Eleccion del Ombudsman en el Distrito Federal: Hacia una nueva forma de legitimidad democrática

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ELECCION DEL OMBUDSMAN EN EL DISTRITO FEDERAL.

HACIA UNA NUEVA FORMA LEGITIMIDAD DEMOCRATICA.

Por José Ramón González Chávez (2009)

 

Dado el desarrollo evolutivo de su actividad, el Ombudsman de nuestros días guarda una estrecha vinculación con la cultura de los derechos fundamentales y los procesos de transformación social, económica y política de los Estados interesados en constituir o fortalecer sus sistemas democráticos y se encamina a extender su campo de acción hacia otros aspectos cruciales de la vida comunitaria entre los que se encuentran los derechos económicos, sociales, culturales y políticos, en armonía e interacción con los principios y objetivos de otras grandes corrientes institucionales globalizadoras del presente siglo, como el derecho a la información, la transparencia y la rendición de cuentas.

De ahí que resulte indispensable continuar los esfuerzos tendientes a la democratización de las instituciones que sustentan el Estado Constitucional de Derecho en México, entre las que por supuesto el Ombudsman ocupa un lugar preponderante.

Recientemente, en el marco de la Segunda Asamblea del Parlamento Ciudadano de México, el titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos dictó una conferencia magistral a la que denominó “Situación de los derechos humanos en México”. En ella señaló que la falta de respeto a los derechos fundamentales en un Estado constitucional pone en riesgo la gobernabilidad. En tal sentido, estos derechos no sólo dan contenido formal y sustantivo a la democracia, sino crean una relación directa entre la ciudadanía y las instancias públicas. Asimismo, que el desarrollo democrático se encuentra estrechamente ligado al respeto de estos derechos, por lo que como indicador sustantivo de la gobernabilidad en nuestro país, debe estar incluido en el diseño y la ejecución de las políticas públicas (Notimex, 15 de mayo de 2010, http://mx.news.yahoo.com/s/15052010/7/mexico-atada-democracia-respeto-derechos-humanos.html).

Bajo tales premisas cabe reflexionar en sentido inverso sobre la democratización del proceso de elección del titular de la Comisión Nacional de derechos humanos como expresión de un derecho fundamental, universal, imprescriptible y no negociable, a la vez que condición de legitimidad y baluarte de esa gobernabilidad invocada.

 

I.- Origen, Naturaleza y Objeto del Ombudsman:

 Origen. 

El término Ombudsman, de origen sueco, se traduce como “representante” o “comisionado”. El antecedente más remoto de esta Institución se localiza en la figura del “Justittie Kansler” creado en el siglo XVI en Suecia para defender los intereses de los ciudadanos ante abusos que pudieran cometer los funcionarios del Estado, examinando la correcta aplicación de las leyes por parte de la administración pública.

Más tarde, la Institución se consagra en la Constitución Sueca de 1809, quedando su ejercicio a cargo de un funcionario designado por el Parlamento, con la misión de vigilar la actividad de los tribunales y analizar las quejas de los ciudadanos contra los actos gubernamentales.

La Constitución sueca de 1947 mantiene esta figura y actualmente es regulada por el documento constitucional denominado “Instrumento de Gobierno “, en vigor desde 1975, de conformidad con el cual su titularidad continúa a cargo de un funcionario dependiente del Parlamento, pero con autonomía funcional y con la atribución primordial de recibir las reclamaciones de los gobernados contra las autoridades administrativas cuando afecten sus derechos e intereses legítimos.

Naturaleza.

Luego de aparecer como Institución Constitucional en Suecia a partir de 1809, el Ombudsman empieza a demostrar su eficacia como órgano controlador de los actos del poder público. Así, traspasa sus fronteras originales, a medida que se va adaptando a las exigencias de una nueva forma de organización social en occidente, producto de la ampliación exponencial de las ramas de acción de la administración pública, reflejada en la propia dinámica impuesta a todos y a todo por la revolución industrial. En paralelo, esta expansión funcional de la actividad administrativa del poder público condujo al crecimiento también constante de los derechos ciudadanos fundamentales, entre los que se encuentran algunos de carácter primordial, como el de audiencia y el de petición.

El modelo de Ombudsman español ejerció gran influencia en Latinoamérica, a medida que los países de la región fueron conquistaron su independencia. Posteriormente, la dinámica globalizadora indujo cambios notables en la organización constitucional del poder público y por ende en su relación con los gobernados. De ahí que a partir de mediados de los años 80 del siglo pasado, se diera prácticamente en cascada un proceso de reformas para insertar la figura del Ombudsman en las constituciones de los países latinoamericanos, al igual que en las de todo el mundo, hasta llegarse a conformar en 1995, en la Unión Europea, de manera realmente innovadora y digna de estudio, como Institución supranacional.

Objeto.

El objeto original del Ombudsman es proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos mediante la obtención de un pronto arreglo, o bien, en caso de no lograrlo, iniciando una investigación para formular recomendaciones a las autoridades administrativas, publicándolas en informes periódicos, generalmente de carácter anual, rendidos al órgano legislativo del poder público.

Sin perjuicio de los matices que naturalmente puedan encontrarse en cada país, el Ombudsman en términos generales es un cargo público caracterizado por su independencia, sus amplias atribuciones de investigación y por su labor pública de atención a las demandas de la ciudadanía contra actos de la administración gubernamental que pudieran lesionar sus derechos fundamentales.

 

II. El Ombudsman en México y su Capital:

El Ombudsman en México.

La defensa de los derechos humanos en México encuentra su antecedente institucional más remoto, no en el ámbito federal (habría que ahondar en las razones) sino a nivel local, con la promulgación en 1847 de la Ley de Procuraduría de Pobres de San Luis Potosí impulsada por Ponciano Arriaga.

Más de un siglo después, hacia el último tercio del Siglo XX, en respuesta a una enérgica demanda social suscitada en el contexto de profundas transformaciones en el ámbito internacional, comienzan a surgir –aunque incipientes- algunas iniciativas institucionales de dimensión nacional, tendientes a la protección ciertos derechos individuales, como la Procuraduría Federal del Consumidor, en 1975; En la Defensoría de los Derechos Universitarios en la UNAM (29 de mayo de 1985); la Procuraduría Social del Departamento del Distrito Federal (25 de enero de 1989). Pero el mayor impulso se siguió dando en los estados y municipios. Como ejemplos de carácter meramente enunciativo, puede mencionarse la creación de la Dirección para la Defensa de los Derechos Humanos en el estado de Nuevo León (3 de enero de 1979); la Procuraduría de Vecinos del ayuntamiento de la ciudad de Colima (1983) cuyo ordenamiento jurídico de soporte, la Ley Orgánica Municipal de Colima (8 de diciembre de 1984), ofrece la opción a los demás municipios de esa entidad federativa a crear instituciones similares. Entre 1986 y 1987 se fundaron la Procuraduría para la Defensa del Indígena en el estado de Oaxaca y la Procuraduría Social de la Montaña en el estado de Guerrero, respectivamente. Más adelante, el 14 de agosto de 1988, en el estado de Aguascalientes se creó la Procuraduría de Protección Ciudadana, incluyéndola en la Ley de Responsabilidades para Servidores Públicos. Algunos meses después, el 22 de diciembre siguiente, surge en el Municipio de Querétaro la Defensoría de los Derechos de los Vecinos.

Respecto de los antecedentes directos de la CNDH, dentro de la Secretaría de Gobernación, se creó el 13 de febrero de 1989 la Dirección General de Derechos Humanos. Un año más tarde (6 de junio de 1990) nació por decreto presidencial una institución denominada Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), constituyéndose como un organismo desconcentrado y por lo tanto dependiente de dicha Secretaría. Otro paso importante se dio el 28 de enero de 1992, al reformarse el apartado B del artículo 102 de la Carta Magna, e instituir dicho organismo bajo la naturaleza jurídica de Organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, dando origen al llamado Sistema Nacional No Jurisdiccional de Protección de los Derechos Humanos. En fin, se dio una nueva reforma constitucional el 13 de septiembre de 1999, mediante la cual se erige un organismo constitucional autónomo, con plena autonomía jurídica, presupuestaria y de gestión, con la denominación de Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Sin embargo, uno de los temas más debatidos en cuanto a su naturaleza jurídica es la forma de designación o elección de su titular, lo que ha provocado a lo largo del tiempo reformas graduales –aunque desde nuestro punto de vista, insuficientes- para democratizarla. La propia evolución histórica de la institución da muestra de ello.

El Ombudsman en la ciudad de México.

La Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) se creó el 30 de septiembre de 1993. No obstante tratarse de la capital del país y de la sede de los poderes de la federación, es el más joven de los organismos públicos de defensa de los derechos humanos en México. Tiene por objeto la protección, defensa, vigilancia, promoción, estudio, educación y difusión de los derechos humanos, establecidos en el orden jurídico mexicano y en los instrumentos internacionales de derechos humanos, así como combatir toda forma de discriminación y exclusión, consecuencia de un acto de autoridad a cualquier persona o grupo social. Respecto de la forma en que es designado su titular, el artículo 9º de la Ley de dicho organismo señala expresamente que será nombrado por la asamblea legislativa del Distrito Federal, tratándose entonces no de una elección indirecta, sino más bien de una designación colegiada del legislativo local, con un alta dependencia decisoria del partido político mayoritario, que además desde hace más de 12 años sigue siendo el mismo y el mismo también que desde entonces ha postulado y llevado al poder al ejecutivo local en turno, quien por supuesto en tales condiciones es consultado por su propia fracción parlamentaria respecto del aspirante ungido, situación que obviamente pone a este funcionario en una delicada posición de compromiso o acaso alta presión política respecto de sus actuaciones ante quienes lo nombraron.

 

III. Ombudsman, Democracia y Derechos:

Los derechos políticos, estructuran un marco de relaciones entre el Poder Público y el ciudadano que facilitan el diálogo entre gobernantes y gobernados. Desde el punto de vista del derecho constitucional, estos derechos son considerados como todas aquellas condiciones e instrumentos de poder político con que el ciudadano cuenta para participar, configurar y decidir en la vida política del Estado[1].

 

De manera enunciativa, que no limitativa, entre los derechos políticos fundamentales se encuentran los de votar, ser elegido, participar en el gobierno, ser admitido a cargos públicos, ejercer la acción de petición política, asociarse y reunirse con fines políticos, que en su conjunto integran un elemento que sustenta de manera imprescindible el Sistema Constitucional y deben conformar la razón de ser primera y última del Derecho Electoral, encargado establecer las reglas básicas de la democracia, al instrumentar dichos derechos en términos jurídicos y objetivos y garantizarlos en la práctica.

 

Esta relación entre derecho electoral y democracia es doble e interactiva, pues por un lado, el derecho electoral, en tanto que técnica jurídica al servicio de la democracia se erige en el instrumento que la garantiza, al afianzarla mediante el correcto funcionamiento de los procesos electorales; pero también la legitima, en la medida que permite la certeza de que la representación política corresponde a la voluntad ciudadana expresada mediante el voto.

En este último sentido, el derecho subjetivo a elegir está íntimamente relacionado con los demás derechos políticos: en primer lugar con el de libertad de expresión y asociación; al mismo tiempo con el de igualdad de participación en las decisiones políticas del Estado y en general -como afirma Manuel Aragón- “con el resto de los derechos del hombre que por serlo, es precisamente un ciudadano, esto es, un hombre libre que participa en el gobierno de su comunidad[2].

Hoy en día resultaría insostenible una posición que pretendiera negar a los derechos políticos su condición de derechos humanos. Estos se reconocen de manera prácticamente universal, tanto en la esfera de los sistemas constitucionales como en la política y el derecho internacional. Es ahí donde el vínculo entre democracia y derechos humanos cobra un sentido profundo, al ser contrastado con la forma de elección del ombudsman en México.

 

IV. Hacia la evolución Democrática del Ombudsman capitalino:

Cuando se trata de reformas al sistema jurídico, sobre todo en temas como el que nos ocupa, se debe ser muy objetivo, Tal como lo señala Nohlen[3], la historia nos demuestra que solo existe un margen reducido -aunque no inviable- para los cambios en los sistemas electorales, a causa evidente de los densos filtros impuestos por el poder a través de los partidos políticos y el gobierno, naturalmente defensores de un statu quo que solo serán capaces de transformar en la medida que no afecten sus intereses o en el intercambio no haya desventajas.

Es ahí donde una reforma que permita la participación directa de la ciudadanía en la elección del Ombudsman capitalino cobra solidez, pues constituiría para la ciudadanía una garantía de legitimidad; para las fuerzas políticas -especialmente las ubicadas en la oposición, que juntas por cierto, forman mayoría- una garantía de legalidad ante los actos del partido en el gobierno, cualquiera que este sea; y para la institución y su titular una manera de ejercicio objetivo de su autonomía, que si bien no eliminaría, sí al menos disminuiría considerablemente la influencia de los partidos y grupos de presión en la toma de sus decisiones y por ende, dotaría de mayor fuerza y efectividad a sus acciones.

La historia jurídico administrativa de nuestro país nos muestra la extraña paradoja dado nuestro tradicional centralismo administrativo, de que es en las entidades federativas donde con mayor frecuencia se han dado las condiciones para la creación de instituciones innovadoras, cuyo éxito, ha determinado su proyección a escala nacional. Bajo esta pauta, podría ser viable como un ejercicio de transición hacia una elección democrática plena del Ombudsman capitalino un procedimiento mixto, donde la Comisión de Derechos Humanos de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal hiciera de manera previa la entrevista de los postulantes y seleccionara una terna, sobre la cual pudieran elegir los ciudadanos. Igualmente, haciendo uso de tiempos oficiales en medios, podría asignarse del presupuesto de los partidos un cierto porcentaje, no ominoso pero suficiente, para que los miembros de dicha terna expusieran públicamente su visión y su proyecto, con lo cual la elección sería mucho mejor razonada y legitimada por la ciudadanía.

La evolución del Ombudsman se dirige indefectiblemente a la democratización del proceso para seleccionar a quien debe ejercer tal cargo. Sin duda, la elección directa de un Ombudsman es rasgo distintivo de niveles de desarrollo democrático mayores. Experiencias exitosas de este modelo ya pueden observarse a nivel local, en ciudades como Portland, Oregon (EUA); Erfurt, (RFA); y Sofía (Bulgaria), solo por mencionar algunos ejemplos. Una simple encuesta en el Distrito Federal sería un indicador muy ilustrativo para conocer la disposición de la ciudadanía a elegir a su Ombudsman, dándole total independencia del gobierno y con ello plena capacidad de confrontar y cuestionar decisiones del poder cuando éstas pueden afectar los derechos fundamentales, así como intervenir ante actos que impliquen abusos de la autoridad, exigiendo un actuar apegado a derecho y en su caso la reparación del daño, independientemente de los mecanismos de control y sanción que los órganos del poder público pudieran aplicar a sus funcionarios.

Tal como la experiencia positiva de la figura del Ombudsman sueco se convirtió en paradigmática y trajo como consecuencia su adopción a nivel mundial, así también su elección directa, dada la propia naturaleza de la institución, está cobrando cada vez mayor auge, tal como ya sucede en algunos países en los que al menos a nivel local, los defensores de los derechos humanos son electos directamente por la ciudadanía. Con ello, se garantiza que los candidatos son personalidades realmente cercanas a la comunidad, pero además que no van a responder sino a las exigencias y demandas de quien los elige, es decir, la ciudadanía.

En el Derecho y en la democracia, no hay sistemas ideales, superiores o infalibles, la experiencia histórica nos enseña que el mejor sistema es el que se adapta mejor a las circunstancias cambiantes para cumplir con su misión en un lugar y en un momento determinados. Por eso es importante conocer la evolución de las instituciones jurídicas y democráticas y comprenderlas en su justa dimensión, a fin de aprovechar los elementos que nos sean útiles en la construcción las propias y del futuro de nuestra comunidad política.

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NOTAS AL PIE DE PAGINA:

[1] Dietr Nohlen et. Al. “Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina”. FCE. México 2007, p.1299.

[2] Aragón Reyes, M. “Tendencias contemporáneas del derecho electoral en el mundo”. Discurso de Apertura del II Congreso Internacional de Derecho electoral, XXIII-XXXVII UNAM, México, 1993.

[3] Nohlen, Dietr, “Los Sistemas Electorales en su Contexto”. Op. Cit. p.36

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BIBLIOGRAFÍA:

  • Ferrajoli, Luigi, “Los Fundamentos de los Derechos Fundamentales”, Trotta, Madrid, España, 2ª Edición, 2005.
  • Nohlen, Dietr, “Los Sistemas Electorales en su Contexto”. UNAM Instituto de Investigaciones Jurídicas, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Universidad Autónoma de Puebla. México, 2008.
  • Nohlen, Dietr, Zovato, Daniel (compiladores). “Tratado de Derecho Electoral Comparado en América Latina”. Ed. FCE, Sección de obras de política y derecho. México, 2007.
  • Ombudsman de las Naciones Unidas. “Defensor de la equidad”. http://www.un.org/spanish/ombudsman/faq.html. Consultada el 25 de octubre de 2009.
  • Rocatti Mireille. “El Ombudsman. Su impacto en los países latinoamericanos”. Revista electrónica “Razón y Palabra”. Núm. 22. Julio 2001. http://www.razonypalabra.org.mx/anteriores/n22/22_mroccatti.html
  • Venegas Álvarez, Sonia. “Origen y Devenir del Ombudsman. Una Institución Encomiable?”. UNAM, Serie G, Estudios Doctrinales, núm. 117. México, 1988.

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  • Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal