, de 2007, se dio inicio a un proceso normativo y de aculturación que requiere ser continuado y reforzado permanentemente.
  • En la actualidad, sigue pendiente una amplia agenda de compromisos –principalmente por parte del sector público, aunque no exclusivos- para actualizar y dotar de efectividad al marco normativo en la materia; dar cumplimiento a las recomendaciones emitidas por los diversos organismos internacionales que se han referido al tema y vigilar el desempeño y la eficacia de los organismos dedicados a atender esta problemática, prevenirla y en su caso, aplicar las disposiciones relativas para corregirla y sancionar a quienes atenten contra los derechos fundamentales de las mujeres.
  • Es necesario abrir un amplio debate sobre la determinación de las medidas más eficaces para atender, prevenir y en su caso castigar la violencia contra las mujeres (cuidando desde luego lo dispuesto en los artículos 1º y 4º constitucionales), entre las que se encuentra la posibilidad de una eventual tipificación del delito de feminicidio, tanto a nivel federal como en el Estado de México en los términos que expresan las leyes locales que ya lo han abordado. Sin perjuicio de ello, nunca debe perderse de vista que las normas por sí solas difícilmente lograrán disminuir y eventualmente erradicar una conducta antisocial, si estas no se acompañan de políticas, programas y acciones claros y concretos, encaminados a lograr realmente una transformación positiva de la cultura social, encaminada al logro de la equidad y en última instancia, a la igualdad entre el hombre y la mujer y la no discriminación ni intolerancia de nadie contra nadie, derechos fundamentales y principios axiológicos consagrados en la Carta Magna.
  • En la consecución de este objetivo del mayor interés nacional, resulta imprescindible hacer una revisión integral del marco jurídico regulatorio correspondiente, a fin de actualizarlo, darle articulación así como capacidad de eficacia a través de planes, programas y acciones en los distintos ámbitos de gobierno.
  • Ello constituirá sin duda un detonante para llevar a cabo el proceso de revisión y armonización de este nuevo marco jurídico normativo nacional y estatal con los instrumentos y recomendaciones internacionales en la materia.
  • Existen condiciones políticas, normativas y financieras para crear un Fondo Nacional de Reparaciones a Violaciones a los Derechos Humanos, del que puedan hacer uso las víctimas, que refuerce y haga más efectiva la actividad actual de los organismos públicos de derechos humanos federal y estatales del país, y permita que quienes atenten contra ellos sean castigados y las víctimas sean atendidos y se logre su recuperación material y moral.
  • Deben eliminarse todo tipo de obstáculos para cumplir las sentencias y los compromisos adquiridos en este ámbito. El apoyo material del Instituto Nacional de las Mujeres, útil y hasta imprescindible, resulta un factor determinante para brindar la atención a las víctimas y sus familiares.
  • En tal sentido y reconociendo el papel clave que al respecto juegan las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones académicas, el Instituto Nacional de las Mujeres está en pláticas para constituir a propuesta de ellas una mesa de seguimiento, monitoreo y evaluación de los instrumentos y mecanismos dedicados a la implementación de la sentencia, para verificar la articulación de las disposiciones con las estrategias y acciones que faciliten y coadyuven con el Estado mexicano a dar cumplimiento dichas resoluciones y recomendaciones.
  • Sobre todo, se debe escuchar la voz de las mujeres, a efecto de que los principios de base, las normas emitidas y las acciones tomadas se adapten a las necesidades, requerimientos y expectativas de este sector que es pilar fundamental de nuestra sociedad y del Estado mexicano.

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NOTAS AL PIE DE PÁGINA:

[1] Las otras formas de violencia hacia las mujeres. Ponencia en el marco de las Jornadas “Mujer y acoso”, organizadas por el Centro de la Mujer de Guadalajara.

[2] Luis Bonino Méndez, “Las otras formas de violencia hacia las mujeres. Ponencia marco de Jornadas “Mujer y Acoso“, organizadas por el Centro de la Mujer de Guadalajara, 1998.

[3] Antropóloga y feminista, “Género y feminismo: desarrollo humano y democracia”, 1996.

[4] Se refiere a homicidio doloso en general, esto es, no solo feminicidio, y comprende solo 31 de las 33 entidades de la República. Observatorio Ciudadano Nacional de Feminicidio, periodo enero 2007 a julio 2008.

[5] Vid. “Feminicidio sexual sistémico: víctimas y familiares” Tesis doctoral en Ciencias Sociales, Julia Monárrez, UAM Xochimilco. 2005.

[6] Periódico “La Jornada”, 16 septiembre 2010, publicado por Rubén Villalpando.

[7] Califica al feminicidio como un crimen de Estado que se produce tanto en condiciones de guerra como de paz y reflexiona que es en la inexistencia de un Estado de Derecho y en sus fracturas donde se reproducen la violencia sin límite y los asesinatos sin castigo y donde se favorece la impunidad. Señala los casos de secuestros y desapariciones de niñas y mujeres en un cuadro de colapso institucional, llegando a hablar incluso de genocidio contra las mujeres, cuando las condiciones históricas generan prácticas sociales que permiten continuos atentados contra la integridad, el desarrollo, la salud, las libertades y la vida de las mujeres en manos de conocidos y desconocidos, de violentos y violadores, de asesinos individuales y grupales, ocasionales o profesionales. Estos crímenes, seriales o individuales, tienen en común el considerar a las mujeres como objetos usables, prescindibles, maltratables y desechables.

[8] Se refiere a la violencia familiar, sexual y contra las mujeres.

[9] La representante adjunta de la Oficina en México del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Liliana Valiña, publicado en el periódico la Jornada, con fecha 14 de mayo de 2010.

[10] Ibidem.

[11]  Dicha cumbre fue llevada a cabo en Madrid, España, el día 18 de mayo de 2010, contando con los principales líderes de América Latina.

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BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA:

  • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Jill Radford y Diana E. H. Russell , “Femicide: The politics of woman killing” Twayne Publishers, New York, USA, 1992.
  • Luis Bonino Méndez, “Las otras formas de violencia hacia las mujeres”, 1998.
  • Marcela Lagarde, “Género y feminismo: desarrollo humano y democracia”, 1996.
  • “Feminicidio sexual sistémico: víctimas y familiares” Tesis doctoral en Ciencias Sociales, desarrollada por Julia Monárrez, UAM Xochimilco. 2005.

 Referencias (páginas electrónicas)

  • Presidencia de la República (www.presidencia.gob.mx)
  • Cámara de Diputados Federal (cddhcu.gob.mx)
  • Procuraduría General de la República (www.pgr.gob.mx)
  • Senado de la República (www.senado.gob.mx)
  • Consejo Nacional de Población (www.conapo.gob.mx)
  • Instituto Nacional de Geografía y Estadística (inegi.gob.mx)
  • Congreso del Estado de México (www.cddiputados.gob.mx)
  • Gobierno del Estado de México (edomex.gob.mx)
  • Procuraduría General de Justicia del Estado de México (pgjem.gob.mx)
  • Procuraduría General de Justicia del Estado de Chihuahua (chihuahua.gob.mx)
  • Observatorio Ciudadano Nacional de Feminicidio (observatoriodelfeminicidio.blogspot.com)
  • Organización de las Naciones Unidas (onu.org.mx)
  • Organización Mundial de la Salud (www.oms.org.mx)

 

Eleccion del Ombudsman en el Distrito Federal: Hacia una nueva forma de legitimidad democrática

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ELECCION DEL OMBUDSMAN EN EL DISTRITO FEDERAL.

HACIA UNA NUEVA FORMA LEGITIMIDAD DEMOCRATICA.

Por José Ramón González Chávez (2009)

 

Dado el desarrollo evolutivo de su actividad, el Ombudsman de nuestros días guarda una estrecha vinculación con la cultura de los derechos fundamentales y los procesos de transformación social, económica y política de los Estados interesados en constituir o fortalecer sus sistemas democráticos y se encamina a extender su campo de acción hacia otros aspectos cruciales de la vida comunitaria entre los que se encuentran los derechos económicos, sociales, culturales y políticos, en armonía e interacción con los principios y objetivos de otras grandes corrientes institucionales globalizadoras del presente siglo, como el derecho a la información, la transparencia y la rendición de cuentas.

De ahí que resulte indispensable continuar los esfuerzos tendientes a la democratización de las instituciones que sustentan el Estado Constitucional de Derecho en México, entre las que por supuesto el Ombudsman ocupa un lugar preponderante.

Recientemente, en el marco de la Segunda Asamblea del Parlamento Ciudadano de México, el titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos dictó una conferencia magistral a la que denominó “Situación de los derechos humanos en México”. En ella señaló que la falta de respeto a los derechos fundamentales en un Estado constitucional pone en riesgo la gobernabilidad. En tal sentido, estos derechos no sólo dan contenido formal y sustantivo a la democracia, sino crean una relación directa entre la ciudadanía y las instancias públicas. Asimismo, que el desarrollo democrático se encuentra estrechamente ligado al respeto de estos derechos, por lo que como indicador sustantivo de la gobernabilidad en nuestro país, debe estar incluido en el diseño y la ejecución de las políticas públicas (Notimex, 15 de mayo de 2010, http://mx.news.yahoo.com/s/15052010/7/mexico-atada-democracia-respeto-derechos-humanos.html).

Bajo tales premisas cabe reflexionar en sentido inverso sobre la democratización del proceso de elección del titular de la Comisión Nacional de derechos humanos como expresión de un derecho fundamental, universal, imprescriptible y no negociable, a la vez que condición de legitimidad y baluarte de esa gobernabilidad invocada.

 

I.- Origen, Naturaleza y Objeto del Ombudsman:

 Origen. 

El término Ombudsman, de origen sueco, se traduce como “representante” o “comisionado”. El antecedente más remoto de esta Institución se localiza en la figura del “Justittie Kansler” creado en el siglo XVI en Suecia para defender los intereses de los ciudadanos ante abusos que pudieran cometer los funcionarios del Estado, examinando la correcta aplicación de las leyes por parte de la administración pública.

Más tarde, la Institución se consagra en la Constitución Sueca de 1809, quedando su ejercicio a cargo de un funcionario designado por el Parlamento, con la misión de vigilar la actividad de los tribunales y analizar las quejas de los ciudadanos contra los actos gubernamentales.

La Constitución sueca de 1947 mantiene esta figura y actualmente es regulada por el documento constitucional denominado “Instrumento de Gobierno “, en vigor desde 1975, de conformidad con el cual su titularidad continúa a cargo de un funcionario dependiente del Parlamento, pero con autonomía funcional y con la atribución primordial de recibir las reclamaciones de los gobernados contra las autoridades administrativas cuando afecten sus derechos e intereses legítimos.

Naturaleza.

Luego de aparecer como Institución Constitucional en Suecia a partir de 1809, el Ombudsman empieza a demostrar su eficacia como órgano controlador de los actos del poder público. Así, traspasa sus fronteras originales, a medida que se va adaptando a las exigencias de una nueva forma de organización social en occidente, producto de la ampliación exponencial de las ramas de acción de la administración pública, reflejada en la propia dinámica impuesta a todos y a todo por la revolución industrial. En paralelo, esta expansión funcional de la actividad administrativa del poder público condujo al crecimiento también constante de los derechos ciudadanos fundamentales, entre los que se encuentran algunos de carácter primordial, como el de audiencia y el de petición.

El modelo de Ombudsman español ejerció gran influencia en Latinoamérica, a medida que los países de la región fueron conquistaron su independencia. Posteriormente, la dinámica globalizadora indujo cambios notables en la organización constitucional del poder público y por ende en su relación con los gobernados. De ahí que a partir de mediados de los años 80 del siglo pasado, se diera prácticamente en cascada un proceso de reformas para insertar la figura del Ombudsman en las constituciones de los países latinoamericanos, al igual que en las de todo el mundo, hasta llegarse a conformar en 1995, en la Unión Europea, de manera realmente innovadora y digna de estudio, como Institución supranacional.

Objeto.

El objeto original del Ombudsman es proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos mediante la obtención de un pronto arreglo, o bien, en caso de no lograrlo, iniciando una investigación para formular recomendaciones a las autoridades administrativas, publicándolas en informes periódicos, generalmente de carácter anual, rendidos al órgano legislativo del poder público.

Sin perjuicio de los matices que naturalmente puedan encontrarse en cada país, el Ombudsman en términos generales es un cargo público caracterizado por su independencia, sus amplias atribuciones de investigación y por su labor pública de atención a las demandas de la ciudadanía contra actos de la administración gubernamental que pudieran lesionar sus derechos fundamentales.

 

II. El Ombudsman en México y su Capital:

El Ombudsman en México.

La defensa de los derechos humanos en México encuentra su antecedente institucional más remoto, no en el ámbito federal (habría que ahondar en las razones) sino a nivel local, con la promulgación en 1847 de la Ley de Procuraduría de Pobres de San Luis Potosí impulsada por Ponciano Arriaga.

Más de un siglo después, hacia el último tercio del Siglo XX, en respuesta a una enérgica demanda social suscitada en el contexto de profundas transformaciones en el ámbito internacional, comienzan a surgir –aunque incipientes- algunas iniciativas institucionales de dimensión nacional, tendientes a la protección ciertos derechos individuales, como la Procuraduría Federal del Consumidor, en 1975; En la Defensoría de los Derechos Universitarios en la UNAM (29 de mayo de 1985); la Procuraduría Social del Departamento del Distrito Federal (25 de enero de 1989). Pero el mayor impulso se siguió dando en los estados y municipios. Como ejemplos de carácter meramente enunciativo, puede mencionarse la creación de la Dirección para la Defensa de los Derechos Humanos en el estado de Nuevo León (3 de enero de 1979); la Procuraduría de Vecinos del ayuntamiento de la ciudad de Colima (1983) cuyo ordenamiento jurídico de soporte, la Ley Orgánica Municipal de Colima (8 de diciembre de 1984), ofrece la opción a los demás municipios de esa entidad federativa a crear instituciones similares. Entre 1986 y 1987 se fundaron la Procuraduría para la Defensa del Indígena en el estado de Oaxaca y la Procuraduría Social de la Montaña en el estado de Guerrero, respectivamente. Más adelante, el 14 de agosto de 1988, en el estado de Aguascalientes se creó la Procuraduría de Protección Ciudadana, incluyéndola en la Ley de Responsabilidades para Servidores Públicos. Algunos meses después, el 22 de diciembre siguiente, surge en el Municipio de Querétaro la Defensoría de los Derechos de los Vecinos.

Respecto de los antecedentes directos de la CNDH, dentro de la Secretaría de Gobernación, se creó el 13 de febrero de 1989 la Dirección General de Derechos Humanos. Un año más tarde (6 de junio de 1990) nació por decreto presidencial una institución denominada Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), constituyéndose como un organismo desconcentrado y por lo tanto dependiente de dicha Secretaría. Otro paso importante se dio el 28 de enero de 1992, al reformarse el apartado B del artículo 102 de la Carta Magna, e instituir dicho organismo bajo la naturaleza jurídica de Organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, dando origen al llamado Sistema Nacional No Jurisdiccional de Protección de los Derechos Humanos. En fin, se dio una nueva reforma constitucional el 13 de septiembre de 1999, mediante la cual se erige un organismo constitucional autónomo, con plena autonomía jurídica, presupuestaria y de gestión, con la denominación de Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Sin embargo, uno de los temas más debatidos en cuanto a su naturaleza jurídica es la forma de designación o elección de su titular, lo que ha provocado a lo largo del tiempo reformas graduales –aunque desde nuestro punto de vista, insuficientes- para democratizarla. La propia evolución histórica de la institución da muestra de ello.

El Ombudsman en la ciudad de México.

La Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) se creó el 30 de septiembre de 1993. No obstante tratarse de la capital del país y de la sede de los poderes de la federación, es el más joven de los organismos públicos de defensa de los derechos humanos en México. Tiene por objeto la protección, defensa, vigilancia, promoción, estudio, educación y difusión de los derechos humanos, establecidos en el orden jurídico mexicano y en los instrumentos internacionales de derechos humanos, así como combatir toda forma de discriminación y exclusión, consecuencia de un acto de autoridad a cualquier persona o grupo social. Respecto de la forma en que es designado su titular, el artículo 9º de la Ley de dicho organismo señala expresamente que será nombrado por la asamblea legislativa del Distrito Federal, tratándose entonces no de una elección indirecta, sino más bien de una designación colegiada del legislativo local, con un alta dependencia decisoria del partido político mayoritario, que además desde hace más de 12 años sigue siendo el mismo y el mismo también que desde entonces ha postulado y llevado al poder al ejecutivo local en turno, quien por supuesto en tales condiciones es consultado por su propia fracción parlamentaria respecto del aspirante ungido, situación que obviamente pone a este funcionario en una delicada posición de compromiso o acaso alta presión política respecto de sus actuaciones ante quienes lo nombraron.

 

III. Ombudsman, Democracia y Derechos:

Los derechos políticos, estructuran un marco de relaciones entre el Poder Público y el ciudadano que facilitan el diálogo entre gobernantes y gobernados. Desde el punto de vista del derecho constitucional, estos derechos son considerados como todas aquellas condiciones e instrumentos de poder político con que el ciudadano cuenta para participar, configurar y decidir en la vida política del Estado[1].

 

De manera enunciativa, que no limitativa, entre los derechos políticos fundamentales se encuentran los de votar, ser elegido, participar en el gobierno, ser admitido a cargos públicos, ejercer la acción de petición política, asociarse y reunirse con fines políticos, que en su conjunto integran un elemento que sustenta de manera imprescindible el Sistema Constitucional y deben conformar la razón de ser primera y última del Derecho Electoral, encargado establecer las reglas básicas de la democracia, al instrumentar dichos derechos en términos jurídicos y objetivos y garantizarlos en la práctica.

 

Esta relación entre derecho electoral y democracia es doble e interactiva, pues por un lado, el derecho electoral, en tanto que técnica jurídica al servicio de la democracia se erige en el instrumento que la garantiza, al afianzarla mediante el correcto funcionamiento de los procesos electorales; pero también la legitima, en la medida que permite la certeza de que la representación política corresponde a la voluntad ciudadana expresada mediante el voto.

En este último sentido, el derecho subjetivo a elegir está íntimamente relacionado con los demás derechos políticos: en primer lugar con el de libertad de expresión y asociación; al mismo tiempo con el de igualdad de participación en las decisiones políticas del Estado y en general -como afirma Manuel Aragón- “con el resto de los derechos del hombre que por serlo, es precisamente un ciudadano, esto es, un hombre libre que participa en el gobierno de su comunidad[2].

Hoy en día resultaría insostenible una posición que pretendiera negar a los derechos políticos su condición de derechos humanos. Estos se reconocen de manera prácticamente universal, tanto en la esfera de los sistemas constitucionales como en la política y el derecho internacional. Es ahí donde el vínculo entre democracia y derechos humanos cobra un sentido profundo, al ser contrastado con la forma de elección del ombudsman en México.

 

IV. Hacia la evolución Democrática del Ombudsman capitalino:

Cuando se trata de reformas al sistema jurídico, sobre todo en temas como el que nos ocupa, se debe ser muy objetivo, Tal como lo señala Nohlen[3], la historia nos demuestra que solo existe un margen reducido -aunque no inviable- para los cambios en los sistemas electorales, a causa evidente de los densos filtros impuestos por el poder a través de los partidos políticos y el gobierno, naturalmente defensores de un statu quo que solo serán capaces de transformar en la medida que no afecten sus intereses o en el intercambio no haya desventajas.

Es ahí donde una reforma que permita la participación directa de la ciudadanía en la elección del Ombudsman capitalino cobra solidez, pues constituiría para la ciudadanía una garantía de legitimidad; para las fuerzas políticas -especialmente las ubicadas en la oposición, que juntas por cierto, forman mayoría- una garantía de legalidad ante los actos del partido en el gobierno, cualquiera que este sea; y para la institución y su titular una manera de ejercicio objetivo de su autonomía, que si bien no eliminaría, sí al menos disminuiría considerablemente la influencia de los partidos y grupos de presión en la toma de sus decisiones y por ende, dotaría de mayor fuerza y efectividad a sus acciones.

La historia jurídico administrativa de nuestro país nos muestra la extraña paradoja dado nuestro tradicional centralismo administrativo, de que es en las entidades federativas donde con mayor frecuencia se han dado las condiciones para la creación de instituciones innovadoras, cuyo éxito, ha determinado su proyección a escala nacional. Bajo esta pauta, podría ser viable como un ejercicio de transición hacia una elección democrática plena del Ombudsman capitalino un procedimiento mixto, donde la Comisión de Derechos Humanos de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal hiciera de manera previa la entrevista de los postulantes y seleccionara una terna, sobre la cual pudieran elegir los ciudadanos. Igualmente, haciendo uso de tiempos oficiales en medios, podría asignarse del presupuesto de los partidos un cierto porcentaje, no ominoso pero suficiente, para que los miembros de dicha terna expusieran públicamente su visión y su proyecto, con lo cual la elección sería mucho mejor razonada y legitimada por la ciudadanía.

La evolución del Ombudsman se dirige indefectiblemente a la democratización del proceso para seleccionar a quien debe ejercer tal cargo. Sin duda, la elección directa de un Ombudsman es rasgo distintivo de niveles de desarrollo democrático mayores. Experiencias exitosas de este modelo ya pueden observarse a nivel local, en ciudades como Portland, Oregon (EUA); Erfurt, (RFA); y Sofía (Bulgaria), solo por mencionar algunos ejemplos. Una simple encuesta en el Distrito Federal sería un indicador muy ilustrativo para conocer la disposición de la ciudadanía a elegir a su Ombudsman, dándole total independencia del gobierno y con ello plena capacidad de confrontar y cuestionar decisiones del poder cuando éstas pueden afectar los derechos fundamentales, así como intervenir ante actos que impliquen abusos de la autoridad, exigiendo un actuar apegado a derecho y en su caso la reparación del daño, independientemente de los mecanismos de control y sanción que los órganos del poder público pudieran aplicar a sus funcionarios.

Tal como la experiencia positiva de la figura del Ombudsman sueco se convirtió en paradigmática y trajo como consecuencia su adopción a nivel mundial, así también su elección directa, dada la propia naturaleza de la institución, está cobrando cada vez mayor auge, tal como ya sucede en algunos países en los que al menos a nivel local, los defensores de los derechos humanos son electos directamente por la ciudadanía. Con ello, se garantiza que los candidatos son personalidades realmente cercanas a la comunidad, pero además que no van a responder sino a las exigencias y demandas de quien los elige, es decir, la ciudadanía.

En el Derecho y en la democracia, no hay sistemas ideales, superiores o infalibles, la experiencia histórica nos enseña que el mejor sistema es el que se adapta mejor a las circunstancias cambiantes para cumplir con su misión en un lugar y en un momento determinados. Por eso es importante conocer la evolución de las instituciones jurídicas y democráticas y comprenderlas en su justa dimensión, a fin de aprovechar los elementos que nos sean útiles en la construcción las propias y del futuro de nuestra comunidad política.

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NOTAS AL PIE DE PAGINA:

[1] Dietr Nohlen et. Al. “Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina”. FCE. México 2007, p.1299.

[2] Aragón Reyes, M. “Tendencias contemporáneas del derecho electoral en el mundo”. Discurso de Apertura del II Congreso Internacional de Derecho electoral, XXIII-XXXVII UNAM, México, 1993.

[3] Nohlen, Dietr, “Los Sistemas Electorales en su Contexto”. Op. Cit. p.36

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BIBLIOGRAFÍA:

  • Ferrajoli, Luigi, “Los Fundamentos de los Derechos Fundamentales”, Trotta, Madrid, España, 2ª Edición, 2005.
  • Nohlen, Dietr, “Los Sistemas Electorales en su Contexto”. UNAM Instituto de Investigaciones Jurídicas, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Universidad Autónoma de Puebla. México, 2008.
  • Nohlen, Dietr, Zovato, Daniel (compiladores). “Tratado de Derecho Electoral Comparado en América Latina”. Ed. FCE, Sección de obras de política y derecho. México, 2007.
  • Ombudsman de las Naciones Unidas. “Defensor de la equidad”. http://www.un.org/spanish/ombudsman/faq.html. Consultada el 25 de octubre de 2009.
  • Rocatti Mireille. “El Ombudsman. Su impacto en los países latinoamericanos”. Revista electrónica “Razón y Palabra”. Núm. 22. Julio 2001. http://www.razonypalabra.org.mx/anteriores/n22/22_mroccatti.html
  • Venegas Álvarez, Sonia. “Origen y Devenir del Ombudsman. Una Institución Encomiable?”. UNAM, Serie G, Estudios Doctrinales, núm. 117. México, 1988.

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  • Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal

El Dilema Migratorio: Entre la Malinche y Trump

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EL DILEMA MIGRATOIRIO:

ENTRE LA MALINCHE Y TRUMP

 Por Jose Ramon Gonzalez Chavez, 2018.

 

Ante tantas notas generadas día con día a partir del inicio de la marcha migrante centroamericana a Estados Unidos de América vía México, es importante procesar h, quitar hacer un ejercicio de análisis a fin de brindar un panorama lo más claro posible de que es lo que realmente está pasando y cuáles son las posiciones de los gobiernos mexicano, norteamericano y de los países centroamericanos, así como de la sociedad civil en cada uno de estos países para poder llegar a un necesario equilibrio entre derecho y política.

Aunque no se sabe hasta la fecha quién o quiénes fueron los convocantes (al parecer la iniciativa surgió de las “redes sociales” con todo o nada que esto quiera decir), todo inició con un contingente que salió de Honduras el pasado 12 de octubre (Dia de la Raza en México o en España “Día de la Hispanidad” o en otras naciones e ideologías “Dia de la resistencia Indígena”), bajo el argumento de que no se trata de una marcha, sino de un éxodo por la insostenible situación política y económica que se vive en su país aunada a la extorsión de los grupos delictivos; y en su trayecto se fueron uniendo muchas más personas de El Salvador y Honduras, sacrificando la invisibilidad con que tradicionalmente se han caracterizado a cambio de la seguridad y la fortaleza y hasta el ahorro económico que les da viajar en grupos grandes y hacer una voz común, minimizando el impacto del coyotaje y el crimen organizado que han controlado el flujo de migrantes; incluso se han sumado muchos mexicanos de los que por cierto poco se habla.

Cuando llegaron al río Suchiate una semana después de su salida, eran ya más de 7 mil. En el contingente hay discapacitados y mujeres que viajan con sus hijos, otras embarazadas con la esperanza talvez de atravesar la frontera antes del parto, lo que le daría la oportunidad a su descendiente de tener la nacionalidad norteamericana por haber nacido allá.

Los primeros grupos llegaron a la Ciudad de México el 5 de noviembre. Después de una semana de descanso. Los más jóvenes y osados, por no decir imprudentes, deciden marchar hacia Tamaulipas, la frontera más cercana a 967 km, siguiendo las vías del tren que bordean el golfo de México, sin importarles tener que pasar por dos de los estados con los mayores índices de incidencia delictiva, y donde se da el mayor porcentaje de secuestro de migrantes: Veracruz y Tamaulipas.

Otros –la mayoría- se dirigen hacia Tijuana, conscientes de que la distancia desde México es tres veces más larga que la que hay a Tamaulipas, pero que es una ruta más segura o, mejor dicho, menos insegura, ya que tienen que pasar por Celaya, Guanajuato, donde se han detectado varias casas de seguridad con migrantes secuestrados, pero también por Jalisco y Sinaloa, donde hay una fuerte disputa entre carteles y han venido siendo secuestrados para trabajar de manera forzada en los campos de cultivo de drogas, y luego atravesar el desierto de sonora, uno de los más inhóspitos del planeta (la ruta del diablo), encima del techo de un tren de carga que a esas temperaturas es una verdadera plancha ardiente.

Ante la acogida mexicana en ciudades afines al presidente entrante, que corre el riesgo de que no sea la misma para los grupos por venir, cientos de inmigrantes centroamericanos se suman al éxodo hacia tierras mexicanas, no solo con la pretensión de atravesar la frontera México – Estadounidense, sino para beneficiarse de las facilidades proporcionadas por los gobiernos estatales y locales afines al presidente electo en materia de alojamiento, alimentación, vestido, atención médica, entretenimiento, etc. y aprovechar la eventual oferta de empleo ofrecida en nuestro país.

El presidente electo dice que habrá empleo temporal para los migrantes para la construcción del tren maya, un proyecto del que aún no se conoce su expectativa, alcance, costos etc. .

En lo que respecta al vector Norteamericano, desde su toma de posesión, el Presidente Trump logró al principio el descenso en el cruce de inmigrantes ilegales más bajo de la historia en los últimos 40 años. Aunque el flujo migratorio se ha ido incrementando de nuevo, esta forma innovadora de desplazamiento colectivo ha creado reacciones xenófobas en Estados Unidos, imponiendo obstáculos adicionales a los que ya de por si los migrantes han tenido históricamente.

Lo anterior, aunado al entorno de las elecciones intermedias que terminaron por arrebatarle la mayoría en la cámara de diputados, Donald Trump endurece su postura mientras la caravana se acerca a la línea divisoria. Desde que partió de Honduras el 12 de octubre pasado, el presidente norteamericano la calificó como una “Horda Invasora de gente que no son precisamente angelitos, sino curtidos criminales”; solicito al gobierno mexicano detenerlos y determinó tomar acciones ejecutivas para cerrarles la frontera, incluso a quienes buscan asilo político: “Necesitamos gente, pero tienen que ingresar de manera legal y tener un mérito. Se requiere del apoyo del congreso para atender la situación”, declara ante los medios, en un intento de endosarle la responsabilidad al Congreso o al menos de involucrar en el tema a los demócratas.

Desplaza tropas, no de la guardia civil, sino del ejército (es un asunto de Estado), con la intención de tener un desplazamiento igual al que tiene en Afganistán, Pretende establecer campamentos para verificar documentación de migrantes que solicitan asilo político y pronostica que ahí se quedarán por una larga temporada; presiona al gobierno mexicano y los centroamericanos para detener la avalancha migrante, provocando serias tensiones diplomáticas en la región, incluso entre países que como Guatemala y Honduras que se acusan mutuamente de corrupción propiciatoria del éxodo y se ordenan uno al otro detener la marcha.

Organizaciones de derechos humanos de países centroamericanos temen actos materiales de represión contra los inmigrantes.

En lo tocante al gobierno mexicano, este mantiene en lo jurídico una posición ambigua. El secretario de Gobernación Navarrete dice que los migrantes deben respetar la ley en su ingreso a nuestro país y presentar sus documentos para solicitar refugio, pero en los hechos lo cierto es que el gobierno no cuenta con los recursos ni la eficiencia para contener la densidad del flujo migratorio.

En México, la PGR dice que tiene abiertas 270 carpetas de investigación por secuestro de migrantes cometidos solo en el estado de Veracruz. Pero se dice que la situación es más grave en Tamaulipas, donde han llegado a secuestrar autobuses y camiones llenos de migrantes y especialmente en Reynosa donde desde hace al menos tres años se disputan la plaza distintos grupos o carteles de delincuentes organizados. Por su parte, la oficina de Washington para Latinoamérica (WOLA por sus siglas en inglés), 99% de los secuestros que se comenten en México contra migrantes no se investiga.

La respuesta del gobierno saliente se mantiene indecisa cuando no contradictoria. Por un lado, al inicio dispuso un muro de policías, militares y agentes migratorios para contener el ingreso; de hecho, llegó a haber un altercado en el que heridos de ambos lados y murió un migrante; posteriormente vía telefónica ratifica el Pacto Global por la Migración que tiene suscrito con Honduras y Guatemala para asegurar el retorno de quienes así lo deseen a su país de origen, al que se han acogido más de 2 mil personas; luego se mostró sensible ante la situación de los peregrinos; los policías que días antes los retenían, ahora los escoltan; el Secretario de gobernación afirmó que la migración indocumentada no está penalizada en México y los calificó de “´población vulnerable” ofreciéndoles asilo, el que han aceptado hasta el momento otras 2 mil personas; hay quien dice que el ritmo de solicitudes de asilo es de 300 diarias, pero la realidad burocrática estima que cada solicitud se analizara por separado y que el trámite individual será de unos 40 días en promedio.

Así, los migrantes marchan en la cuerda floja entre la titubeante política migratoria del gobierno mexicana y el show mediático sensiblero, y la postura que parece inamovible de Trump. ¿Qué pasará cuando todos estos miles de migrantes mexicanos y extranjeros lleguen a las diferentes fronteras con Norteamérica? ¿Qué postura tendrán los gobiernos involucrados y los organismos internacionales cuando ahí ya no haya más apoyo civil y de los gobiernos locales? He ahí el dilema… Sin duda nos encontramos ante una situación inédita en la historia de la diplomacia y el Derecho internacional público y privado…

Política, Administración y Desarrollo Regional: Algunas Reflexiones

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POLÍTICA, ADMINISTRACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL

ALGUNAS REFLEXIONES

José Ramón González Chávez (2003)

 

Introducción.

 A lo largo de la historia los grupos humanos han ido perfeccionando sus herramientas para aprovechar y transformar el medio, a la vez que se han modificado culturalmente a sí mismos para ajustarse cada vez mas a él. Por eso, una simbiosis perfecta yu acabada medio-hombre-medio es imposible, ya que uno siempre estará modificando al otro.

La tecnología creada por el ser humano en su devenir social ha producido grandes medios artificiales (la ciudad, la parcela, el complejo minero, etc.) a los que ha debido adaptarse y adaptar para vivir; hombre-medio-tecnología constituyen ahora la dinámica trilogía que en nuestro país, convive con la no menos compleja intermodificación hombre-medio primigenia.

A su vez, los grupos sociales han determinado históricamente el alcance del territorio a su disposición. Este ha sido mas o menos vasto, no de acuerdo a sus necesidades, sino conforme a sus posibilidades de defenderlo y su capacidad tecnológica para explotarlo.

Junto al territorio material está también la extensión territorial virtual, que implica el poder sobre los recursos de los territorios ajenos. Cada entidad social (comuna, tribu, pueblo, ciudad, estado, comunidad de estados) ha quedado finalmente dentro de un territorio que el poder consideró material y virtualmente como propio, con fronteras marcadas para delimitarlo, defenderlo y explotarlo.

La moderna sociedad humana estatal y meta estatal, altamente interdependiente, compleja, se basa no solo en la tecnología que maneja y en el medio ambiente sobre el que se asienta (más el que tiene a su disposición indirectamente y de donde provienen, con frecuencia, los recursos naturales que permiten su desarrollo), sino también en las condiciones de los otros Estados que la rodean, más allá de sus fronteras jurídico políticas. De esta manera, la condición geopolítica viene a sumarse a la trilogía hombre-medio-tecnología para darnos el nuevo complejo determinante: hombre-medio-tecnología-condición geopolítica.

De ahí que todo análisis de la situación del Estado y sus diversas circunscripciones territoriales a todas sus escalas (federal, regional, estatal, municipal, comunal), tenga que ser tridimensional al partir de esta múltiple y compleja perspectiva.

En nuestro país, como en muchos otros, la Legitimidad de un gobierno –sea del nivel que sea- se da a partir del cumplimiento de su propuesta política, de la eficacia de sus políticas publicas, de la congruencia entre palabras y hechos. Contar con una política y un proyecto viable, posible y realizable en materia de desarrollo regional sustentable podría ser una buena forma de conseguir, no solo esta legitimidad tan provechosa, sino más aún, de lograr uno de los propósitos fundamentales –si no es que el primordial- del Estado: Un desarrollo de impacto directo sobre la población; un bienestar social tangible, vigente y viviente para todos; en fin, un Federalismo construido y fortalecido de abajo hacia arriba y de adentro hacia fuera.

En el transcurso del presente ejercicio de reflexión, dibujaremos un marco teórico a partir del cual podamos construir una visión del desarrollo sustentable que desde el punto de vista prospectivo tenga una aplicación viable, posible y realizable en nuestro país, que tan necesitado se encuentra de contar con un proyecto y una política pública de corto, mediano y largo plazos en la materia.

Echaremos un vistazo a como se ha presentado este asunto en Francia y en México, afinando la mirada en uno de los sujetos de investigación más importantes –yo diría a nivel mundial- en este sentido: La Zona Metropolitana del Valle de México.

Posteriormente invitaremos al lector a reflexionar en una propuesta de líneas básicas para establecer en nuestro país lo que podría ser una política pública de desarrollo sustentable a partir del propio de las colectividades locales de México a todas sus escalas: Federación, Regiones, Estados, Municipios y Localidades.

I. La Unidad Urbana: célula del desarrollo sustentable.

La unidad urbana (región, estado, municipio, ciudad, poblado) es el espacio territorial en donde el hombre se desenvuelve y donde necesariamente se manifiestan de manera tangible las formas de vida y desarrollo de una sociedad. De hecho, las unidades urbanas son en buena medida el espejo del nivel de desarrollo de una nación.

Históricamente, la aparición de las fábricas y las maquinas de combustión interna y consecuentemente las nuevas formas y organización del trabajo personal junto con la evolución de los servicios públicos (alcantarillado y agua potable, alumbrado público, justicia y seguridad, educación, entidades comerciales de proximidad, salud pública, vivienda, comunicaciones, transportes, recreación, etc.), derivados de las necesidades básicas de los crecientes asentamientos en las zonas urbanas industriales -cuya satisfacción, cabe decirlo, siempre ha sido siempre insuficiente y reactiva en términos comparativos con la demanda ciudadana-, fueron factores importantes que marcaron el surgimiento y desarrollo de las nuevas colectividades territoriales en occidente.

En América Latina los movimientos de Independencia, contemporáneos del auge de la revolución industrial europea, aunados al nacimiento de las soberanías interiores y su obvia necesidad política de concentración del poder tanto en los nacientes gobiernos nacionales como en los nuevos cacicazgos locales, trajeron como consecuencia que las capitales y sus colectividades territoriales (estados, municipios y poblaciones, en el caso de las federaciones; departamentos, municipios y comunas en los países unitarios), dadas sus flamantes funciones de rectoría política y social, se fortalecieran, se modernizaran y recibieran nuevos servicios urbanos, como una manera de resolver el asunto de la coordinación y el control económico de la minería, las exportaciones agropecuarias y la colonización rural, creadoras de una gran riqueza local que en buena medida se canalizó hacia o por conducto de las ciudades.

En México, el surgimiento de las intendencias en 1786 dio pie al desarrollo de otras ciudades/regiones aparte de la de México, como las de Veracruz y Guadalajara; asimismo, de centros de intercambio comercial o de producción industrial como Puebla, la Huasteca, la Laguna y el Bajío. Pero junto con el crecimiento de estas ciudades y regiones por el desarrollo industrial y comercial, se dio también un notable desequilibrio en la distribución de la riqueza, que produjo el crecimiento en paralelo de muchos de los ahora tradicionales males urbanos, como la migración masiva a las ciudades, la ruptura de las comunidades indígenas, la concentración poblacional en las urbes, el desempleo, la miseria urbana, la delincuencia, la insuficiencia de servicios públicos básicos, etc.

El proceso industrializador iniciado en el porfiriato, tuvo una dinámica muy similar a la ocurrida en la Europa del Siglo XIX: La migración del campo a la ciudad, la oferta a mayor escala de bienes y servicios, la oportunidad de más y mejor empleo, trajeron consecuencias positivas y negativas: entre las primeras, un mayor dinamismo económico, acceso a satisfactores en materia de bienestar (empleo, salud, vivienda, educación, cultura y recreación, comunicaciones y transportes. Entre las negativas, podemos mencionar la desordenada expansión de las áreas urbanas, el déficit creciente de los servicios públicos y la vivienda sobre todo de interés social, el decremento del nivel de vida, el crecimiento de los cinturones de miseria, la congestión vehicular, la contaminación, la especulación del suelo urbano, la irregularidad de la tenencia de la tierra, etc..

De hecho recordemos que la Revolución Mexicana tuvo sus orígenes en el malestar del sector obrero por sus condiciones de trabajo (Cananea, Río Blanco, la Propuesta de Flores Magón) y no fue sino hasta tiempo después del inicio formal del movimiento en 1910 que se le unieron las reivindicaciones de algunos grupos de los sectores campesino y popular.

Ya en el siglo XX, al consolidarse el sistema político, económico y social, específicamente a partir de los años 40, gracias entre otras cosas a una explotación adecuada de las coyunturas políticas y económicas externas (la segunda guerra mundial) e internas (expropiación petrolera, sustitución de importaciones, etc.), se produjo la intensificación de este proceso industrializador que llevó a nuestro país a su posicionamiento dentro del contexto económico global. No obstante, las ciudades no estaban preparadas para adaptarse a estas nuevas condiciones, aunque cabe señalar que esta falta de organización en el crecimiento de las ciudades y regiones de México y de Latinoamérica en general se ha debido en gran medida a la falta de recursos económicos y de la voluntad política necesarios para una llevar a cabo una adecuada planeación, orientación y aplicación de políticas públicas efectivas en la materia. La planeación urbana. En tal contexto, la Planeación Urbana como tal, empezó formalmente en México hasta 1976, apoyada en la Ley General de Asentamientos Humanos.

En México tenemos elementos y capacidad técnica para orientar un desarrollo sustentable, pero seguimos careciendo de recursos económicos y sobre todo de voluntad política para convertirlo en una realidad. Sin embargo, dados los compromisos y retos derivados de la inserción de México en la dinámica económica global, así como de los acuerdos de libre comercio firmados con los bloques económicos más importantes de occidente, nuestro país, sus entidades federativas y demás colectividades territoriales deberían tomar medidas más estrictas y contundentes para optimizar sus recursos y aplicar una mayor voluntad política, a fin de impulsar los elementos positivos de su desarrollo, controlando al máximo sus siempre presentes efectos negativos.

 

II. Hacia una definición del desarrollo sustentable.

Sustentabilidad es la posibilidad de mantener procesos productivos y sociales en el curso de las generaciones, obteniendo de los mismos iguales o más recursos y resultados que los que se emplean en realizarlos y con una distribución de dichos resultados y recursos que atiendan ordenadamente las necesidades sociales, hasta alcanzar un desarrollo equilibrado de la comunidad en términos de la mejora sustantiva de sus niveles de vida.

En pocas palabras, el desarrollo es sustentable cuando satisface las necesidades de la presente generación sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para que satisfagan sus propias necesidades. De ahí que para que el desarrollo sustentable lo sea en realidad y se distinga del simple crecimiento, de la tecnificación, la industrialización, la urbanización, o la aceleración de ritmos, debe satisfacer ciertas condiciones:

  • Sustentabilidad Económica, para disponer de los recursos necesarios para darle persistencia al proceso;
  • Sustentabilidad Ecológica, para proteger la base de los recursos naturales (tierra, agua y aire;) mirado hacia el futuro y cautelando, sin dejar de utilizarlos, los recursos genéticos vegetales, animales y racionalizando la explotación de los recursos minerales;
  • Sustentabilidad Energética, investigando, diseñando y utilizando tecnologías que consuman igual o menos energía que la que producen, fundamentales en el caso del desarrollo rural;
  • Sustentabilidad Política, para involucrar a la población en la definición y aplicación de las estrategias y con ello darles legitimidad, garantizar su permanencia; y
  • Sustentabilidad Social, es decir, equidad, para que los modelos de desarrollo y los recursos derivados del mismo beneficien por igual a toda la colectividad.

 

 III. La descentralización y las colectividades territoriales en Francia.

Por décadas Francia fue el arquetipo del Estado centralizado. El pasado de las instituciones francesas se caracteriza por el rechazo jurídico, político y social, permanente y sistemático, a toda idea relacionada con el federalismo, paralelo a un progreso constante de la centralización, signo que influyó de manera determinante en el gobierno y particularmente en la administración pública, que sirvió de paradigma a las nacientes y endebles administraciones latinoamericanas a partir de inicios del siglo XIX.

En 1840 Cormenin en su Derecho Administrativo explica: “Centralización es la forma de gobierno que explica la Francia Administrativa… “Por todos lados, misma jerarquía, mismo orden de subordinación, mismo control, mismas garantías. Por todos lados mismas actas de estado civil, mismos órganos administrativos, mismos tribunales, mismas leyes, misma justicia civil, comercial, penal, administrativa o militar…

Toqueville en “El Antiguo Régimen y la Revolución” señala que la centralización es un legado de la monarquía: En primer lugar, los reyes y sus ministros lograron destruir el régimen feudal, único sistema verdaderamente descentralizado que conoció Francia en el pasado. Reunieron por la negociación o por la guerra un territorio alrededor de una capital, y permitieron la aparición de una nación y de un Estado-Nación encarnados y gobernados por el monarca. En segundo lugar los reyes fragmentaron la totalidad de su territorio, ayudados de una treintena de intendentes de justicia, policía y finanzas, designados en calidad de comisionados por orden del rey y por lo mismo removibles. Son jueces, encargados sobre todo de resolver los conflictos administrativos, velan por el mantenimiento del orden público, ejercen tutela sobre las villas, toman decisiones particulares y distan reglas de orden general (bandos), supervisan a los agentes financieros, etc., todas estas, funciones que tradicionalmente tienen las colectividades locales desde entonces y hasta ahora, aunque con algunas variantes de matiz.

Esta centralización del Antiguo Régimen se acentuó aun más durante la Revolución Francesa y más especialmente durante Napoleón Bonaparte, aunque en este momento también hubo un intento por descentralizar  a través de la figura de la elección popular de los denominados Administradores, pero que adoleció de falta de organización, de reglamentación administrativa y de una función pública locales.

Tres características conforman la figura del gobierno centralizado desde entonces y hasta la fecha:

  1. Un Principio, el de Uniformidad, todas las colectividades territoriales que se enmarcan en la misma categoría (comunas, distritos, departamentos) están sometidas a un mismo régimen jurídico. Esto se da para resolver la complejidad institucional del antiguo régimen.
  2. Un Sistema de delimitación política, para dividir los territorios en circunscripciones equitativas y racionales.
  3. Un cuerpo de funcionarios públicos, el Prefectoral, Bonaparte publica la Carta de la Administración Departamental, donde establece que el Prefecto es el único encargado de la Administración, aunque puede ser asistido en sus funciones por el Consejo de la Prefectura (similar al Cabildo) que s esencialmente una jurisdicción competente sobre todo en materia de obras y servicios públicos.

Los Prefectos, símbolos de la supremacía del Estado van adquiriendo cada vez mayor poder básicamente por las siguientes causas:

  1. El aumento gradual pero constante del Intervencionismo gubernamental en los diferentes aspectos del quehacer comunitario, que llegó a su máxima expresión en la crisis mundial de la década de 1930; y
  2. La política de Desconcentración de los servicios centrales, reflejada fundamentalmente en la transferencia directa de competencias de los ministerios y otros órganos centrales en beneficio de los Prefectos.
  3. La creación de Organismos Intermedios (direcciones de equipamiento, de agricultura, de acción sanitaria y social, etc).
  4. El establecimiento y crecimiento gradual de la tutela de la autoridad central frente a las locales. La misma palabra Tutela es elocuente, ya que según el derecho civil consiste en una serie de poderes que se ejercen a nombre de una persona incapaz (especialmente un menor) y traspuesta al derecho administrativo, implica que ese estado de incapacidad lo mantienen las colectividades infraestatales frente al poder central. Esta tutela se ejerce:
    • Sobre las personas (actuación de consejeros municipales), o Sobre los actos (deliberaciones del consejo municipal;
    • A priori (aprobación de una decisión antes del inicio de su vigencia), o A posteriori (anulación de un bando);
    • De Regularidad o tutela jurisdiccional, que verifica la conformidad de la acción de los agentes descentralizados al orden jurídico, o De Oportunidad, que permite al Prefecto anular medidas de policía tomadas por el Maire y que en términos prácticos implica la anulación de toda descentralización.
    • Directa, a través de las Dependencias de la Administración Central o de sus órganos desconcentrados, e Indirecta, o mejor dicho oculta, que tiende fundamentalmente al control de los medios de que dispone el Estado, sobre todo los financieros.

La evolución hacia la estructura descentralizada del Estado Francés ha sido larga y penosa, que en el largo plazo, se contrapone a un creciente espíritu de centralización y en el mediano plazo, comporta una serie de tentativas para revertir la tendencia centralizadora y asegurar el advenimiento de la descentralización, vista como una necesidad frente a los excesos del centralismo cuando éstos se han vuelto intolerables.

Históricamente, las Constituciones Políticas Francesas han establecido la República como forma de Estado y el Centralismo como forma de gobierno. Si en el pasado hubo algún intento de aprovechar el sistema federado fue en 1946, cuando se trató de adaptarlo para ayudar a resolver el problema del proceso de descolonización que se dio a partir de la posguerra. No obstante el proyecto de la llamada Unión Francesa que ponía de un lado a Francia y de otros a sus ex colonias, tuvo un fracaso tal, que incluso dio origen a la desaparición de la Cuarta República.

En 1958, en el preámbulo de la Constitución de la Quinta República, se establece la intención de crear una Comunidad, “que reúna a los pueblos de ultra mar, quienes por un acto de libre determinación, deseen adherirse al conjunto”. Sin embargo el intento también fue fallido y sucumbió en 1961.

En 1985 se busca interpretar el Art. 88 de la Constitución, con el objeto de regresar de alguna manera a la vieja idea de la Unión, basándose en el texto que señala que “la República o la Comunidad pueden suscribir acuerdos con los Estados que deseen asociarse a ella para desarrollar sus civilizaciones (sic)”, con lo que se busca dar fundamento constitucional a la figura del Estado Libre Asociado, e intenta estrenarse con la Nueva Caledonia. Sin embargo, la alternancia en el Poder a favor del Partido Socialista trae como consecuencia que en 1986 se abandone, al menos de manera temporal, esta idea.

Los dos factores de la descentralización:

En primer lugar, la descentralización de actividades en Francia regularmente ha precedido y probablemente hecho posible la descentralización del poder. Al final de la Segunda Guerra Mundial se aplicó una política nacional de acondicionamiento del territorio, institucionalizada a partir de 1963 por conducto de la Delegación para el Acondicionamiento de Territorio y la Acción Regional, DATAR, por sus siglas en Francés, la cual encontró su apoyo primordial en los denominados Comités de Expansión Económica e implementó sus iniciativas a través de diversos procedimientos contractuales que se agruparon y organizaron sistemáticamente en los denominados Contratos de Plan, surgidos en 1982.

En Segundo término, lo que convirtió a la descentralización en una especie de necesidad en ese país fue la profunda crisis institucional de 1968, que afectó sensiblemente a la arraigada administración tradicional. Los segmentos contestatarios de la sociedad pusieron en entredicho la eficacia de los servicios públicos y condenaron a la pesada burocracia por su impermeabilidad a los avances científicos y técnicos y en general por la mala calidad de las relaciones de la administración con los administrados. Uno de los mecanismos que dieron respuesta a esta demanda de modernización fueron los sistemas nacionales de Planeación, Cuenta Pública, de Racionalización Presupuestal, entre otros.

A final de los años 1960 surgieron dos propuestas para remediar la crisis de la administración: la participación, enarbolada por la derecha y la autogestión, propuesta por la izquierda, pero que tenían en común la idea de la descentralización como una respuesta a la exigencia social de encargarse los propios interesados de sus asuntos, de su destino.

Los tres fracasos de la descentralización:

  • 1946, la Constitución de la Cuarta República.- El Constituyente consagró todo el título décimo a las colectividades descentralizadas, llamadas también locales y luego territoriales. En términos generales se establece que dichas entidades son administradas por Consejos populares electos, cuyas decisiones son ejecutadas por su Maire o su Presidente (del Consejo), con lo que en este último caso se transfería a estos representantes populares las atribuciones que anteriormente tenían los Prefectos de Departamento designados por la autoridad central. La intención fue revolucionaria, pero por desgracia el texto no fie más que letra muerta.
  • 1969, el Referéndum del 27 de abril.- Cuyo antecedente directo se encuentra en el discurso del Presidente De Gaule en Lyon, el 24 de marzo: “La evolución general lleva a nuestro país a un nuevo equilibrio. El esfuerzo de muchos siglos de centralización que en su momento fue necesario para realizar y mantener la unidad nacional a pesar de las divergencias de las provincias que se le fueron progresivamente anexando, ya no es operante en la actualidad”. De Gaule llama a Referéndum al pueblo francés para pronunciarse sobre el proyecto de Ley para la creación de las regiones y la consecuente reestructuración del Senado. Por razones políticas complejas, más que por un rechazo popular a la regionalización, gana el No y el Jefe de Estado renuncia inmediatamente. No obstante que la Constitución vigente no tienen ningún espíritu descentralizador, aparece en 1972 la figura del “establecimiento Público Territorial”.
  • 1979, el proyecto de Ley para el Desarrollo de las Responsabilidades Locales.- Electo en 1974 Presidente de la República, Valéry Giscard D’Estaing se da a la tarea de establecer mecanismos para la reforma del gobierno, entre los cuales desde luego se encuentra la descentralización y crea una Comisión encargada del tema. En 1975, Guichard entrega al Presidente el reporte de dicha Comisión a su cargo, y pone de manifiesto lo que él denominó un Estado Inflado. A pesar de su inteligencia, pragmatismo y humildad, el reporte no es del agrado de Giscard, la Reforma se retrasa, enviándose en 1977 un cuestionario a los Maires a fin de conocer sus expectativas respecto de la Reforma. El proyecto de Ley se presenta al Senado, siendo aprobado y poco tiempo después abandonado, víctima de la alternancia, en 1981.

Los 5 temas de la descentralización.

Inmediatamente después de su toma de posesión, Francois Miterrand por conducto de su Primer Ministro Pierre Mauroy, anuncia su intención de transformar las colectividades infra-estatales para impulsar la descentralización, aspiración del Estado y del Gobierno francés. El artesano de esta política es el Ministro de Estado Gaston Defferre, designado Ministro del Interior y de la Descentralización. Hay que actuar rápido para romper las resistencias, pero al mismo tiempo para llevar a cabo una serie de transformaciones de fondo, que por su propia naturaleza son largas en su concepción e instrumentación y lentas en su maduración y puesta en marcha.

La política de la descentralización de la administración Miterrand se basa en cinco puntos fundamentales:

  1. La elevación jurídica de la Región al rango de Colectividad Territorial, lo cual implica la constitución de los Consejos Regionales y la elección de sus encargados en 1986, año de elecciones legislativas;
  2. En el Departamento y la Región la autoridad ejecutiva deja de ser designada y a partir de entonces es electa por la asamblea deliberante que presidirá (Consejo Regional y Consejo General), tal como sucede en el caso del Maire en la comuna;
  3. En el fondo de estas reformas, se da una transferencia de competencias del centro hacia las colectividades descentralizadas, con objeto de que se establezcan bloques de competencias conformes con las costumbres locales e implicando transferencia de atribuciones, pero también -y lo que es fundamental- de recursos. De esta manera, las Comunas se encargan del urbanismo y de las escuelas (primarias), los Departamentos de la ayuda social y los colegios (secundarias) y las Regiones de la formación profesional y de los liceos (preuniversitarias);
  4. La tutela desaparece, siendo reemplazada por un control pro conducto del órgano jurisdiccional, confiado al os tribunales administrativos a iniciativa de los Prefectos o de los mismos administrados. En materia financiera, se crean las Cámaras Regionales de Cuentas; y
  5. Los apoyos del Estado se globalizan, se establecen de tal forma que no pueden desaparecer, pues de lo contrario se alteraría severamente el sistema fiscal y las desigualdades entre las colectividades descentralizadas tendrían que ser compensadas. Asi, la dotación global de Funcionamiento (DGF), la Dotación Global de Equipamiento (DGE) y la Dotación Global de Descentralización (DGD), suprimen los anteriores subsidios del gobierno central.

De esta manera, a decir de no pocos autores, la política de la descentralización bajo Miterrand se convierte en el esfuerzo de reforma administrativa más importante después del emprendido por Napoleón. La garantía de su pervivencia y arraigo se cifra en el tiempo, la constancia y la voluntad política, en la actitud del mejoramiento permanente de la administración, sus técnicas, métodos y procedimientos y la transformación de los fundamentos mismos de la imagen del Estado hacia la sociedad. Se considera que la descentralización es una especie de onda de choque que va a incidir dramáticamente sobre la mayoría de los aspectos de la actividad pública, pero para ello requiere que el Estado cambie: que los representantes dejen de ser lo que han sido; que los Prefectos sean real y plenamente Comisarios de la República; que la aspiración a la soberanía del Estado se base en la constitución de una verdadera colectividad nacional –una sociedad civil- reconocida en su diversidad y en el derecho a la diferencia de sus elementos componentes pero ligados a partir de un acuerdo en lo fundamental.

Condiciones jurídicas de una colectividad local:

1. La Personalidad Jurídica. Las Comunas, los Departamentos y las Regiones, son personales morales de derecho público, con derechos y obligaciones, patrimonio, personal y presupuesto propios (hay otras colectividades como los cantones, los distritos o arrondissements, pero no tienen personalidad jurídica propia). Su organización descansa sobre el principio de representatividad. Las colectividades son administradas por autoridades electas que actúan en su nombre y toman a su cargo los intereses del grupo; sus decisiones afectan a la colectividad.

2. La noción de asuntos propios. Basada en el principio de auto administración, implica una distinción en el conjunto de las atribuciones que cumplen los distintos organismos públicos, entre las tareas que son de nivel nacional y aquellas que pertenecen al ámbito local. Estas facultades incluyen la posibilidad de crear Dependencias y Entidades públicas, propias o en alianza con otras colectividades (intercomunales, interdepartamentales, interregionales).Esta noción supone la existencia de Competencias específicas para intervenir en ciertos asuntos dentro de su jurisdicción y en su correspondiente nivel de gobierno, así como la existencia de medios humanos, técnicos y financieros que le permitan ejercer su actividad. La Ley dispone que cada vez que el Estado transfiera una competencia, a una colectividad se transfieran simultáneamente los medios financieros, administrativos y humanos que permitan a la autoridad pública investida asumir las competencias correspondientes.

3. La Decisión. Técnicamente no existen diferencias entre las colectividades locales, aunque en la práctica se dan excepciones (vgr. La Región Parisina respecto de las demás). Todas poseen un órgano colegiado integrado por representantes electos. Que cuentan con facultades de deliberación y decisión esenciales, a cuya cabeza se encuentra un órgano ejecutivo, elegido por el órgano colegiado, que cuenta con facultades propias en materia de policía, nombramiento de funcionarios, suscripción de contratos, etc y también de ejecución de las decisiones del órgano deliberante. El estado conserva sin embargo, facultades de control a posteriori y de legalidad sobre la actuación de las entidades infra estatales y sus representantes.

Elementos Constitutivos de una Colectividad territorial:

1. El Nombre. Por lo general as comunas usan su nombre tradicional, aunque pueden cambiarlo previo acuerdo de la comunidad y mediante acta de la autoridad superior. Los Departamentos y Regiones llevan el nombre que les ha sido atribuido por el Estado en sus actas constitutivas. En el caso de los Departamentos, sus nombres tienen por lo general un origen geográfico.

2. El Territorio.

  • Puede tener una extensión La comuna más grande es Arles, tiene 100 mil hectáreas, París a su vez se divide en arrondissements.
  • La definición de los Departamentos está dada desde 1790.
  • La totalidad de las colectividades se encuentra solo dentro del territorio nacional. En 1946 las Islas de Guadalupe, Guyana, Martinica y Reunión, se convirtieron en Departamentos de Ultra Mar. En 1975 se dividió la Isal de Córcega en 2 Departamentos y a partir de 1985 derivado de su fallido intento de autonomía, cuenta con un Estatuto particular.
  • Las colectividades no son libres de modificar su territorio, para ello se requiere un referéndum comunal, así como de la intervención del Parlamento. En caso de oposición, debe intervenir el Consejo de Estado.

3. La Población. Se determina mediante el Censo Demográfico Nacional, lo cual es importante para definir el tipo de elección de los representantes y el total de consejeros en cada nivel de gobierno local.

Francia es el país de Europa que tiene mas niveles de gobierno (5: Comuna Departamento, Región, Estado y entidad federada a la Unión Europea), cada uno con competencias específicas administradas de manera autónoma.

Hay también en Francia una gran cantidad de colectividades en cada nivel, con gran heterogeneidad de acuerdo a su peso demográfico, económico y político:

  • Las Comunas que al momento de su creación eran unas 2, 000, llegaron en 1958 a 38, 000; después de algunas fusiones, llegaron en 1989 a 36, 657. Más del 88% son comunidades de menos de 2 mil habitantes.
  • Los Departamentos que en 1790 eran 83, suman ahora 100. El más grande es el del Norte, con 2.5 millones de habitantes, y el más pequeño es el de Lozère, con 74, 000.
  • Las Regiones que en 1971 fueron 21, ahora son 26, con la suma de Córcega y las cuatro Regiones de Ultra Mar (ROM).

 

IV. EL DESARROLLO REGIONAL EN LA PERSPECTIVA DE LA ZONA METROPOLITANA DEL VALLE DE MÉXICO.

  • El área urbana continua de la zona metropolitana del valle de México es de 1, 250 Km2 de los cuales casi la mitad corresponde a los municipios conurbados del Estado de México. Dentro de este territorio hay cerca de 19 millones de habitantes, 45% de ellos residentes en dichos municipios con la tendencia a que las cifras se inviertan poco a podo , dado el desplazamiento de población del D. F: a los municipios mexiquenses. La dinámica poblacional se genera en la mitad por el propio crecimiento natural y la otra mitad por la migración de los estados del centro y sur. En otras palabras, en el 0.4% del territorio nacional está asentado casi uno de cada 5 mexicanos y casi uno de cada cuatro votos;
  • Hay 35 mil industrias y 12 mil establecimientos con procesos de combustión que producen casi 5 toneladas de desechos contaminantes al año;
  • Se realizan mas de 30 millones de viajes de ida y regreso. El 15% de la población se moviliza en un 95% de vehículos particulares y el otro 85% en el 5% del transporte público, sumando unos 4 millones de vehículos;
  • Se producen 18 mil toneladas de basura diariamente;
  • Se consume diariamente agua suficiente para llenar más de media docena de veces el estadio Azteca, 70% de la cual se extrae de mantos subterráneos y 30% de trae de otras cuencas;
  • Económicamente en términos del PIB, se producen 35 centavos de cada peso…

Por todo esto, entre otras cosas, la zona metropolitana del valle de México es y seguirá siendo el centro económico, social y político del país y uno de los polos de desarrollo regional más importantes del mundo.

En las décadas de los 70 y 80 hubo una gran inversión en la infraestructura física de la zona metropolitana, comparativamente con la capacidad económica del país. Las comunicaciones y transportes, la infraestructura energética e industrial, provocan en desconcentración territorial hacia las capitales estatales cercanas como Toluca, Cuernavaca, Tlaxcala, Puebla, Pachuca y Querétaro. Las interrelaciones económicas y sociales entre estas ciudades y el área metropolitana del Valle de México seguirán siendo tan estrechas que su productividad y desarrollo estarán condicionadas en buena medida por lo que suceda en esta última, por lo que convendría incluso considera toda esta región desde su ámbito megalopolitano.

Asimismo, durante todo este tiempo se han realizados algunos esfuerzos en materia de coordinación, entre los que cabe destacar:

  • Los Comités de Planeación del Desarrollo Económico y Social (COPLADEs) para el D.F.;
  • Los Convenios Únicos de Desarrollo (CUDs);
  • Las reformas Constitucionales y sus respectivas normas reglamentarias para establecer formalmente el Sistema Nacional de Planeación Democrática;
  • La Comisión de Conurbación de la Región Centro del País y el Programa de Desarrollo de la Zona Metropolitana y la Región Centro;
  • El Consejo del Área Metropolitana (CAM);
  • La Secretaría General de Coordinación Metropolitana y el Consejo del Área Metropolitana del Estado de México (CAMEM);
  • El Consejo de Transporte del Área Metropolitana (COTAM);
  • La Comisión para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en la Zona Metropolitana del Valle de México.

No obstante estos esfuerzos, cabe señalar sus alcances han sido limitados por diversas causas entre las que se pueden subrayar la carencia de un modelo de desarrollo metropolitano y regional; la falta de políticas y programas integrales que contemplaran de manera horizontal a todas las entidades territoriales inscritas en la demarcación; la desarticulación de competencias muchas de ellas difusas y fragmentadas, que dificultaron la consolidación de enfoques metropolitanos y regionales en las acciones de los distintos órdenes de gobierno concurrentes en el mismo ámbito territorial; infinidad de problemas sectoriales en cuento al límite manejable en materia de seguridad pública, agua, transporte, contaminación, basura y energía, entre otras.

En materia jurídica administrativa, el problema que plantea el desarrollo de la Metrópolis es complicado, pues dentro de una misma región se encuentran diversas jurisdicciones soberanas y autónomas (federal, del estado de México, de la ciudad de México y sus 16 delegaciones, de los 17 municipios conurbados y 40 de contorno rural, adyacentes), además de que en ella convergen las competencias de los gobiernos federal, estatales y municipales.

En general, el rezago de la oferta de políticas públicas que atiendan satisfactoriamente la demanda ciudadana que no reconoce límites formales, de carácter jurídico político, es uno de los rasgos históricos de las instituciones metropolitanas. El costo político de mantener inalterable una división político-administrativa pero poco funcional entre el Distrito Federal y el Estado de México empieza a ser muy alto.

Desde el punto de vista de los recursos y facultades de que disponen en lo individual, los gobiernos locales, municipios y delegaciones se encuentran rebasados comparativamente por el número de habitantes/servicios que les corresponde atender, así como por la cantidad y heterogeneidad de las demandas de los diversos grupos y sectores que conforman la realidad social de la metrópolis. La mayor parte de los ya de por sí escasos recursos consagrados al desarrollo regional y metropolitano, se subutilizan o se dispendian por la falta de organización y coordinación programática y operativa entre municipios, regiones y entidades, tanto a nivel intra como interinstitucional.

Desde el inicio de la década de los 90 se ha constatado un marcado decremento de la inversión, así como en los recursos asignados al tratamiento de este importante tema del desarrollo nacional, que por cierto se ha ido acentuando sensiblemente a partir de su segunda mitad. Esta tendencia no solo se mantiene sino que al parecer se verá intensificada, dado que a nivel federal el actual gobierno el anuncio de un drástico recorte presupuestal y la falta de directrices concretas en la planeación estratégica del país tendrán un impacto directo en el desarrollo sustentable a nivel nacional; y a nivel local, el gobierno actual de la ciudad de México, ha incluso desaparecido instituciones dedicadas al desarrollo metropolitano, lo que aunado a la confrontación y por ende a la falta de voluntad política para llegar a acuerdos en lo fundamental respecto del desarrollo metropolitano, puede provocar en el mediano o aún en el corto plazo una severa crisis que podría tener un alto costo económico, político y social muy alto no solo para la zona, sino para el país en general.

De ahí el imperativo de que el gobierno de la zona metropolitana deba evolucionar gradual pero firmemente de una división sectorial, desarticulada y desigual entre el Distrito Federal y el Estado de México, lejana a las demandas y necesidades de los ciudadanos, hacia un gobierno supradimensional, no independiente sino complementario, concéntrico, respecto de los gobiernos locales que lo componen, que reconozca el verdadero carácter metropolitano de la región, independiente de las meras divisiones político territoriales.

Para lograrlo, es necesario primordialmente:

  • Realizar un esfuerzo de modernización integral de las políticas públicas vigentes en la región;
  • Actualizar el marco jurídico para crear y consolidar una legislación realmente metropolitana, articulada con las propias de las Entidades y municipios particularmente en lo que se re refiere a la conciliación constitucional y a la homogeneización procesal y administrativa entre competencias y jurisdicciones;
  • Reformar las instituciones y diseñar estrategias, programas y mecanismos con un enfoque unitario y coherente, de corto, mediano y largo plazos, en las funciones de gestión que realizan cada una de las autoridades que operan en el ámbito territorial metropolitano;
  • Concertar con voluntad política las necesidades, expectativas y canales de participación de los diferentes grupos y sectores presentes en sus colectividades territoriales componentes.

Uno de los obstáculos más grandes que hay que salvar para hacer posible lo anterior es lo referente a la descoordinación de las diferentes instancias políticas y administrativas que inciden en la Metrópolis:

  • Al interior del ejecutivo federal, ya que los diversos organismos de la administración pública mexicana han mantenido tradicionalmente una visión y operación sectorial, sin que existan instancias eficaces que conjuguen también la cobertura en el contexto global y regional, lo que origina que las políticas, programas y proyectos de sus Dependencias y Entidades no siempre se complementen y sean consistentes;
  • Entre las Dependencias y Entidades del Ejecutivo Federal y el gobierno de la Ciudad de México y las entidades federativas adyacentes, ya que no se cuenta con organismos metropolitanos responsables de diseñar y suscribir acuerdos en la materia con organismos internacionales y administrar los compromisos derivados de los mismos, ni capaces de operar al menos los servicios que requieren prioritariamente de una atención conjunta y homogénea entre los tres niveles de gobierno implicados en la región;
  • Al interior del gobierno de la Ciudad, pues sus distintas unidades administrativas no han dado atención común y recurrente a problemas compartidos cuya solución constituye una responsabilidad solidaria;
  • Entre el gobierno de la ciudad de México y el resto de las entidades y municipios que la rodean, mediante normas, mecanismos y acciones flexibles, que permitan una rápida y eficiente toma de decisiones, así como una efectiva participación ciudadana, respetando la actividad política, económica y social propia de las respectivas jurisdicciones y competencias;
  • Entre el gobierno de la ciudad de México y el Estado de México y sus municipios conurbados, ya que no existen instituciones, mecanismos y acciones que conduzcan a la acción del sector empresarial mediante instrumentos eficientes para estimular la inversión deseable, posible y realizable, no contaminante, generadora de empleo, optimizadora de energía y recursos e inhibir y evitar la no deseable, según lo demanda la sociedad metropolitana;
  • Al interior del Estado de México, pues tampoco existen instancias coordinadoras de las políticas, programas y proyectos de desarrollo en el Estado, tanto internamente a través de la coordinación de esfuerzos entre sus municipios, como externamente a través de mecanismos de colaboración con las entidades, regiones y municipios circunvecinos.

Estos desajustes se reflejan principalmente:

  • En términos políticos, dado que una población metropolitana cada vez mayor y más politizada carece de canales de expresión, canalización y participación de los asuntos que inciden en la región;
  • En términos jurídicos, las normas jurídicas y administrativas que rigen a la población de la zona metropolitana, a pesar de que pudieran regular la problemática particular de cada colectividad territorial (federación, estados, municipios, delegaciones) se encuentran desarticulados entre sí, llegando en muchos casos a ser hasta contrapuestos;
  • En términos programáticos, los programas de desarrollo metropolitano no se elaboran y operan independientemente, obedeciendo a tiempos y objetivos políticos distintos, siendo que son asuntos administrativos comunes;
  • En términos presupuestales, derivado de lo anterior, los recursos también se ejercen de manera independiente por cada entidad territorial y sector. Esto provoca duplicidades, disfunciones en los tiempos y formas de respuesta y hasta contradicciones en la definición y aplicación de las políticas publicas respectivas;
  • En términos tarifarios, también derivado de lo anterior, existe heterogeneidad en los precios y tarifas de los servicios públicos en las distintas unidades territoriales.
  • En términos operativos, en general se carece de organismos administrativos de índole metropolitana, es decir, que se encarguen de atender los asuntos que por su naturaleza y características deben tener ese tipo de cobertura.

Una Perspectiva Local: El Desarrollo Regional en el Estado de México.

En tal contexto, independientemente de la voluntad política de los gobiernos federal y locales que pudiera eventualmente dar como resultado acuerdos específicos tendientes a la conformación de una política pública metropolitana, el gobierno del Estado de México debe enfocarse a la construcción de una nueva y propia estructura horizontal de desarrollo sustentable, que contemple desde luego el desarrollo del conjunto de sus municipios conurbados a la capital del país viéndolos como una región en sí, pero que además y ante todo, se conciba inmersa en una óptica angular, que contemple junto ésta, las demás realidades intermunicipales y regionales, intra e interestatales de la Entidad, sin perjuicio de que en su caso puedan unirse los demás gobiernos extra estatales involucrados.

En este orden de ideas, sería prudente reflexionar sobre el establecimiento a nivel estatal de al menos cinco Comisiones Intermunicipales responsables de la creación y consolidación de los respectivos Sistemas metropolitanos de planeación y gestión de los asuntos relacionados con los tópicos que se consideran primordiales para la región:

  • Agua,
  • Drenaje,
  • Ambiente,
  • Transporte y
  • Seguridad pública.

 

 V. UNA PROPUESTA PARA REFLEXIONAR. 

A) Modelo de Desarrollo Regional a nivel Estatal.

 El desarrollo regional tiene como objetivo básico organizar los planes y acciones de gobierno a todos sus niveles a fin de mejorar las condiciones y el nivel de vida de la población de una circunscripción territorial, (justicia social) definida en razón de la naturaleza y características políticas, económicas, sociales y culturales de un determinado grupo de colectividades independientemente de sus fronteras jurídico políticas, gracias a una mejor administración y una mayor participación ciudadana en las decisiones que la afectan (democracia participativa).

 Objetivos: 

  • Reforzar y contribuir a regenerar la estructura industrial del Estado, ofreciendo fórmulas que permitan disponer de un adecuado financiamiento de proyectos de inversión, principalmente de las PyMEs, posibilitando su desarrollo y mejorando su estructura financiera.
  • Actuar sobre las condiciones de los factores y del producto industrial, favoreciendo tanto cualitativamente como cuantitativamente a) los factores de producción, b) los procesos productivos y c) el producto industrial (políticas horizontales). El objetivo es buscar un aumento de la competitividad de las empresas del Estado y en el Estado, mejorar la calidad, así como lograr un entorno más atractivo para nuevas inversiones.
  • Orientar a las empresas de menores dimensiones, facilitándoles información de todo tipo y fomentando la creación de redes empresariales de colaboración entre PyMEs, que coadyuven a activar la oferta y la demanda de servicios avanzados de apoyo.
  • Incidir sobre la entrada en nuevos mercados de las PyMEs, estableciendo relaciones con empresas nacionales y extranjeras y abriendo canales de distribución propios, tanto en el interior como en el exterior.
  • Potenciar el papel del gobierno del Estado en la gestión compartida del desarrollo, participando en un amplia variedad de programas, tanto los conectados con las políticas comunitarias las que participan las PyMEs como los de transferencia de tecnología o de desarrollo local.

Atribuciones:

 Analizar la viabilidad de proyectos e iniciativas susceptibles de desarrollarse en la región, el Estado y sus municipios y comunidades, brindando un asesoramiento integral para su puesta en marcha.

  • Informar sobre las posibilidades de implantación de nuevas actividades o el desarrollo de las existentes en las regiones, el Estado y sus municipios; suelo industrial, apoyos e incentivos. Gestión de trámites relacionado con el desarrollo de las colectividades territoriales en el Estado.
  • Apoyar la creación de empresas, colaborando en su formación, financiamiento y desarrollo, a fin de que ninguna idea, iniciativa o proyecto viables se malogren por falta de información o de medios.
  • Promover la creación de infraestructura y generar un ambiente propicio para que se desarrolle la actividad industrial en el Estado.
  • Motivar la creación de empresas por el método de capital de riesgo.
  • Atraer empresas nacionales, extranjeras e internacionales para que establezcan sus proyectos de inversión en el Estado, dando todas las facilidades para tal fin y apoyándolas en todo su eventual proceso de establecimiento.

Estructura Orgánica:

Acciones en Materia Económica:

Empleo:

  • Estudios de factibilidad para el establecimiento de nuevas actividades industriales y empresariales
  • Programa de apoyo a la modernización industrial y empresarial
  • Programa de apoyo al incremento de la calidad
  • Programa de ahorro y eficiencia energética
  • Programa de apoyo a la innovación agro industrial
  • Apoyos e incentivos fiscales y administrativos destinados a fomentar la creación de empleos
  • Apoyo a la creación sociedades cooperativas y otras formas de agrupación laboral
  • Programa de formación inicial y continua
  • Fomento a la contratación de jóvenes becarios
  • Ayudas al autoempleo
  • Bolsa de trabajo
  • Programa de prevención de riesgos de trabajo
  • Programa para el mejoramiento de la calidad de vida y la igualdad de género

Apoyo a la Investigación y Desarrollo (I&D) Industrial y Empresarial

  • Fomento de la Investigación y Desarrollo Tecnológico en medio ambiente.
  • Fomento de la Investigación y Desarrollo Tecnológico en materia industrial.
  • Programa de Fomento de la Investigación Técnica.

Apoyo al Desarrollo Turístico

  • Fomento a las inversiones turísticas
  • Comercialización turística por empresas privadas y actividades tendientes al incremento del tráfico turístico
  • Programa de apoyo a la actividad local de impacto turístico (artesanías, folclore, gastronomía, habilitación de sitios de interés, etc.)

Fuentes de Información:

  • Marco Jurídico actualizado
  • Censo de organismos públicos, privados y sociales
  • Censo de personal publico estatal y municipal
  • Información del Consejo Económico y Social
  • Estudio sobre la economía informal
  • Estadística georeferenciada
  • Programa de Investigación y Desarrollo
  • Programa de Coordinación Educativa Científica y Tecnológica
  • Programa Energético
  • Programa Ecológico
  • Programa de Desarrollo del Sector Industrial
  • Programa de Fomento a las Exportaciones
  • Programa de Seguridad Industrial y Prevención de Riesgos
  • Programa Regional de Empleo
  • Programa de Desarrollo de la Juventud
  • Guía de servicios Industriales, comerciales y turísticos
  • Guía de procedimientos para la exportación

B) Modelo de Consejo Económico y Social a Nivel Estatal.

El Consejo Económico y Social es un órgano colegiado autónomo, de carácter consultivo, integrado por representantes de la sociedad civil y los sectores políticos, económicos y sociales más importantes en el Estado.

Objetivo:

Constituir un canal permanente de diálogo y concertación entre los sujetos y actores políticos, económicos y sociales en la discusión y análisis y planeación estratégica del desarrollo regional en las distintas colectividades territoriales en el Estado.

Estructura:

  • El Pleno, órgano supremo de decisión y formación de la voluntad del Consejo, integrado por su Presidente, su Secretario General y miembros de los sectores mas representativos del Estado (Organizaciones sindicales, empresariales, consumidores, comerciantes, universidades e institutos de investigación, ONG’s locales dedicadas a los diversos aspectos del desarrollo regional, expertos en competencia y calidad total, etc.).
  • La Comisión Permanente, órgano de gobierno del Consejo, integrado por el Presidente, dos Vicepresidentes y tres miembros en representación de los grupos, asistido por el Secretario General.

– El Presidente, ejerce la representación del Consejo Económico y Social de Andalucía y dirige su actuación.

– Los Vicepresidentes, Colaboran con el Presidente en la dirección del Consejo sustituyéndolo en caso necesario.

– El Secretario General ejerce la dirección administrativa y técnica de los órganos del Consejo y vela porque éstos actúen conforme a los principios y normas que han de regir su actuación.

Para el cumplimiento de sus fines, el Consejo funciona a través de Comisiones de trabajo, siendo las más comunes:

  • Economía y Desarrollo;
  • Consumo;
  • Políticas Sectoriales;
  • Empleo y Formación;
  • Seguridad Pública;
  • Políticas Sociales;
  • Agua;
  • Medio Ambiente;
  • Ordenación del Territorio;
  • Investigación, Desarrollo Tecnológico e Innovación.

Funciones:

  • Emitir opinión sobre los anteproyectos de leyes en materia de desarrollo regional, así como sobre proyectos de normas que a juicio del Gobierno Estatal posean una especial trascendencia tal ámbito.
  • Realizar los estudios, informes, opiniones y dictámenes por iniciativa propia o que le sean solicitados por el Gobierno estatal, acerca de los asuntos que son de su competencia de acuerdo a sus Objetivos.
  • Aprobar la memoria de actividades del Consejo elaborada por la Secretaría General y entregarla a la Secretaría de Gobierno Estatal.

Agenda de Trabajo:

  • Tomando en cuenta las circunstancias específicas de cada región, sus municipios y comunidades, el Consejo incluye en su programa de trabajo el tema de la economía informal, fuente de empleo irregular pero no por eso menos digno de consideración, a fin de conocer a profundidad esta problemática tanto en sus aspectos cuantitativos como cualitativos y tratar de encontrar alternativas generales y específicas de solución por la vía jurídica y administrativa.
  • El Turismo ocupa un papel predominante en la actividad económica del país, sus regiones, estados y municipios. De ahí la importancia de que el desarrollo turístico sea tratado desde dos aristas: 1) El impacto directo e indirecto sobre el empleo de las normas y políticas públicas en la materia; y 2) La definición de polos y zonas de desarrollo con potencial actual y futuro, considerando esta actividad como una variable estratégica de la actividad económica general.
  • La composición sociodemográfica en es Estado hace imprescindible la elaboración de estudios y proyectos de carácter poblacional y socioeconómico, que permitan conocer con mayor amplitud la realidad por la que atraviesan los diferentes grupos en las distintas colectividades territoriales de la Entidad.
  • El impacto de las normas urbanísticas, nacionales, estatales, regionales y municipales y su complementación hacen igualmente primordial la elaboración de un estudio llamado de Ordenación del Territorio.
  • La Información y las tecnologías de la comunicación son también otro tema de relevante importancia en los trabajos del Consejo por ser uno de los temas cruciales del desarrollo a todos los niveles.
  • Finalmente, dada su importancia fundamental para el desarrollo regional a todos los niveles, los trabajos del CES incluyen la reflexión y el análisis de la concertación social, sus procesos de creación y evolución, los aciertos y errores del pasado, las nuevas estrategias y herramientas de concertación, las insuficiencias y los modos de superarlas, la calidad de participación y los obstáculos de carácter burocrático, político y cultural, etc. Todo ello con el objetivo claro de establecer una plataforma adecuada para afrontar los retos actuales y futuros de la Entidad, desde el punto de vista del diálogo y la concertación.

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BIBLIOGRAFÍA

  •  BARRERA, Zapata Rolando y CONSUELO, Ferreira Mª Del Pilar. “Descentralización y Administración Pública en los Estados Federados (Ensayo analítico – metodológico)”. Universidad Autónoma del Estado de México/IAPEM. Edomex, 1989.
  • CASTRO, Jaime; JARAMILLO, Iván. “Descentralización”. Foro Nacional por Colombia. Bogota, Colombia, 2001.
  • DEUTSCH, Karl W. “Política y Administración Pública”. Ed. INAP. México. 1983
  • DILL, Gunther W. “Gérer les Mégapoles dans les pays en Développement”. DSE (Deutsche Stiftung für Internationale Entwicklung). RFA, Oct. 2002. http://www.dse.de/zeitschr/df502-5.htm
  • González, José Ramón, Et al. “La Décentralisation en France Depuis 1982”. Trabajo de Investigación Colectivo dentro del Programa de la Maestría (3e cycle) en Administración Pública, filial Administration Territoriale, bajo el Tutorado de M. Jaques DuMoulin, Consejero de Estado. Institut International D’ Administration Publique, Paris, Francia, 1990.
  • González, José Ramón. “Attributions des Collectivités Territoriales en Matière D’ Intervention Économique”. Trabajo terminal para la obtención del grado. Institut International D’ Administration Publique, París, Francia, 1990.
  • MANHEIM, Karl. “Libertad, Poder y Planificación Democrática”. Ed. FCE México, 1982
  • ORTEGA, Lomelín Roberto. “Federalismo y Municipio”. FCE. Col. Una Visión de la Modernización de México. 1994

 Publicaciones Periódicas y diversas:

  •  El Nacional por Internet: “Federalismo y Equidad”. Ensayos de Guillermo Gómez Gómez (“Federalismo: Avanzar del Centralismo hacia la Descentralización” y “Oportunidad de Conciliar Intereses: Burgos”); Rogelio Montemayor Seguy (“Instrumento para el Desarrollo”); Ricardo Monreal A. (“Apuntes sobre Federalismo”); Roberto Ávalos Aguilar (“La Gestión Intermunicipal”); y Leonel A. Armenta López (“El Federalismo en la Teoría General del Estado Mexicano”). 1995
  • Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal. “Federalismo y Descentralización”. N° 51, INAP. México, 1995.
  • Revista del Instituto de Administración Pública del Estado de México. Memoria del Encuentro “Perspectivas de la Descentralización y del Federalismo en México”, Toluca Estado de México, Octubre – Diciembre, 1995.
  • Memoria del Foro “Descrentralización y Desarrollo Regional en México”, Valle de Bravo, Edo. De México, 1986.
  • La Documentation Francaise. “La Décentralisation”. Regards sur l’actualité, n° 286, déc. 2002. París,.
  • La Documentation Francaise. Cahiers Francais. “Les Collectivites Locales”. París, 1989.
  • La Documentation Francaise. Avec le concours du Sécretariat d’État a L’Économie Sociale. “Entrepises de L´Économie Sociale et Lois de Décentralisation”. París, 1985.
  • Ouest France. La Décentralisation: Un nouveau Chantier, une Nouvelle Étape”. http://dossiers.ouestfrance.fr/dossiers/dct_actu.asp?idDOC=10255&idCLA=640, jun 2003.
  • République Francaise. Conseil Économique et Social. “Les Interventions Économiques des Collectivités Territoriales”. París, Francia, 1987.
  • Révue Politique et Parlamentaire. “Quel État pour des Régions Singulières?”. n° 1009 y 1010, Ene-Feb 2001.

 

Derecho y Política Pública Cultural: Hacia la construcción de una agenda integral

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Derecho y Política Cultural

Hacia la construcción de una Agenda Integral (*)

Por José Ramón González Chávez

 

Uno de los grandes retos a los que se enfrenta el Estado desde su creación es el de cómo resolver su permanente paradoja de mantener, por un lado, lo Stato, lo que ahí esta y debe estar para mantener la integridad de la entidad Jurídica-Política-Social, sin descuidar, por el otro, su necesidad también invariable de adecuar su estructura, esencia y acción a las circunstancias que le marca su entorno objetivo y su momento histórico, y atender de tal suerte las necesidades y expectativas de una sociedad cada vez más exigente.

En efecto, el Estado y sus medios de expresión a través de los órganos del Poder Público tienen siempre que hacer un esfuerzo ya no para adelantarse, sino al menos seguirle el paso a la sociedad, y de ahí que echen mano a todo lo que esté a su alcance para satisfacer los requerimientos sociales estableciendo prioridades, maximizando recursos y cubriendo los espacios con la mayor amplitud y eficiencia posibles.

Me parece que uno de los intentos más sobresalientes del pasado reciente para poder resolver esta paradoja es el surgimiento y evolución de las Políticas Públicas, como un medio de articular el deber ser y el ser de lo público, como una forma de comunicarnos e interactuar mejor entre el Estado y la Sociedad, aunque en muchos casos –ha-menester señalarlo- no se sepa a ciencia cierta qué significa, cuáles son sus posibilidades y sus limitaciones. En la actualidad, el desarrollo de un país depende en gran medida de su capacidad estratégica y administrativa para planear, instrumentar y poner en operación políticas que ayuden al desarrollo integral de la sociedad y los diversos actores que participan en el Estado: ciudadanos, instituciones, organizaciones y autoridades; solo esta plena convivencia suministrará la estabilidad a sistema político, social y económico

Las Políticas Públicas son una especie de bisagra entre la Ciencia Política y la Administración Pública, una forma en la que el gobierno, es decir, el conjunto de órganos del poder público, construye y desarrolla sus decisiones a fin de articular a todas las escalas (local, estatal, federal, internacional, global) su proyecto político con sus acciones concretas, cuestión que tan poco se ha estudiado en nuestro país por quienes se han dedicado a una y otra ciencias, ocupados, los unos, en cuestiones históricas, filosóficas, teóricas o de coyuntura; y, los otros, perdidos en la doble trampa del legalismo que considera a la administración pública como derecho administrativo, y del burocratismo tecnócrata, que la considera una mera técnica.

Otra gran paradoja, entre las cosas de la cosa pública, es la del tema de la Cultura: de un lado, es axiológicamente considerada un valor fundamental de todo pueblo, esencia de los principios y fines colectivos, y por otro es generalmente poco valuada o hasta ignorada dentro de los textos constitucionales.

Hace ya algún tiempo Hugo Achugar afirmaba con base en Janusz Symonides que: “Los derechos culturales suelen calificarse de ‘categoría subdesarrollada’ de los derechos humanos.”[1], lo cual ha sido ratificado en la declaración de la “Conferencia Intergubernamental sobre políticas culturales para el desarrollo” promovida por la UNESCO y aprobada en Estocolmo, en 1998, al expresarse que La noción de derechos culturales tiene cada día más peso en la conciencia general de lo que son los derechos humanos, pero aún no ha alcanzado igual importancia en los programas políticos.

Por qué esta paradoja? Para intentar dar una respuesta, debemos resaltar un hecho que no es nuevo pero que sigue teniendo una gran vigencia: Por una parte, resulta más que evidente que la cultura, con todo lo que ella pueda significar, constituye el eje de nuestra identidad nacional. Si realizáramos una encuesta –ahora que están tan de moda- y le colocáramos esta sentencia a manera de pregunta de opinión, sin duda encontraríamos que gran cantidad de los encuestados estarían de acuerdo con ella. Sin embargo, seguramente muy pocos de los participantes en el muestreo podrían describir sus significados. Esto es, si bien es obvio que los derechos culturales son derechos a la cultura, no es obvio qué es lo que incluye exactamente el término Cultura, y esto ocurre a pesar de la existencia de gran cantidad de definiciones que pueden encontrarse en no pocos documentos nacionales e internacionales.

De lo anterior se desprende que la problemática de los llamados “derechos culturales”, en su condición de fuente de las políticas públicas culturales y basamento de la administración pública de los asuntos relacionados con la materia, proviene principalmente de un buen número de factores, entre los que podrían destacarse, aunque de manera solo enunciativa, tres:

  1. El que se les siga considerando en una posición secundaria o adjetiva respecto de los derechos humanos, razón por la cual, la UNESCO, a través de su “Plan de acción sobre Políticas para el desarrollo”, ha dispuesto con carácter de “necesidad urgente” la realización de un inventario de derechos culturales, cosa que no ha sucedido hasta la fecha.
  2. Su escasa si no es que nula contemplación en los programas políticos y de gobierno, dado que se sigue considerando a la cultura y, más aún, a los derechos culturales como un tema accesorio o decorativo.
  3. La tensión política e ideológica existente entre las diversas “realidades” o esferas de acción: local, estatal, federal, bilateral, latinoamericano, global, etcétera, así como el citado conflicto entre el universalismo de los derechos humanos y el “relativismo cultural”.

Por otra parte, pero en el mismo sentido, dentro del marco que nos proporciona el festín de la exaltación de la polaridad política que hemos venido padeciendo en este largo y fatigante proceso electoral federal 2006 en México, reflexionamos sobre una máxima expresada hace poco por Carlos Monsiváis, que por su obviedad casi cantinflesca salta a nuestra mente: “Para evitar que un país se polarice, hay que mantenerlo unido[2].

Para tal efecto y a fin de construir una agenda de trabajo articulada entre el Legislativo y el Ejecutivo Federal (y por supuesto sus correlativos locales) en materia de cultura, dada la natural condición, compleja y abstracta del término mismo, es de vital importancia traer a nuestra reflexión algunos conceptos primordiales:

Identidad Nacional

La cultura es un producto de la acción social, dinámico, de evolución espiral, y como tal, su concepción, alcances y expectativas evolucionan en el tiempo y en el espacio. En la actualidad, las condiciones del país y el mundo que vivimos nos exigen adquirir para lo cultural una visión que llamaría “euclidiana”, es decir, al mismo tiempo vertical, contemplando y armonizando todas las esferas de acción concéntricas donde producimos y consumimos cultura, esto es, a nivel local, estatal, regional, federal, bilateral, multilateral, regional y global; horizontal, por la necesidad de articularse con múltiples ámbitos del quehacer social, como la educación, el turismo, la ecología, el desarrollo económico y político, el Derecho, la administración; y transversal, manteniendo del pasado lo que consolida nuestro ser y actitud como mexicanos dentro y fuera de México, pero también desechando lo que ha sido superado e incluyendo elementos nuevos que lo enriquezcan, teniendo siempre al centro, en el núcleo, a nuestra sociedad.

Unidad en la Diversidad

Muchos mexicanos, quizá como producto de un postmodernismo tropicalizado de manera voluntaria o no, son dados a considerar como novedades cosas que cuentan con un pasado histórico remoto y profundo. El respeto a las diferencias y, al mismo tiempo, el reconocimiento de que éstas integran en su conjunto una realidad que llamamos México, es uno de los conceptos fundamentales del federalismo mexicano desde su construcción hace ya casi 200 años. Por lo visto en las exposiciones de motivos de diversos ordenamientos, así como en los programas y acciones en materia cultural de agendas legislativas, y proyectos y acciones del Ejecutivo anteriores y actuales, la Unidad en la Diversidad en materia cultural ha sido y sigue siendo un buen recurso retórico, pero que en los hechos aun no alcanza a definirse en sus principios, organización y finalidades. Ahí esta la muestra de más de un centenar de disposiciones jurídicas administrativas en materia cultural, y los proyectos políticos y de gobierno (cuando los hay) de los ejecutivos, concebidos y ejecutados de manera individual, pero que no han podido articularse de forma coherente y armónica hasta la fecha.

Política Cultural y Poder Legislativo.

Todo lo anterior nos proporciona material interesante para reflexionar sobre las Políticas Públicas en materia de Cultura que tendrán que observar el Legislativo y el Ejecutivo Federal en la construcción de su agenda de trabajo. Me explico:

Visión Tridimensional:

El Derecho, como producto la cultura, se somete a las mismas reglas de dinámica evolutiva de ésta y, al parecer, por fin ahora, a medio siglo de la concepción de la teoría tridimensional del Derecho de Miguel Reale, interpretada magistralmente por García Maynes, comienza a ser visto como una entidad formada al mismo tiempo por valores, expectativas sociales, y disposiciones creadas y aplicadas mediante un procedimiento formal.

A) Vector Axiológico

El “Plan de acción sobre Políticas para el desarrollo” de la UNESCO, (Estocolmo, Suecia, 1998) prevé como una necesidad urgente de los países firmantes, entre los que se encuentra México, realizar acciones para desarrollar e incluso inventariar los llamados “derechos culturales”, que son o deberían ser los ejes Sine Qua Non para la construcción del Derecho, las políticas públicas y las acciones en la materia, aunque desafortunadamente en nuestro país, como en muchos otros, esta tarea sigue pendiente. Pero desde una perspectiva metodológica elemental, para realizar este inventario de derechos debemos atender antes que nada los valores jurídicos que dichos derechos pretenden proclamar y proteger. Aquí cabe hacerse la pregunta: ¿Cuáles son los valores culturales, tradicionales y nuevos, que contribuirían a la construcción de dicho catálogo de derechos, que por supuesto deberá ser incluido en la Constitución Política Federal y desde luego en las respectivas de los Estados y con lo cual podríamos hacer que la cultura por fin deje de estar arrumbada en el patio trasero de la Educación y deje de ser una categoría subdesarrollada de los derechos humanos[3]?

B) Vector Social

Para conocer esta renovada escala de valores culturales es imprescindible realizar un trabajo de investigación multidisciplinario, serio y profundo, sobre cuáles son las concepciones, las preferencias de consumo, nichos de producción, expectativas etcétera, en materia cultural de los mexicanos del siglo XXI, diseñado desde esa visión que hemos denominado euclidiana, es decir, vertical horizontal y transversal. Hay esfuerzos en otros países de Latinoamérica y Europa, así como antecedentes en nuestro país, todos ellos dignos de consideración para la realización de esta tarea, que si bien ardua, no es imposible.

C) Vector Normativo Formal

Es en este rubro en que el Poder Legislativo tiene una grave responsabilidad como principal creador de normas de validez formal, puesto que las disposiciones en materia cultural no las deben hacer ni el Presidente ni los gobernadores, sino la sociedad civil de la mano con el legislativo, a fin de garantizar, más que su legalidad, sobre todo su legitimidad, continuidad y permanencia. Ya comentábamos líneas arriba que hay en el país más de un centenar de leyes y disposiciones relacionadas con la cultura y que no existe una articulación real entre ellas, que bien podría darse a través de una Ley Federal de Fomento a la Cultura, que defina jurisdicciones y competencias en los distintos ámbitos de gobierno. Asimismo, es urgente establecer en las disposiciones jurídicas federales y locales derechos y valores culturales de las comunidades, las regiones y las entidades federativas, a través de mecanismos eficientes de conocimiento de la realidad cultural en todas y cada una de las escalas. Para esto resultará de gran apoyo echar mano del tan olvidado Sistema Nacional de Planeación, previsto como derecho fundamental en los artículos 25 y 26 constitucional y de su marco regulatorio, encabezado por la Ley Federal de la Materia.

Política Cultural y Poder Ejecutivo.

Ante el inminente inicio de los trabajos para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, la reflexión sobre el valor y función de los derechos culturales, las políticas públicas que los definen, las acciones ejecutivas que operan y su vinculación entre sí para la realización de acciones concretas en la materia es fundamental para la construcción de un verdadero proyecto de nación renovado y coherente, capaz de poder ser convertido en disposiciones, políticas públicas y acciones de gobierno que concuerden con las necesidades y expectativas del México del siglo XXI.

La nueva administración federal tendrá a su cargo la responsabilidad de ordenar armónicamente la actividad de los organismos nacionales del sector que permitan el establecimiento formal o no de un Sistema Nacional de Cultura. En esa labor resulta imprescindible dotar de personalidad jurídica y patrimonio propio al CONACULTA, además de las atribuciones necesarias para fungir como coordinador del sistema.

Política Cultural y Poder Judicial.

En este ámbito, existe tradicionalmente una actitud legalista, o bien, formalista jurídica per se, en el estudio y solución de los casos concretos y, en general, en la impartición de justicia en los temas culturales, centrados básicamente en lo relacionado con el patrimonio cultural tangible.

Esto se debe principalmente a la falta de capacitación de los juzgadores y el personal judicial en todas las instancias. Por ello, se requiere de un programa serio de formación inicial y continua, a fin de que pueda lograr una visión informada, e integral, indispensable para poder evaluar casos concretos de los tópicos culturales que ya son recurrentes, nuevos y poco conocidos, como en el caso del patrimonio cultural intangible, y los usos y costumbres, dada la dinámica propia que sobre el particular se presenta en México y el mundo.

Política Cultural y Sociedad Civil.

La Reforma del Estado es ante todo reforma cultural. El sistema político es un sistema en sí y forma parte de la cultura social de una nación; por tal razón, cambiarla es tarea por demás difícil. Sin embargo, igualmente hay que subrayar que la solución, lejos de ser exógena, tiene sus raíces en el origen mismo del problema, es decir, en la relación Estado-Poder Público-Sociedad.

Un cambio de actitud para la creación de una cultura de la cultura no puede darse mágicamente, por decreto, ni es cuestión –como la experiencia nos lo ha hecho ver- de “endosar” la responsabilidad mediante el voto y luego “exigir” o esperar del cielo la respuesta. Tampoco es –parafraseando a Crozier- sólo “cuestión de máquinas”. El factor humano es fundamental.

No podemos predecir el futuro de las políticas culturales en México, pero lo que sí podemos hacer es construirlo. Ahora más que nunca está claro que la tarea de todos no se agota en el ejercicio del sufragio. Nos encontramos en un momento propicio para contribuir, todos, a la conformación de una política pública cultural echando mano de los recursos jurídicos, políticos y sociales con que contamos, a un lado del Legislativo y del Ejecutivo, ello como garantía –repito- de legitimidad, continuidad y permanencia de nuestro proyecto cultural como nación.

En este contexto, las organizaciones civiles y políticas tienen la importante misión de adoptar, frente a las instituciones del sector, una posición crítica pero al mismo tiempo propositiva que les permita su participación cercana y comprometida, en tanto que “ciudadanos-gobernantes”, en los asuntos culturales que les afectan a todos los niveles, desde los más cercanos y concretos a los más abstractos

Bajo esta óptica de perspectiva múltiple, y con los elementos que aporta seguramente  la Trilogía Estado-Poderes Públicos-Sociedad, se podrá conformar una agenda de trabajo para definir políticas, estrategias, programas y actividades que lleven a la cultura al lugar que se merece en la vida nacional.

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NOTAS AL PIE DE PÁGINA:

(*) Publicado en la revista “Derecho y Cultura” de la Academia Mexicana para el Derecho, la Educación y la Cultura, n° 16. nueva época, enero-abril 2007, México.

[1] Achugar, Hugo. “Derechos Culturales: una nueva frontera de las políticas públicas para la cultura?”. Publicado en Revista de Cultura “Pensar Iberoamérica”, núm 4. junio – septiembre, 2003. Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

[2] (Sic) Discurso pronunciado en el evento de campaña del candidato a la presidencia por el PRD en el Polyforum Cultural Siqueiros, el 8 de junio de 2006, donde se reflexionó sobre los elementos a considerar para la elaboración de una agenda cultural en México.

[3] Citado por Achugar, Hugo en “Derechos Culturales: una nueva frontera de las políticas públicas para la cultura?”. Publicado en Revista de Cultura “Pensar Iberoamérica”, núm 4, junio – septiembre, 2003. Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

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BIBLIOGRAFíA:

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BARADACH Eugene, “Los ocho pasos para el análisis de políticas publicas”, CIDE; México, 1998.

CASAS, María de la Luz. “Políticas públicas de comunicación en América del Norte”, Ed. Limusa/ITESM. México, 2006.

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, “Estudio sobre las políticas locales para la diversidad cultural”, Ayuntamiento de Barcelona, reporte del grupo de trabajo sobre Cultura, 28 de febrero de 2006. http://incp-ripc.org/announce/PDFs/GTC-CGLU-es-Circular3.pdf

CROZIER, Michel: “Estado moderno, Estado modesto: Estrategia para el cambio“, Fondo de Cultura Económica, México, 1989.

CROZIER, Michel: “Cómo reformar al Estado“, Fondo de Cultura Económica, México, 1992.

LAGOS, Ricardo y SAMPAIO Jorge. “Políticas Públicas y el Futuro Iberoamericano” (en la 15ª Cumbre Iberoamericana). Publicada en Diario El País Internacional, 14 de octubre de 2005.

MARTINELLI, José Maria, “Políticas públicas en el nuevo sexenio”, Plaza y Valdés editores, México, 2002

SÁNCHEZ GUTIÉRREZ, Arturo, “El proceso de diagnostico en la elaboración de políticas públicas”, en Perfiles Latinoamericanos, 1993.

 

Comentarios al Articulo 165 de la Constitución de Guerrero (Instituto de la Defensoría Pública)

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Artículo 165 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero:

El Instituto de la Defensoría Pública

Por José Ramón González Chávez (*)

 

La Defensoría Pública es una actividad que forma parte de la función judicial y tiene como objetivo garantizar de manera gratuita el acceso pleno a la justicia en condiciones de igualdad a las personas que, por su estado de indefensión o condición económica, social o cultural, no pueden contratar los servicios privados de defensa legal para proteger, defender y reclamar sus derechos.

En México, en su calidad de institución jurídico política, la Defensoría de Oficio surgió en la constitución de 1857[1] como parte de las acciones tendentes a concretar la orientación liberalista social de la flamante Constitución Federal, en cuyo artículo 20 aparece como garantía del acusado en asuntos del orden criminal:

(…) 5ª. Que se le oiga en defensa por sí, ó por persona de su confianza, ó por ambos, según su voluntad. En caso de no tener quien lo defienda, se le presentará lista de los defensores de oficio para que elija el que, ó los que le convengan (…).

En el mismo sentido garantista, la constitución de 1917[2] mantuvo el texto, aunque precisó el contenido:

Se le oirá en defensa por sí o por persona de su confianza, o por ambos, según su voluntad. En caso de no tener quien lo defienda, se le presentará la lista de los defensores de oficio para que elija el que o los que le convengan. Si el acusado no quiere nombrar defensores, después de ser requerido para hacerlo, al rendir su declaración preparatoria, el juez le nombrará uno de oficio (…)

Cinco años después, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación el 9 de febrero y 25 de septiembre de 1922 respectivamente, la Ley de Defensoría de Oficio Federal y su Reglamento, siendo reconocida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) el 18 de octubre del año siguiente. En dichos ordenamientos se establecía que el titular y los defensores adscritos formaban parte de ese alto tribunal y por lo mismo este contaba con atribuciones para nombrarlos y removerlos. El titular de los defensores tomaba protesta ante la SCJN, los defensores del Distrito Federal ante el titular de la Dependencia y los foráneos ante los Tribunales Superiores de Justicia de cada entidad federativa.

Siete décadas después, como parte de las importantes reformas constitucionales de 1993[3], el artículo 20 constitucional en su fracción IX (ahora Apartado “B”, fracción VIII) evolucionó en su redacción, precisando esta garantía de defensa para el acusado del orden penal:

“Desde el inicio de su proceso será informado de los derechos que en su favor consigna esta Constitución y tendrá derecho a una defensa adecuada, por sí, por abogado, o por persona de su confianza. Si no quiere o no puede nombrar defensor, después de haber sido requerido para hacerlo, el juez le designará un defensor de oficio. También tendrá derecho a que su defensor comparezca en todos los actos del proceso y éste tendrá obligación de hacerlo cuantas veces se le requiera…”

A partir del profundo proceso de reformas al sistema de justicia, iniciado en 1994, se modificó el 26 de mayo de 1995 la Ley Orgánica del Poder Judicial, incorporándose la Unidad de Defensoría del Fuero Federal al flamante Consejo de la Judicatura como órgano auxiliar; y en 1996, la fracción X del mismo artículo 20 del Código Supremo extendió formalmente la garantía de defensa jurídica a las víctimas:

“En todo proceso penal, la víctima o el ofendido por algún delito, tendrá derecho a recibir asesoría jurídica, a que se le satisfaga la reparación del daño cuando proceda, a coadyuvar con el Ministerio Público, a que se le preste atención médica de urgencia cuando la requiera y, los demás que señalen las leyes.”

El 28 de mayo de 1998 se publica en el Diario Oficial de la Federación la Ley de la Defensoría Pública Federal, que actualiza las normas garantes del derecho a la defensa en materia penal, pero también amplía su espectro hacia la orientación, asesoría y representación jurídica en las materias administrativa, fiscal y civil y para instrumentar esta disposición, se crea el Instituto de la Defensoría Pública Federal como organismo dotado de independencia técnica y administrativa, cuyas bases de organización y funcionamiento se publicaron el 9 de febrero de 2002 y fueron revisadas 13 de septiembre de 2004 y 19 de mayo de 2008.

Como parte de su reforma en materia procesal penal, la constitución federal de 2008 en el penúltimo párrafo de su artículo 17 obliga a las entidades federativas a reformar la “defensoría de oficio” a fin de proporcionar un servicio de calidad, universal y gratuito:

“La Federación, los Estados y el Distrito Federal garantizarán la existencia de un servicio de defensoría pública de calidad para la población y asegurarán las condiciones para un servicio profesional de carrera para los defensores. Las percepciones de los defensores no podrán ser inferiores a las que correspondan a los agentes del Ministerio Público.”

El 29 de enero de 2016, se reformó el penúltimo párrafo del artículo 17 constitucional estableciendo la Defensoría Pública ya no solo como un derecho sino ahora como una garantía constitucional, al abordar los aspectos primordiales para su correcta operación:

“La Federación y las entidades federativas garantizarán la existencia de un servicio de defensoría pública de calidad para la población y asegurarán las condiciones para un servicio profesional de carrera para los defensores. Las percepciones de los defensores no podrán ser inferiores a las que correspondan a los agentes del Ministerio Público.”

De lo expuesto con anterioridad, puede apreciarse que la Defensoría Pública desde su nacimiento en la Constitución desde 1857 ha venido evolucionando hasta concebirse en la actualidad como una garantía que lejos de visualizare como elemento subsidiario al sistema de justicia, se erige en uno de sus elementos sustanciales en términos de establecer el derecho a la igualdad jurídica y su correlativa garantía de equidad, sentando las bases para avanzar hacia una verdadera justicia social, no solo en el aspecto retórico o axiológico, sino como un instrumento tangible, capaz de producir resultados objetivos.

No obstante, si bien en el ámbito federal, desde su creación hasta la fecha la Defensoría Pública se ha concebido como una Dependencia de la SCJN y como tal ha tenido avances jurídicos importantes para institucionalizarla, cabe mencionar que a nivel de las entidades federativas hace falta mucho por hacer, pues en muchas de ellas sigue teniendo que afrontar los avatares del positivismo jurídico y el centralismo político que se aprecia aun en la actualidad a pesar de los cambios teóricos, legislativos, jurisdiccionales y administrativos tendentes a la implantación del Estado Constitucional y su nuevo sistema de justicia.

En la práctica aún falta mucho por hacer para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 17 constitucional[4], pues en lo operativo se padece de escasez de personal, estrategias y programas de capacitación y actualización adecuado, así como limitaciones de recursos financieros, materiales y tecnológicos, que le son necesarios para atender con eficiencia y eficacia a una ciudadanía cada vez más demandante de servicios asociados a la administración e impartición de justicia, debido esto sobre todo a factores como el crecimiento demográfico, el aumento de la incidencia y las ya sistemáticas y crecientes restricciones de índole presupuestal.

En el estado de Guerrero, jurídicamente, la Constitución ha seguido en términos generales la línea marcada por el artículo 20 de la Carta Magna, aunque resalta la publicación en el periódico oficial del estado el 5 de agosto de 1988 de la Ley de Servicio de Defensoría de Oficio, como parte de un esfuerzo de transformación integral de los sistemas de seguridad pública y de administración e impartición de justicia en la entidad impulsado por el entonces gobernador José Francisco Ruiz Massieu, con el cual se amplió la cobertura de esta garantía a grupos vulnerables como las mujeres, los indígenas y los menores infractores.

En lo administrativo, la Defensoría Pública dependió del ejecutivo estatal a través de la Secretaría General de Gobierno hasta el segundo semestre de 2015, cuando en cumplimiento a las reformas a la Constitución política del estado llevadas a cabo en 2014 se procedió a formalizar su traslación hacia el poder judicial.

En cuanto al artículo 165 de la Constitución guerrerense que nos ocupa, cabe mencionar que este no define la naturaleza ni las características, objetivos y alcances de la Defensoría Pública, limitándose únicamente a establecer el Instituto de la Defensoría Pública y a mencionar la denominación de su titular (Defensor General) que será nombrado por el Consejo de la Judicatura, lo que técnicamente nos parece impreciso, pues si bien como estructura del poder judicial estatal, administrativamente se entiende que esta dependencia debe estar vinculada al Consejo, jurídicamente su titular debería ser nombrado por los magistrados del Tribunal Superior de Justicia estatal, por ser una dependencia íntimamente ligada a la actividad jurídica operativa del poder judicial del estado, además de un factor determinante para la realización del nuevo modelo constitucional y su reciente sistema de justicia acusatorio adversarial, que exige ante todo igualdad y equidad entre las partes.

El apartado número “1” del mismo numeral que establece un Consejo Consultivo para la Defensoría, debería de mejorar su redacción a fin de precisar su naturaleza, objetivos y alcances y que son sus miembros, no el organismo, quienes tienen carácter honorífico y cuyo nombramiento y competencias deberán darse en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial vigente en la entidad.

Por su parte, el apartado “2” debería de actualizarse para disponer que los órganos del poder público estatal involucrados den cumplimiento a lo ordenado por el artículo 17 de la Constitución Federal, pues en la actualidad se limita a remitir al Estatuto y Reglamento del Instituto de la Defensoría Pública exclusivamente para definir lo relativo a la suficiencia de su personal jurídico y administrativo, omitiendo otros temas cruciales para su buena operación, como la necesidad de que esos recursos humanos se especialicen mediante programas y acciones de capacitación y actualización; además de que cuenten con los recursos materiales, financieros y tecnológicos necesarios para cumplir con su función.

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(*) José Ramón González Chávez.

Servidor público desde 1977; profesor e investigador desde 1991; consultor desde 1998. Licenciado en Derecho titulado por la UNAM. Estudios de maestría y doctorales en administración pública en el Instituto Internacional de Administración Pública (IIAP) de la Escuela Nacional de Administración (ENA) Paris, Francia y la Facultad de Derecho, Economía y Ciencias Sociales, Universidad de la Sorbona (Paris II). Doctorando en Derecho Constitucional por la Universidad Autónoma de Tlaxcala. Diplomado en Teoría y Análisis Político (Colmex et. al.) en Administración Estratégica (UIA) Modernización de la Administración Pública (INAP) en Justicia y Democracia (ITAM) y en Argumentación Jurídica (Universidad de Barcelona).

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BIBLIOGRAFÍA:

[1] Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, 1857, http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/1857.pdf.

[2] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que reforma a la de 5 de febrero de 1857, texto original, versión facsimilar, Secretaría de Gobernación, Diario Oficial, Órgano del Gobierno Provisional de la República Mexicana, tomo V, 4ª época, número 30, 5 de febrero de 1917.

[3] Constitucion Política de los Estados Unidos Mexicanos. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm.

[4] Fix Fierro, Héctor y Abad Suárez Avila, Alberto, “Hacia una defensa pública de calidad, El nuevo diseño institucional de las defensorías públicas en las entidades federativas de la República mexicana”, revista Cuestiones Constitucionales, n° 32 México, ene.-jun-2015, http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-91932015000100006.