Sobre la Soberanía del Estado Mexicano

SOBRE LA SOBERANÍA DEL ESTADO MEXICANO

Por José Ramón González Chávez

La soberanía (del latín super–omnia: por sobre todas las cosas) es un concepto que sostiene nuestra organización política y robustece la dignidad de la Nación; nos da capacidad para tomar decisiones políticas fundamentales y crear normas en el marco de la constitución y fundamenta nuestra existencia como país libre e independiente; entraña supremacía dentro de las fronteras e igualdad en las relaciones con otros países.

Como forma de conciliar el poder de hecho con el de Derecho, la soberanía ha adquirido diversos matices según la manera en que se ha organizado y ejercido el poder político en una comunidad. Por la vinculación inevitable con aquél, desde que surgió, la soberanía ha sido uno de los tópicos más controvertidos de la Teoría Política y el Derecho Constitucional, a tal grado que es posible afirmar que hay tantos conceptos de soberanía como autores se han dedicado a su estudio, y que en sus respectivas argumentaciones la han defendido, atacado o aun negado.

Referencias Históricas

La soberanía, con las características que la han distinguido tradicionalmente, surgió en el medioevo como un instrumento para resolver los conflictos de poder entre el rey, el papado y los señores feudales. Al crear la figura del “soberano”, gobernante supremo del Estado-Nación, se legitima el poder al interior y al exterior del territorio. En el siglo XIV, Juan Bodino definió y sistematizó el concepto, y al hacerlo, legitimó el ejercicio del poder para crear las normas jurídicas y hacerlas cumplir coactivamente.

En el siglo XVIII, con el surgimiento del liberalismo, el concepto de soberanía se fue desplazando cada vez más del terreno político al jurídico. El debate en lo intelectual se centró entonces en la naturaleza, origen, residencia y ejercicio de la soberanía, y en los hechos, se reflejó en una contraposición de tesis: de un lado, los contractualistas (Hobbes, Locke, Rousseau) la situaron con todos sus atributos (inalienable, imprescriptible, suprema y absoluta) en una entidad colectiva: el pueblo, afirmando que la sociedad surge de un acuerdo de voluntades y que el Estado, producto de la razón, subsiste como unidad de poder que tiene su asiento en la “voluntad general”, auténtica soberana y, como tal, creadora de la constitución y el Derecho.

Del otro, los nacionalistas (La Salle, Sieyès) hicieron depositar la soberanía en la Nación, concepto basado en elementos de carácter sociológico, antropológico, étnico, geopolítico y cultural que permiten la permanencia de la tradición y crean en sus habitantes un sentido de identidad común. Esta última postura fue adoptada por la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y por la constitución francesa de 1791, de donde pasó a España y de ahí, al pensamiento político y al constitucionalismo en hispanoamérica.

Al poco tiempo, el concepto de soberanía se convirtió en base conceptual de los movimientos independentistas, de gran utilidad para justificar la autodeterminación política, la identidad socio-cultural propia, la descolonización y la protección del patrimonio nacional, y en el ámbito internacional, les dio argumentos para demandar a los demás países un trato igual.

Por otra parte, al referirnos a nuestro país, cabe recordar que el conflicto bélico en Europa y el vacío de poder por el exilio de Fernando VII a causa de la invasión napoleónica a España, permitieron la germinación de los movimientos de independencia en las colonias novohispanas desde dos posiciones políticas divergentes: de una parte, los “realistas”, conservadores, comerciantes, clérigos y militares, defensores de la monarquía y de la doctrina de la soberanía nacional porque ésta garantizaba el mantenimiento de sus privilegios; y de otra, los “insurgentes”, liberales, republicanos, en su mayoría de base criolla y mestiza, defensores de la doctrina de la soberanía popular.

En la Nueva España, entre los documentos constitucionales más relevantes de la época insurgente, destacan los “Sentimientos de la Nación” del 14 de septiembre de 1813, que expresan en su punto número cinco que “la soberanía es popular y que es voluntad del pueblo depositarla en sus representantes”. De manera sobresaliente, la Constitución de Apatzingán de 1814, define con claridad y amplitud el concepto de soberanía (facultad de dictar leyes y definir la forma de gobierno); sus características (inalienable, imprescriptible, absoluta), su residencia (en el pueblo); y la forma como se ejerce (de manera directa, por los principios de autodeterminación, autolimitación; y derivada, a través de la representación nacional y la división de poderes); a su vez, el Acta Constitutiva de la Federación, del 31 de enero de 1824, prescribió: “La soberanía reside radical y esencialmente en la Nación”.

En la constitución de 1824 la expresión “soberanía” está ausente; si acaso en su introducción es mencionada como atributo del congreso. Durante las tres décadas posteriores, los diversos grupos políticos que disputaban el poder, se arrogaban la posesión y defensa de la soberanía nacional, convirtiéndola en un recurso retórico que era indispensable invocar.

La constitución de 1857 proclamó en su artículo 39: “La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para su beneficio. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”. Con este precepto, aun vigente, el constituyente logró conciliar con gran sensibilidad y talento legislativo las nociones nacional y popular, e integrar los elementos básicos que conforman políticamente al estado mexicano: soberanía, pueblo, poder público y gobierno.

En la actualidad resurge en México, como en muchos otros países, un intenso debate sobre las distintas formas de concebir la soberanía, su naturaleza y características. Así, hay quienes postulan que la soberanía en un estado federal moderno se establece a partir de un arreglo institucional que permite una distribución vertical de competencias entre ámbitos de gobierno, la que se garantiza por el constituyente, único poder capaz de crearla y modificarla. En este marco de competencias, cada uno de ellos dispone de una soberanía limitada a su ámbito de acción. Otros afirman que si la soberanía es indivisible, los estados federados no gozan más que de una autonomía jurídica, política y administrativa.

Desde la perspectiva del constitucionalismo mexicano, según lo establecido en la Carta Magna, la soberanía se concibe como dual: su artículo 40 expresa que la república mexicana es “…democrática, representativa y federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación…”; por su parte, el artículo 41 dispone que “El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión en los casos de la competencia de éstos y por los de los Estados en lo que toca a sus regímenes interiores…”. Esto no quiere decir que existan dos soberanías, ya que ésta por su naturaleza indivisible tiene un solo origen e idéntica legitimación, proviene de la voluntar popular expresada mediante el voto, pero se expresa en dos distintas vías: los poderes de la Unión y los de los estados. Este esquema permite un equilibrio eficaz entre el ejercicio de la soberanía en el ámbito federal y la de los estados, que se manifiesta fundamentalmente en las facultades de expedir su propia constitución y de formar parte de importantes instancias como el constituyente permanente, responsable de las reformas y adiciones a la Carta Magna.

La soberanía puesta al día

En el siglo XX, el estado nacional entró en un proceso de profunda transformación. Los conflictos bélicos mundiales, la guerra fría, el surgimiento de bloques regionales integrados, como la Unión Europea y el debate sobre la “globalización” obligan hoy a una profunda revisión del concepto clásico de soberanía desde la perspectiva internacional. En la era de la globalización tecnológica, política, económica, social y cultural, la realidad internacional influye de manera contundente en la constitución de todo país, sea cual sea su forma de organización jurídica y política.

Desde esta perspectiva, la vieja pugna entre contractualistas y nacionalistas se da ahora, según Dietr Nöhlen, entre los neo idealistas y los neo realistas: los primeros afirman que la soberanía debe ser vista y comprendida en sus relaciones con el pensamiento regionalista o universalista sobre la responsabilidad global (paz, derechos humanos, multiculturalidad, medio ambiente), que conduzca a un nuevo orden internacional organizado federativamente y basado en un “contrato social mundial”; también, que el carácter absoluto de la soberanía nacional ha entrado en colisión con el postulado de la sociedad mundial, lo que impide resolver adecuadamente los problemas globales, tanto estructurales (subdesarrollo, hambruna, amenaza ecológica, armamentismo) como de coyuntura (proteccionismo, recesión, endeudamiento).

En contraparte, los segundos sostienen que la soberanía nacional es la única forma de mantener el poder de cada estado y justificar su existencia en el sistema internacional, haciendo valer sus intereses; que debe regresarse a los esquemas de protección y defensa de las identidades locales como forma eficiente de garantizar al interior, el bienestar y la seguridad, y al exterior, construir en el marco global una entidad ordenadora internacional con una soberanía estatal limitada. Una tercera posición manifiesta que la soberanía nacional es una ficción, que de hecho nunca ha existido en su estado puro, pues siempre se han dado relaciones de interdependencia e influencia entre estados y que, más bien, lo que hay son ciertos espacios de libertad, merced a los cuales, los estados nacionales establecen su régimen interno, tomando en cuenta las necesidades y los márgenes de aceptación social.

LOS RETOS DE LA SOBERANÍA EN MÉXICO

En nuestro país, como en todo el mundo, el concepto de soberanía demanda una revisión a fondo. La recomposición en el ejercicio del poder, la necesidad de revitalizar el federalismo, el surgimiento de una sociedad civil cada vez más demandante, la presencia de nuevos actores políticos, la magnitud de la problemática social, entre otros factores, obligan a interrogarnos si el concepto de soberanía incorporado en las constituciones federal y local sigue siendo adecuado y suficiente para dar la base que requiere nuestra organización jurídico-política, frente a un entramado de relaciones cada vez más complejas al interior y al exterior de nuestras fronteras.

Es evidente que el concepto es necesario y útil, como lo es que debe ser puesto al día. Quizá los textos constitucionales que consagran la idea de soberanía pueden mantenerse intactos, aunque podría ampliarse su aprovechamiento merced a una visión más moderna y eficaz del Derecho. Mantenerse anclados en la lógica tradicional es ignorar los retos y desafíos y, también, las ventajas y oportunidades que nos impone el cambio de época que nos ha tocado vivir.

Los preceptos alusivos a la soberanía en la Carta Magna, poseen elementos que mantienen su plena vigencia y positividad, como el que radica esencial y originalmente en el pueblo y que por tener ese origen popular, se perfecciona en su ejercicio frecuente, como es el caso del voto; que se expresa de manera dual, a través de los poderes públicos federal y local, y dentro de nuestra entidad federativa, también por medio de los ayuntamientos.

Adicionalmente, en la doctrina y en algunos textos constitucionales de otras latitudes, existen figuras jurídicas que permiten la manifestación frecuente de la voluntad soberana ciudadana, como es el caso de las formas de participación democrática directa, que en la constitución general están ausentes. Habrá que revisar la pertinencia de incorporar al texto fundamental figuras como el referéndum, la iniciativa ciudadana, el plebiscito y la revocación del mandato, tal como ya lo han hecho constituciones de algunas entidades federativas.

Por lo que atañe a la dimensión internacional del concepto, el ejercicio de la soberanía no debe limitarse a la salvaguarda del territorio y de sus habitantes, lo que entraña una actividad pasiva, sino aprovechar el potencial proveniente de la globalización y lograr los mejores acuerdos, en posición de igualdad, con otros países, con los diversos sujetos de Derecho Internacional Público e, incluso, con las crecientemente activas organizaciones sociales con presencia internacional.

Por otra parte, se podría explorar la posibilidad de que los estados, que hoy sólo pueden celebrar “acuerdos interinstitucionales” en el ámbito internacional, los cuales se asemejan a declaraciones de “buenas intenciones”, sean capaces de suscribir tratados, si éstos se limitan a sus “regímenes interiores” y a asuntos de su competencia, con la participación de los poderes legislativo y ejecutivo de la entidad y, eventualmente, del Senado de la República, para verificar su constitucionalidad y legalidad, habida cuenta que, actualmente, muchas relaciones políticas, comerciales, culturales, etcétera, con entes extranjeros, se fincan en los intereses y las posibilidades de los gobiernos locales que también se han abierto al mundo, sin que esto atente contra las autoridades nacionales.

Finalmente, si la libertad es a los individuos, lo que la soberanía es a las autoridades, ésta debe ser inteligentemente ejercida, buscando pactos que se conviertan en oportunidades para las personas, sin las cuales, ella carecería de sentido.

BIBLIOGRAFIA

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¿La Paz por decreto?

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LA PAZ POR DECRETO?

Comentarios a declaraciones recientes del Ministro José Ramón Cossío

Por Jose Ramón Gonzalez

Hace unos días el ministro del a Suprema corte de Justicia de la Nación José Ramón Cossío publicó un artículo por el que expresa una especie “sugerencia” para que el ejecutivo Federal –y por ende es de suponerse que los ejecutivos de las entidades Federativas– tengan que justificar todas sus decisiones en materia de seguridad cuando intervienen las fuerzas armadas.[1]

El Argumento “cojea” notablemente al menos en su premisa principal, tanto en fondo como en forma, y más bien pareciera que ha sido producto de una invitación que le hubiera hecho “alguien” para escribir sobre el asunto, con el fin de preparar el camino a próximas reformas –tal como ha sucedido en ocasiones anteriores— que una idea propia que pretendiese atender y más aún resolver un asunto relevante de los muchos que por cierto tiene nuestra nutrida agenda constitucional. Se trata de la visión simplista y maniquea de la posición de las fuerzas armadas para determinar sus atribuciones, ya sea en tiempos de guerra o de paz, bajo la tónica de que si “no es blanco es negro”, lo que nos lleva a una falacia básica, cuando en el constitucionalismo moderno la interpretación y aplicación de las normas, prácticas y principios jurídicos se caracterizan por su flexibilidad, a fin de adaptarse a la realidad y su contexto y poder dar justicia, antes que aplicar de forma positivista a pie juntillas la ley, lo que es principio y fin del orden constitucional moderno.

En el terreno de las relaciones entre estados, una guerra, es decir, el fin del estado de Paz, se declara; hay tratados y protocolos internacionales al respecto. Pero una guerra interna es un hecho social que transgrede el orden establecido y al que el poder constituido debe hacer frente a fin de restablecer y mantener el orden constitucional, tal como lo señala la propia Carta Magna en sus artículos finales, 135 y 136.

Por si fuera poco, debemos recordar que en 2006 quizá el primer acto de gobierno del entonces presidente Felipe Calderón fue “declarar la guerra al crimen organizado”, a todo, no solo al que se dedica al narcotráfico; y el actual presidente, lejos de desmentir o extinguir esa declaración, ha comentado que lo que hay que hacer es un cambio de visión y estrategia, aunque todavía, a más de la mitad de su mandato, todavía no sabemos cuál sea y menos, por supuesto, cómo se pretenda aplicar y en los hechos, el mantener la tónica del régimen anterior.

Sin perjuicio de lo antes dicho, la atribución del ejecutivo para disponer de las fuerzas armadas por verse comprometida la seguridad del país, se encuentra en al artículo 89 fracción VI de la Constitución de la República y las atribuciones que se asignan en ese propio ordenamiento y en las leyes secundarias tanto al ejército como a la marina y fuerza aérea se entienden extendidas al ejecutivo, por ser este su comandante supremo.

La forma y términos en que ese ejecuta esta atribución se da en función de la naturaleza del problema a resolver (seguridad interior) y en atención al propio sistema de gobierno previsto en la Carta Magna: El ejecutivo, en su calidad de comandante supremo de las fuerzas armadas puede y debe tomar decisiones tácticas y estratégicas para hacer frente a una contingencia de seguridad interior, tal como lo dispone el artículo 89 constitucional, mantener el orden y en su caso, restablecer la paz. Así sucede en cualquier otro país que en un momento de su historia ha tenido problemas de seguridad interior, como en EE UU, Reino Unido, Francia, España, etc.; ejemplos claros de cómo le han hecho frente a tales contingencias podemos ubicarlos fácilmente en el pasado reciente y aún en la actualidad. Baste ver lo sucedido en pasado 14 de julio ante el ataque terrorista en Niza, Francia.

Imagínense si para cada acción de defensa o de seguridad nacional se tuviera que hacer su respectiva y previa fundamentación legal; nos veríamos indefectiblemente en el riesgo de caer en una burocracia positivista que no abonaría en nada a la eficacia gubernamental que intenta imponer la nueva constitucionalidad.

En todo caso y en síntesis, me parece que antes que un asunto de legalidad, se trata de un tema de estrategia y táctica en términos de legitimidad política y de eficiencia operativa, en ejercicio de una atribución constitucional que busca la defensa y mantenimiento de la soberanía interior.

Pero aquí lo que sin duda ha descuidado el ejecutivo mexicano en años (sexenios?) recientes es lo relativo a la comunicación social interna y externa y a la administración y control de posibles riesgos a partir de las decisiones tomadas. No es un “asunto de semántica” como lo propone Cossío, sino de comunicación, de legitimidad y –reitero– de eficacia operativa. Ahí ni el ejecutivo ni sus fuerzas armadas, ni las de seguridad pública, han sabido encontrar el discurso y los métodos argumentativos adecuados para “vender” a la ciudadanía las decisiones tomadas, lo que se agrava aún más con una soberanía debilitada -desde adentro y desde afuera- por actores políticos y medios.

A donde va Cossio con su declaratoria? qué es lo que hay atrás? quizá habrá que releer a Karl Schmidt y/o a Kelsen y hurgar un poco en las hemerotecas para entender cómo se justificaron legalmente las acciones de Hitler, sin duda sustentadas en términos jurídicos, solapadas por el fanatismo político, pero de dudosa legitimidad en términos de derechos humanos.

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NOTAS AL PIE DE PÁGINA:

[1] http://internacional.elpais.com/internacional/2016/07/13/mexico/1468377245_737792.html

Eleccion del Ombudsman en el Distrito Federal: Hacia una nueva forma de legitimidad democrática

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ELECCION DEL OMBUDSMAN EN EL DISTRITO FEDERAL.

HACIA UNA NUEVA FORMA LEGITIMIDAD DEMOCRATICA.

Por José Ramón González Chávez (2009)

 

Dado el desarrollo evolutivo de su actividad, el Ombudsman de nuestros días guarda una estrecha vinculación con la cultura de los derechos fundamentales y los procesos de transformación social, económica y política de los Estados interesados en constituir o fortalecer sus sistemas democráticos y se encamina a extender su campo de acción hacia otros aspectos cruciales de la vida comunitaria entre los que se encuentran los derechos económicos, sociales, culturales y políticos, en armonía e interacción con los principios y objetivos de otras grandes corrientes institucionales globalizadoras del presente siglo, como el derecho a la información, la transparencia y la rendición de cuentas.

De ahí que resulte indispensable continuar los esfuerzos tendientes a la democratización de las instituciones que sustentan el Estado Constitucional de Derecho en México, entre las que por supuesto el Ombudsman ocupa un lugar preponderante.

Recientemente, en el marco de la Segunda Asamblea del Parlamento Ciudadano de México, el titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos dictó una conferencia magistral a la que denominó “Situación de los derechos humanos en México”. En ella señaló que la falta de respeto a los derechos fundamentales en un Estado constitucional pone en riesgo la gobernabilidad. En tal sentido, estos derechos no sólo dan contenido formal y sustantivo a la democracia, sino crean una relación directa entre la ciudadanía y las instancias públicas. Asimismo, que el desarrollo democrático se encuentra estrechamente ligado al respeto de estos derechos, por lo que como indicador sustantivo de la gobernabilidad en nuestro país, debe estar incluido en el diseño y la ejecución de las políticas públicas (Notimex, 15 de mayo de 2010, http://mx.news.yahoo.com/s/15052010/7/mexico-atada-democracia-respeto-derechos-humanos.html).

Bajo tales premisas cabe reflexionar en sentido inverso sobre la democratización del proceso de elección del titular de la Comisión Nacional de derechos humanos como expresión de un derecho fundamental, universal, imprescriptible y no negociable, a la vez que condición de legitimidad y baluarte de esa gobernabilidad invocada.

 

I.- Origen, Naturaleza y Objeto del Ombudsman:

 Origen. 

El término Ombudsman, de origen sueco, se traduce como “representante” o “comisionado”. El antecedente más remoto de esta Institución se localiza en la figura del “Justittie Kansler” creado en el siglo XVI en Suecia para defender los intereses de los ciudadanos ante abusos que pudieran cometer los funcionarios del Estado, examinando la correcta aplicación de las leyes por parte de la administración pública.

Más tarde, la Institución se consagra en la Constitución Sueca de 1809, quedando su ejercicio a cargo de un funcionario designado por el Parlamento, con la misión de vigilar la actividad de los tribunales y analizar las quejas de los ciudadanos contra los actos gubernamentales.

La Constitución sueca de 1947 mantiene esta figura y actualmente es regulada por el documento constitucional denominado “Instrumento de Gobierno “, en vigor desde 1975, de conformidad con el cual su titularidad continúa a cargo de un funcionario dependiente del Parlamento, pero con autonomía funcional y con la atribución primordial de recibir las reclamaciones de los gobernados contra las autoridades administrativas cuando afecten sus derechos e intereses legítimos.

Naturaleza.

Luego de aparecer como Institución Constitucional en Suecia a partir de 1809, el Ombudsman empieza a demostrar su eficacia como órgano controlador de los actos del poder público. Así, traspasa sus fronteras originales, a medida que se va adaptando a las exigencias de una nueva forma de organización social en occidente, producto de la ampliación exponencial de las ramas de acción de la administración pública, reflejada en la propia dinámica impuesta a todos y a todo por la revolución industrial. En paralelo, esta expansión funcional de la actividad administrativa del poder público condujo al crecimiento también constante de los derechos ciudadanos fundamentales, entre los que se encuentran algunos de carácter primordial, como el de audiencia y el de petición.

El modelo de Ombudsman español ejerció gran influencia en Latinoamérica, a medida que los países de la región fueron conquistaron su independencia. Posteriormente, la dinámica globalizadora indujo cambios notables en la organización constitucional del poder público y por ende en su relación con los gobernados. De ahí que a partir de mediados de los años 80 del siglo pasado, se diera prácticamente en cascada un proceso de reformas para insertar la figura del Ombudsman en las constituciones de los países latinoamericanos, al igual que en las de todo el mundo, hasta llegarse a conformar en 1995, en la Unión Europea, de manera realmente innovadora y digna de estudio, como Institución supranacional.

Objeto.

El objeto original del Ombudsman es proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos mediante la obtención de un pronto arreglo, o bien, en caso de no lograrlo, iniciando una investigación para formular recomendaciones a las autoridades administrativas, publicándolas en informes periódicos, generalmente de carácter anual, rendidos al órgano legislativo del poder público.

Sin perjuicio de los matices que naturalmente puedan encontrarse en cada país, el Ombudsman en términos generales es un cargo público caracterizado por su independencia, sus amplias atribuciones de investigación y por su labor pública de atención a las demandas de la ciudadanía contra actos de la administración gubernamental que pudieran lesionar sus derechos fundamentales.

 

II. El Ombudsman en México y su Capital:

El Ombudsman en México.

La defensa de los derechos humanos en México encuentra su antecedente institucional más remoto, no en el ámbito federal (habría que ahondar en las razones) sino a nivel local, con la promulgación en 1847 de la Ley de Procuraduría de Pobres de San Luis Potosí impulsada por Ponciano Arriaga.

Más de un siglo después, hacia el último tercio del Siglo XX, en respuesta a una enérgica demanda social suscitada en el contexto de profundas transformaciones en el ámbito internacional, comienzan a surgir –aunque incipientes- algunas iniciativas institucionales de dimensión nacional, tendientes a la protección ciertos derechos individuales, como la Procuraduría Federal del Consumidor, en 1975; En la Defensoría de los Derechos Universitarios en la UNAM (29 de mayo de 1985); la Procuraduría Social del Departamento del Distrito Federal (25 de enero de 1989). Pero el mayor impulso se siguió dando en los estados y municipios. Como ejemplos de carácter meramente enunciativo, puede mencionarse la creación de la Dirección para la Defensa de los Derechos Humanos en el estado de Nuevo León (3 de enero de 1979); la Procuraduría de Vecinos del ayuntamiento de la ciudad de Colima (1983) cuyo ordenamiento jurídico de soporte, la Ley Orgánica Municipal de Colima (8 de diciembre de 1984), ofrece la opción a los demás municipios de esa entidad federativa a crear instituciones similares. Entre 1986 y 1987 se fundaron la Procuraduría para la Defensa del Indígena en el estado de Oaxaca y la Procuraduría Social de la Montaña en el estado de Guerrero, respectivamente. Más adelante, el 14 de agosto de 1988, en el estado de Aguascalientes se creó la Procuraduría de Protección Ciudadana, incluyéndola en la Ley de Responsabilidades para Servidores Públicos. Algunos meses después, el 22 de diciembre siguiente, surge en el Municipio de Querétaro la Defensoría de los Derechos de los Vecinos.

Respecto de los antecedentes directos de la CNDH, dentro de la Secretaría de Gobernación, se creó el 13 de febrero de 1989 la Dirección General de Derechos Humanos. Un año más tarde (6 de junio de 1990) nació por decreto presidencial una institución denominada Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), constituyéndose como un organismo desconcentrado y por lo tanto dependiente de dicha Secretaría. Otro paso importante se dio el 28 de enero de 1992, al reformarse el apartado B del artículo 102 de la Carta Magna, e instituir dicho organismo bajo la naturaleza jurídica de Organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, dando origen al llamado Sistema Nacional No Jurisdiccional de Protección de los Derechos Humanos. En fin, se dio una nueva reforma constitucional el 13 de septiembre de 1999, mediante la cual se erige un organismo constitucional autónomo, con plena autonomía jurídica, presupuestaria y de gestión, con la denominación de Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Sin embargo, uno de los temas más debatidos en cuanto a su naturaleza jurídica es la forma de designación o elección de su titular, lo que ha provocado a lo largo del tiempo reformas graduales –aunque desde nuestro punto de vista, insuficientes- para democratizarla. La propia evolución histórica de la institución da muestra de ello.

El Ombudsman en la ciudad de México.

La Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) se creó el 30 de septiembre de 1993. No obstante tratarse de la capital del país y de la sede de los poderes de la federación, es el más joven de los organismos públicos de defensa de los derechos humanos en México. Tiene por objeto la protección, defensa, vigilancia, promoción, estudio, educación y difusión de los derechos humanos, establecidos en el orden jurídico mexicano y en los instrumentos internacionales de derechos humanos, así como combatir toda forma de discriminación y exclusión, consecuencia de un acto de autoridad a cualquier persona o grupo social. Respecto de la forma en que es designado su titular, el artículo 9º de la Ley de dicho organismo señala expresamente que será nombrado por la asamblea legislativa del Distrito Federal, tratándose entonces no de una elección indirecta, sino más bien de una designación colegiada del legislativo local, con un alta dependencia decisoria del partido político mayoritario, que además desde hace más de 12 años sigue siendo el mismo y el mismo también que desde entonces ha postulado y llevado al poder al ejecutivo local en turno, quien por supuesto en tales condiciones es consultado por su propia fracción parlamentaria respecto del aspirante ungido, situación que obviamente pone a este funcionario en una delicada posición de compromiso o acaso alta presión política respecto de sus actuaciones ante quienes lo nombraron.

 

III. Ombudsman, Democracia y Derechos:

Los derechos políticos, estructuran un marco de relaciones entre el Poder Público y el ciudadano que facilitan el diálogo entre gobernantes y gobernados. Desde el punto de vista del derecho constitucional, estos derechos son considerados como todas aquellas condiciones e instrumentos de poder político con que el ciudadano cuenta para participar, configurar y decidir en la vida política del Estado[1].

 

De manera enunciativa, que no limitativa, entre los derechos políticos fundamentales se encuentran los de votar, ser elegido, participar en el gobierno, ser admitido a cargos públicos, ejercer la acción de petición política, asociarse y reunirse con fines políticos, que en su conjunto integran un elemento que sustenta de manera imprescindible el Sistema Constitucional y deben conformar la razón de ser primera y última del Derecho Electoral, encargado establecer las reglas básicas de la democracia, al instrumentar dichos derechos en términos jurídicos y objetivos y garantizarlos en la práctica.

 

Esta relación entre derecho electoral y democracia es doble e interactiva, pues por un lado, el derecho electoral, en tanto que técnica jurídica al servicio de la democracia se erige en el instrumento que la garantiza, al afianzarla mediante el correcto funcionamiento de los procesos electorales; pero también la legitima, en la medida que permite la certeza de que la representación política corresponde a la voluntad ciudadana expresada mediante el voto.

En este último sentido, el derecho subjetivo a elegir está íntimamente relacionado con los demás derechos políticos: en primer lugar con el de libertad de expresión y asociación; al mismo tiempo con el de igualdad de participación en las decisiones políticas del Estado y en general -como afirma Manuel Aragón- “con el resto de los derechos del hombre que por serlo, es precisamente un ciudadano, esto es, un hombre libre que participa en el gobierno de su comunidad[2].

Hoy en día resultaría insostenible una posición que pretendiera negar a los derechos políticos su condición de derechos humanos. Estos se reconocen de manera prácticamente universal, tanto en la esfera de los sistemas constitucionales como en la política y el derecho internacional. Es ahí donde el vínculo entre democracia y derechos humanos cobra un sentido profundo, al ser contrastado con la forma de elección del ombudsman en México.

 

IV. Hacia la evolución Democrática del Ombudsman capitalino:

Cuando se trata de reformas al sistema jurídico, sobre todo en temas como el que nos ocupa, se debe ser muy objetivo, Tal como lo señala Nohlen[3], la historia nos demuestra que solo existe un margen reducido -aunque no inviable- para los cambios en los sistemas electorales, a causa evidente de los densos filtros impuestos por el poder a través de los partidos políticos y el gobierno, naturalmente defensores de un statu quo que solo serán capaces de transformar en la medida que no afecten sus intereses o en el intercambio no haya desventajas.

Es ahí donde una reforma que permita la participación directa de la ciudadanía en la elección del Ombudsman capitalino cobra solidez, pues constituiría para la ciudadanía una garantía de legitimidad; para las fuerzas políticas -especialmente las ubicadas en la oposición, que juntas por cierto, forman mayoría- una garantía de legalidad ante los actos del partido en el gobierno, cualquiera que este sea; y para la institución y su titular una manera de ejercicio objetivo de su autonomía, que si bien no eliminaría, sí al menos disminuiría considerablemente la influencia de los partidos y grupos de presión en la toma de sus decisiones y por ende, dotaría de mayor fuerza y efectividad a sus acciones.

La historia jurídico administrativa de nuestro país nos muestra la extraña paradoja dado nuestro tradicional centralismo administrativo, de que es en las entidades federativas donde con mayor frecuencia se han dado las condiciones para la creación de instituciones innovadoras, cuyo éxito, ha determinado su proyección a escala nacional. Bajo esta pauta, podría ser viable como un ejercicio de transición hacia una elección democrática plena del Ombudsman capitalino un procedimiento mixto, donde la Comisión de Derechos Humanos de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal hiciera de manera previa la entrevista de los postulantes y seleccionara una terna, sobre la cual pudieran elegir los ciudadanos. Igualmente, haciendo uso de tiempos oficiales en medios, podría asignarse del presupuesto de los partidos un cierto porcentaje, no ominoso pero suficiente, para que los miembros de dicha terna expusieran públicamente su visión y su proyecto, con lo cual la elección sería mucho mejor razonada y legitimada por la ciudadanía.

La evolución del Ombudsman se dirige indefectiblemente a la democratización del proceso para seleccionar a quien debe ejercer tal cargo. Sin duda, la elección directa de un Ombudsman es rasgo distintivo de niveles de desarrollo democrático mayores. Experiencias exitosas de este modelo ya pueden observarse a nivel local, en ciudades como Portland, Oregon (EUA); Erfurt, (RFA); y Sofía (Bulgaria), solo por mencionar algunos ejemplos. Una simple encuesta en el Distrito Federal sería un indicador muy ilustrativo para conocer la disposición de la ciudadanía a elegir a su Ombudsman, dándole total independencia del gobierno y con ello plena capacidad de confrontar y cuestionar decisiones del poder cuando éstas pueden afectar los derechos fundamentales, así como intervenir ante actos que impliquen abusos de la autoridad, exigiendo un actuar apegado a derecho y en su caso la reparación del daño, independientemente de los mecanismos de control y sanción que los órganos del poder público pudieran aplicar a sus funcionarios.

Tal como la experiencia positiva de la figura del Ombudsman sueco se convirtió en paradigmática y trajo como consecuencia su adopción a nivel mundial, así también su elección directa, dada la propia naturaleza de la institución, está cobrando cada vez mayor auge, tal como ya sucede en algunos países en los que al menos a nivel local, los defensores de los derechos humanos son electos directamente por la ciudadanía. Con ello, se garantiza que los candidatos son personalidades realmente cercanas a la comunidad, pero además que no van a responder sino a las exigencias y demandas de quien los elige, es decir, la ciudadanía.

En el Derecho y en la democracia, no hay sistemas ideales, superiores o infalibles, la experiencia histórica nos enseña que el mejor sistema es el que se adapta mejor a las circunstancias cambiantes para cumplir con su misión en un lugar y en un momento determinados. Por eso es importante conocer la evolución de las instituciones jurídicas y democráticas y comprenderlas en su justa dimensión, a fin de aprovechar los elementos que nos sean útiles en la construcción las propias y del futuro de nuestra comunidad política.

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NOTAS AL PIE DE PAGINA:

[1] Dietr Nohlen et. Al. “Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina”. FCE. México 2007, p.1299.

[2] Aragón Reyes, M. “Tendencias contemporáneas del derecho electoral en el mundo”. Discurso de Apertura del II Congreso Internacional de Derecho electoral, XXIII-XXXVII UNAM, México, 1993.

[3] Nohlen, Dietr, “Los Sistemas Electorales en su Contexto”. Op. Cit. p.36

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BIBLIOGRAFÍA:

  • Ferrajoli, Luigi, “Los Fundamentos de los Derechos Fundamentales”, Trotta, Madrid, España, 2ª Edición, 2005.
  • Nohlen, Dietr, “Los Sistemas Electorales en su Contexto”. UNAM Instituto de Investigaciones Jurídicas, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Universidad Autónoma de Puebla. México, 2008.
  • Nohlen, Dietr, Zovato, Daniel (compiladores). “Tratado de Derecho Electoral Comparado en América Latina”. Ed. FCE, Sección de obras de política y derecho. México, 2007.
  • Ombudsman de las Naciones Unidas. “Defensor de la equidad”. http://www.un.org/spanish/ombudsman/faq.html. Consultada el 25 de octubre de 2009.
  • Rocatti Mireille. “El Ombudsman. Su impacto en los países latinoamericanos”. Revista electrónica “Razón y Palabra”. Núm. 22. Julio 2001. http://www.razonypalabra.org.mx/anteriores/n22/22_mroccatti.html
  • Venegas Álvarez, Sonia. “Origen y Devenir del Ombudsman. Una Institución Encomiable?”. UNAM, Serie G, Estudios Doctrinales, núm. 117. México, 1988.

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  • Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal

El Fuero Constitucional: Algunas reflexiones jurídico políticas

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El Fuero Constitucional: Algunas Reflexiones Jurídico Políticas

Por José Ramón González Chávez (2009)

revisado y puesto al día en julio del 2018

 

Inmunidad Legislativa y Juicio de Procedencia.

 Fuero Constitucional.

 Definiciones:

Etimología. La palabra fuero proviene de la raíz latina, fórum, que significa foro “recinto” o “plaza pública”, haciendo referencia al lugar donde antiguamente se administraba la justicia. En Roma, se establecían los tribunales en las plazas, para vigilar y sancionar las transacciones mercantiles. Posteriormente, en todo el mundo los jueces se limitaron a atender en sus propias instalaciones, pero éstas siguieron conociéndose con el nombre de foros.

 El Diccionario de la Lengua Española indica que, en sentido antiguo, fuero equivale a una exención o privilegio otorgado a alguna persona o clase social.

La inmunidad como facultad derivada del ejercicio de una función pública en su origen encuentra sustento en la necesidad política de contar con un emisario capaz de transmitir de manera segura y sin represalias los mensajes importantes a la contraparte en asuntos bélicos, políticos, económicos, diplomáticos.

Desde sus orígenes se concibió como un privilegio o estatus de excepción; luego fue adquiriendo el significado de medio de protección diplomática, hasta llegar a convertirse en protección institucional del poder legislativo, extendido posteriormente a ciertos servidores públicos de alto rango de los poderes ejecutivo y judicial, e incluso titulares de organismos constitucionales autónomos, denominándosele técnicamente por algunos como Fuero Constitucional, que ha sido parte de la agenda temática de la denominada “Reforma del Estado” en México.

En tal sentido, Dieter Nöhlen se refiere a la Inmunidad como “la exención, liberación, privilegio o prerrogativa con que cuentan ciertas autoridades en razón de las atribuciones y funciones propias de su encargo [1]”.

En lo que respecta específicamente al poder legislativo, la Inmunidad es un instrumento que permite a este órgano representativo depositario de la soberanía del Estado, expresar libremente la voluntad popular a través de sus representantes.

Desde una perspectiva que podría denominarse jurídico funcional, el principio de división de poderes prevé un sistema de lo que se ha llamado pesos y contrapesos (mejor dicho, medios de control y equilibrio: Checks and balances) gracias al cual en la conocida frase de Montesquieu “Que el Poder Controle al Poder” y bajo tal premisa, una de las obligaciones primordiales del legislativo es hacer que el ejecutivo se responsabilice de sus actos, fungiendo como una fuerza externa que le exija conformar un gobierno íntegro, honesto, transparente; de lo contrario, el gobierno fracasaría y si eso sucediera la gran perdedora sería la sociedad [2]; tal como lo afirmó Sófocles hace tantos siglos: “Un Estado donde queden impunes la insolencia y la libertad de hacerlo todo, termina por hundirse en el abismo”.

Por ello, el funcionamiento libre e independiente del parlamento resulta indispensable para el desarrollo integral y sostenible de toda Nación, y en tal afán, la Inmunidad Parlamentaria se erige en condición imprescindible del ejercicio democrático y en herramienta útil para el ejercicio eficiente de la función legislativa –no solo de sus representantes sino de la institución misma-, así como del buen gobierno en general.

En términos generales, con los matices propios del sistema jurídico donde se instaure, la Inmunidad Parlamentaria en sentido amplio, consta de dos atributos:

1. Inviolabilidad. Consiste en la facultad que el Estado otorga al Poder Legislativo para salvaguardar su independencia y un desempeño institucional eficiente en el marco de las actividades propias de este órgano del Poder Público; y a la vez, permitir la libre expresión de las opiniones de sus miembros, la toma de posturas;

2. Inmunidad. En sentido estricto, es un atributo que protege primero a la institución esto es, a la rama legislativa del poder público y en específico a todo legislador de la formación de proceso judicial por el ejercicio de sus funciones sin previa justificación ni autorización, haciéndose obligatorio en tal caso seguir un procedimiento calificador.

Esto quiere decir, que la Inviolabilidad para el pleno ejercicio de la libertad de expresión es una atribución institucional del Poder Legislativo, de interés público, y que quienes lo integran se benefician del derecho reflejo de la inmunidad institucional para no ser sujetos de enjuiciamiento por ejercer sus funciones como legisladores [3] y que ejercido en su conjunto hace que el fuero constitucional por su naturaleza sea irrenunciable.

De ahí que, ambos atributos: Inmunidad e Inviolabilidad, se consideren fundamentales para la existencia y operación de la función legislativa. No se trata de dar privilegios personales a nadie, ni de dejar sin sanción a quienes sean acreedores a ella, sino de garantizar la independencia, la integridad y la libertad del Congreso, cuyos miembros, en tanto que representantes populares, tienen la misión básica de velar por los intereses de la Nación, defenderlos en el parlamento, participar en la supervisión y el control en el ejercicio del gobierno e informar con toda amplitud y claridad a la ciudadanía de sus gestiones sin el riesgo de ser enjuiciados o sancionados por la libre expresión de sus ideas.

La Inmunidad Parlamentaria se consagra constitucionalmente en prácticamente todos los países democráticos y el marco jurídico que la reglamenta se establece por lo general en su legislación secundaria. No obstante, vale referir que subsisten casos donde este marco regulatorio es débil o aún inexistente, lo que aleja a esta facultad de la posibilidad de contribuir al fortalecimiento del Estado Constitucional de Derecho, tanto en la organización y funcionamiento no solo del legislativo sino de los demás poderes públicos, como en el respeto a los derechos fundamentales, poniéndose por el contrario en grave riesgo de ser convertida en un mecanismo anacrónico que lesionaría el principio fundamental de la igualdad de todos ante la ley, propiciando nepotismo, deshonestidad, corrupción y dando pie eventualmente a la revancha política.

Independientemente de su estructura técnica formal en términos jurídico-políticos, sería delicado y aún irresponsable ignorar la existencia de casos –algunos de ellos muy bien conocidos- en los que algunos legisladores, abusando de esta prerrogativa, o bien de lagunas en su regulación, se han aprovechado de ella con el propósito de cometer actos de corrupción o de beneficio personal, difamación o autoritarismo, o la han usado como escudo para evitar ser procesados por actos cometidos en su calidad de ciudadanos, lo que ha abonado al gran descontento y la desconfianza ciudadana, no sólo hacia los Congresos federal y locales y sus representantes (las estadísticas de legitimidad de instituciones y servidores públicos son más que elocuentes, al colocar a los diputados en el último nivel de la tabla), sino hacia el poder público en general, con un grave impacto en la credibilidad y la gobernabilidad, factores imprescindibles de todo sistema democrático.

Pero del mismo modo, de poco o nada serviría dejar de reconocer que en varios países también se han dado experiencias donde la inmunidad parlamentaria ha mostrado sus cualidades y fortalezas –o sus defectos y debilidades- como instrumento de protección al legislador contra quienes han pretendido de manera temeraria, sin fundamento y con fines mediáticos, político-electorales o de otra índole, denunciar judicialmente, difamar o desacreditar la imagen y/o los actos de un legislador o de un servidor público relevante, su ideología, lo que representa y aún a quién representa.

Todas estas realidades ponen en evidencia que la inviolabilidad y la inmunidad parlamentaria, elementos del fuero constitucional, necesitan ser sometidas a un análisis profundo, cuyas conclusiones permitan tomar medidas urgentes para colocar a esa figura al nivel de las exigencias del constitucionalismo moderno, tanto en el contexto internacional, como también al interior de nuestro país y en cada una de nuestras entidades federativas.

 

Contexto Histórico General.

Gran Bretaña. En el siglo XVII, aparecieron los conceptos de Inmunidad Parlamentaria (“freedom from speech”) y de Inviolabilidad Parlamentaria (“freedom from arrest”) –excepción de prisión por deudas-, a través del cual se protegía la libertad personal frente a las acciones judiciales de carácter civil, no así frente a las acciones judiciales de tipo penal.

Francia. A partir de la Revolución francesa, en la naciente Primera República, el Decreto del 26 de junio de 1790 y luego la Ley de junio de 1791, regularon la Inmunidad Parlamentaria, mencionando que los miembros de la Asamblea Nacional gozaban de la inviolabilité, figura mediante la cual se otorgaba protección al poder legislativo contra los mandatos de los reyes.

España. El Decreto del 24 de septiembre de 1810, como en el sistema inglés, protegía al parlamentario de las infracciones penales y no del arresto por responsabilidad civil. En la Constitución de Cádiz inspirada por los textos constitucionales de EE.UU. -1787- y Francia –1791- mencionaba entre los derechos y libertades el reconocimiento de los fueros castrense y eclesiástico, la Inviolabilidad y la Inmunidad Parlamentaria (art. 128, segunda parte), señalando que las causas criminales contra diputados serán juzgadas por el Tribunal de las Corte:

Los diputados serán inviolables por sus opiniones, y en ningún tiempo ni caso, ni por ninguna autoridad, podrán ser reconvenidos por ellas. En las causas criminales, que contra ellos se intentaren, no podrán ser juzgados sino por el Tribunal de las Cortes, en el modo y forma que se prescriba en el reglamento del gobierno interior de las mismas. Durante las sesiones de las Cortes, y un mes después, los diputados no podrán ser demandados civilmente ni ejecutados por deudas.

 

La Inmunidad Parlamentaria en México.

El Glosario de Términos Legislativos del Congreso Mexicano del Senado de la República, define el Fuero Constitucional como una prerrogativa de los legisladores con relación a la Inviolabilidad de las opiniones vertidas en el ejercicio de su cargo, por las que no podrán ser reconvenidos o procesados; y protección legal para no ser detenidos ni enjuiciados hasta que no se agote la garantía de procedibilidad constitucional.

Perspectiva desde la Doctrina Mexicana:

Para David Cienfuegos, los diputados encuentran en la Inviolabilidad la protección necesaria para desarrollar su labor. Pero adviértase que la protección se da, en un primer momento, frente a los órganos del Poder Público, distinto de los particulares, aun cuando éstos no quedan expresamente excluidos. Asimismo, el jurista señala que el Fuero no incluye la figura de la Inviolabilidad, toda vez que los demás funcionarios, distintos de los legisladores, pueden ser acusados conforme al procedimiento constitucional por sus expresiones, gozando de Fuero Constitucional. Es decir, el Fuero no protege la libertad de pensamiento y pronunciamiento cuando se afectan intereses particulares o públicos. En cambio, en tratándose de los parlamentarios, la prohibición es absoluta, es decir, jamás podrán ser reconvenidos. Esto debe entenderse así por el simple hecho de que se trata de instituciones diversas.

Héctor Rivera Estrada, por su parte, define el Fuero como “un privilegio (1), que se confiere a determinados servidores públicos para salvaguardarlos de eventuales acusaciones”. Posee un doble aspecto: como inviolabilidad (2), es decir, como garantía constitucional que protege a la libertad de crítica; e inmunidad (3), no impunidad, como privilegio y garantía, que es temporal de conformidad a la duración del cargo y relativa debido a que si se integra una averiguación previa pero no se llevan a cabo las formalidades en tanto no lo decide el órgano legislativo”.

1. Privilegio. Etimológicamente deriva del latín privu individual y legium, lex, y significa ley que afecta a un individuo. Debe entenderse como la prerrogativa, el derecho exclusivo, la inmunidad o la ventaja especial.

2. Inviolabilidad. Proviene del latín in-violare, imposibilidad de infringir, profanar, tratar con violencia o con fuerza; hace referencia a lo que no puede ser violado. Violar es infringir (una ley o precepto). En el caso que nos ocupa, la Inviolabilidad ha transmutado hacia el sentido de lo que no puede ser atacado, lo que no puede tener repercusión negativa. Esta Inviolabilidad se refiere a la imposibilidad jurídica de reconvenir a los legisladores por la expresión de sus ideas en el ejercicio de su encargo constitucional. Pedroza de la Llave señala que la inviolabilidad de los diputados y senadores por sus opiniones es “aquella protección procesal que los parlamentarios tienen, ni siquiera cuando éstos hubiesen terminado su encargo, de no poder ser demandados o arrestados por sus opiniones, es decir, por la mera expresión de sus ideas, ya sea por lo que digan, escriban o realicen en el ejercicio de su encargo o quehacer parlamentario, a pesar de que estas manifestaciones pudiesen constituir un delito como la difamación, la calumnia o la injuria.

 3. Inmunidad. Proviene del latín im, no, sin, y munis, servicios ejecutados para la comunidad, significando quien queda exento de impuestos o de realizar ciertos servicios públicos. En este caso la Inmunidad sería la consecuencia del Fuero, sería la concreción del privilegio de no quedar sometido a los tribunales, a menos que se cumplan con ciertos requisitos previamente señalados en la ley.

De acuerdo con la doctrina jurídico-constitucional mexicana, El Fuero consiste en la imposibilidad de poner en actividad el órgano jurisdiccional, local o federal, contra quien está investido del carácter en su calidad de servidor público sujeto a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 111 constitucional, durante el tiempo de su encargo, para seguir esa clase de procesos tan sólo cuando haya dejado de tener el cargo público de referencia o cuando haya sido declarado por el órgano de estado competente, que ha perdido el impedimento o el llamado “fuero de no procedibilidad”. Es aquella prerrogativa de senadores, diputados y otros servidores públicos contemplados en la Carta Magna que los exime de ser detenidos o presos, excepto en los casos que determinan las leyes, o procesados y juzgados sin previa autorización del órgano respectivo. Se entiende también como un privilegio conferido a determinados servidores públicos para mantener el equilibrio entre los poderes del Estado dentro de regímenes democráticos y salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento.

Por otro lado, puede llegar a existir responsabilidad civil de los legisladores, quienes para responder a su exigencia no requieren de someterse a declaración de procedencia, ya que en su esfera como particulares se les podrá demandar por la realización u omisión de actos o el incumplimiento de obligaciones señaladas en el Código Civil, los cuales siempre tienen una obligación reparadora o bien el otorgamiento de una indemnización. Este término es de uso coloquial o común, y suele utilizarse como sinónimo de inmunidad parlamentaria.

La Base normativa del Fuero Constitucional se encuentra enmarcada en los artículos 13, 61, 108, 109, 110 y 111 de la Carta Magna Vigente. En términos generales, reitera lo previsto al respecto por su antecesora, con excepción a una modificación al artículo 111 donde se señalaba la necesidad de expedir una ley de responsabilidad de los funcionarios y empleados de la Federación, cuyo contenido se refiriera a determinar los delitos o faltas oficiales que puedan provocar un perjuicio a los intereses públicos.

Perspectiva desde la Jurisprudencia.

 En abril de 1946, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló, que “los miembros del Poder Legislativo gozan de una inmunidad que se conoce entre nosotros como fuero constitucional”.

 En 1996, el Pleno de la Corte determinó:

“… la circunstancia de que un servidor público esté provisto de inmunidad no imposibilita que se lleve a cabo la averiguación previa correspondiente a fin de determinar si la conducta que se le imputa constituye o no algún delito. La inmunidad de que están investidos los servidores públicos aludidos está en relación directa con el ejercicio de la acción penal ante las autoridades jurisdiccionales competentes, quienes tienen la obligación de respetarla, no a la facultad-deber que tiene la institución del Ministerio Público Federal para investigar hechos probablemente criminosos”.

En junio del mismo año, el máximo órgano jurisdiccional precisó que el fuero es, según su génesis, un privilegio conferido a determinados servidores públicos para mantener el equilibrio entre los poderes del Estado, dentro de regímenes democráticos y salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento.

 

Evolución de la Inmunidad Parlamentaria en el Derecho y la Política Internacionales.

 En cuanto a la evolución de la Inmunidad Parlamentaria como institución jurídico política, existen avances interesantes en el ámbito internacional. En las reuniones más recientes de la GOPAC (por sus siglas en inglés, Organización Global de Parlamentarios Contra la Corrupción), se ha reiterado la necesidad de tomar acuerdos conjuntos y aplicar acciones concretas en los respectivos sistemas jurídicos nacionales con el fin de dar claridad y certeza jurídica al ejercicio práctico de la Inmunidad Parlamentaria, especialmente en lo que se refiere a las actividades de fiscalización, creación legislativa y representación, así como a la adopción de medidas para evitar, y en su caso sancionar, su empleo inadecuado.

 A partir de estas reflexiones, cada país miembro, de acuerdo con sus propias características y circunstancias, ha dado un sentido, un ritmo y una cadencia particular a la instrumentación de estas medidas y acciones mediante reformas a su marco normativo, así como a sus métodos y prácticas de operación, produciéndose en los hechos, efectos de muy variada naturaleza, que facilitarán su perfeccionamiento y modernización, en la medida en que se vayan definiendo sus aspectos más significativos e incrementándose su eficiencia práctica.

Digno igualmente de reconocimiento es el trabajo de otras organizaciones que mostrando su preocupación por el tema, han realizado importantes esfuerzos para encontrar propuestas viables a la problemática que presenta. Entre ellas se encuentran: 

a) La USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) que ha realizado un número importante de foros, cursos, estudios, programas y acciones de apoyo legislativo, y otras actividades generadoras de productos que por su interés merecen una revisión detallada, y que sin duda contribuirán a encontrar formas adecuadas de acompañamiento de los procesos de modernización normativa y operativa en la materia que nos ocupa, en el seno de cada uno de nuestros países;

b) La FIA (Fundación Interamericana de Abogados), que ha desarrollado una seria investigación sobre las normas, principios y valores de la Inmunidad Legislativa en América Latina, lo que le ha permitido sugerir una serie de acciones tendientes a mejorar su estructura conceptual y operativa, entre las que destaca la propuesta de que la sección latinoamericana de la OMPCC (Organización Mundial de Parlamentarios Contra la Corrupción), la PLACC (Parlamentarios Latinoamericanos contra la Corrupción), participen con mayor energía y asuman el liderazgo político necesario para la adopción de medidas correctivas en todos y cada uno de los países adscritos; y

c) El esfuerzo realizado por el grupo de trabajo mundial de miembros de la GOPAC, creado por acuerdo de este mismo foro en la reunión de 2006, dirigido a estudiar las investigaciones realizadas por la UIP (Unión Interparlamentaria Mundial), la USAID, la Inter American Bar Foundation (IABF) y otras organizaciones, con el propósito de elaborar propuestas de normas mundiales generales en la materia; promover comités regionales de análisis y promoción de actividades basadas en dichas normas; y proponer acuerdos y medidas futuras que puedan ser implementadas en cada país miembro.

Sin embargo, tal como fue planteado durante la Conferencia Mundial de Parlamentarios Contra la Corrupción realizada en Kuwait en noviembre de 2008, dichas organizaciones deberían encaminar sus esfuerzos hacia la consecución de acuerdos sobre ciertos aspectos de atención impostergable, entre los que, solo de manera enunciativa, podríamos mencionar los siguientes:

  • La posibilidad de avanzar hacia la homogeneidad en la interpretación de estos términos, la naturaleza y características de los conceptos privilegio o fuero legislativo; inviolabilidad; no responsabilidad (non-accountability, non-liability); e inmunidad parlamentarias, lo que permitiría definir mejor los problemas que se presenten en la práctica y en consecuencia, realizar las respectivas propuestas de solución con una mayor claridad;
  • La necesidad de que se precise sobre la duración de este privilegio, de tal suerte que pueda ser ejercido exclusivamente por el tiempo que el legislador se mantenga en su encargo, y que la protección que otorga sea efectiva no sólo en sesiones formales, sino que pudiera extenderse a sus demás actividades como legislador, dentro y fuera del recinto parlamentario.
  • Del mismo modo, conseguir la definición de las características de una eventual aplicación del concepto flagrante delicto como causal de suspensión de la Inmunidad y del tipo de delitos comprendidos en este supuesto; reflexionar sobre la conveniencia de que la acción parlamentaria del legislador implicado continúe durante el procedimiento o bien, se interrumpa hasta la declaración de procedencia de la suspensión de su Inmunidad, y en su caso, determinar la sanción del responsable cuando la denuncia formulada se trate de una mera maquinación política; en fin, para considerar la suspensión del cómputo de tiempo para efectos de prescripción de la causa penal durante el lapso que permanezca el legislador en su encargo.

Así mismo y sin perjuicio de lo anterior, dentro del ámbito nacional resulta imprescindible caminar hacia la actualización y vigencia efectiva del marco normativo de dichos mecanismos de protección de la actividad parlamentaria, haciéndolo extensivo a otros órganos del poder público donde también extenderse dada la naturaleza de sus atribuciones y en tal sentido, los grupos y actores políticos y sociales, así como la opinión pública, deben propiciar que los gobiernos federal y estatales en sus diversas instancias establezcan y lleven a cabo medidas tales como las siguientes:

  • Incluir el tema de la inviolabilidad y la inmunidad parlamentarias dentro de sus respectivas agendas de trabajo;
  • Revisar –o en su caso, crear- el marco jurídico y administrativo referente al tema, a fin de que se consagren límites, restricciones, causales, supuestos, procedimientos de suspensión y sanciones sobre la Inmunidad Parlamentaria, y tal actualización normativa permita la generación de políticas públicas, programas y acciones tendientes a dar mayor transparencia a la gestión de los órganos públicos, así como a prevenir y combatir la corrupción;
  • Con el propósito de evitar el mal uso de los nuevos mecanismos de control, definir con claridad a los sujetos facultados para solicitar el procedimiento de retiro de la Inmunidad, los plazos y términos de cada paso y las autoridades encargadas de realizar la respectiva declaratoria de procedencia, considerando las ventajas y desventajas de que el poder que determine la procedencia no sea el mismo al que pertenece el acusado;
  • Introducir como política institucional en el seno de los congresos federal y estatales, la capacitación en dicha materia de legisladores y personal parlamentario, llevando a cabo una adecuada y amplia difusión a los distintos sectores sociales, a fin de incrementar el nivel de educación y cultura general que debe tenerse al respecto;
  • Dentro del marco del respeto a la inviolabilidad parlamentaria, pero también en acato a los principios de transparencia y rendición de cuentas, estudiar la posibilidad de que las actividades parlamentarias de los miembros del Poder Legislativo puedan ser sujetas a investigación, sin interferir su actividad ni lesionar sus derechos como legisladores.

El intercambio de ideas y experiencias y los acuerdos a los que eventualmente pudiera llegarse en materia doctrinal, aunados a la asunción de ciertos compromisos para convertir las ideas en hechos por parte de los órganos del Poder Público y los actores políticos y sociales involucrados, ayudarían a lograr ese delicado equilibrio entre principios, normas y prácticas y contribuirían a la construcción de un sistema realmente funcional, que, por un lado, proteja efectivamente a los congresos y sus legisladores en la expresión libre de sus ideas y el cumplimiento de sus funciones con seguridad jurídica; pero también, por otro, que al establecer con claridad las reglas del juego para ejercer la Inmunidad, evite que ésta se convierta en Impunidad y por ende, en una invitación al delito, todo lo cual sin duda abonará al fortalecimiento de nuestro sistema constitucional y democrático.

De ahí la importancia del presente análisis a la legislación de las 32 entidades federativas en materia de Inmunidad Parlamentaria, que sin duda contribuirá a la obtención de un conocimiento y comprensión más amplios y profundos del tema y consecuentemente al planteamiento de propuestas que permitan una adecuada evolución del concepto en las leyes orgánicas respectivas.

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NOTAS AL PIE DE PÁGINA:

[1] Diccionario de Ciencia Política, Editorial Porrúa, El Colegio de Veracruz, México, 2006, p. 720.

[2] Palabras del presidente de la OMPCC en la ONU, 14 de noviembre de 2006.

[3] Suprema Corte de Justicia de la Nación, Quinta Época, Primera Sala, SJF, LXXXVII, pág. 1881.

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BIBLIOGRAFÍA:

  • Cámara de Diputados, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus Constituciones, Porrúa-UNAM, cuarta edición, México, 1994.
  • Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Legislativas, UNAM, 1999.
  • Diccionario Universal de Términos Parlamentarios.
  • Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, México, Porrúa-UNAM, Segunda Edición, 2001.
  • García, Eloy, Inmunidad Parlamentaria y Constitución Democrática,en Revista de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, España, 1989.
  • González Oropeza, Manuel, Comentario al artículo 61, en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Comentada, México, PGR-UNAM, 1994.
  • Pedroza de la Llave, Susana Talía, El Congreso General Mexicano, 2003.

Ordenamientos legales:

  • Acta Constitutiva y de Reformas sancionada por el Con­greso Extraordinario Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Adiciones y Reformas introducidas en la Constitución de 1857.
  • Bases y Leyes Constitucionales de la República Mexicana, 1836.
  • Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, sancionada y jurada por el Congreso General Constituyente el día 5 de febrero de 1857.
  • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2007.
  • Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Reglamento para Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

Sitios de Internet:

 

 

 

Constitucionalidad y Violencia Contra la Mujer

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CONSTITUCIONALIDAD Y VIOLENCIA CONTRA LA MUJER

Por José Ramón González Chávez

Entre los dedicados al estudio de la Política y el Derecho hay quienes sostienen –y no les falta razón- que las mujeres, al interactuar con otras personas y grupos, han sufrido una enorme y recurrente cantidad de violencia en el trabajo, en la familia y en la sociedad. Sin embargo, Alain Tourraine en su libro “El Mundo de las Mujeres” manifiesta su sorpresa al constatar entre los resultados de una encuesta que aplicó a mujeres, en la que les pidió que se definieran como tales y la mayoría de ellas nunca lo hicieron como víctimas, sino como madres, profesionales, emprendedoras, originarias de un país o ciudad, pero ante todo como mujeres, además de manifestar en la gran mayoría de los casos que su meta era construirse a plenitud como eso: como mujeres que son.

Sin duda, la construcción de sí mismo(a) es una cosa seria en un mundo líquido como el actual, en el que todo nos llama a escapar de nosotros mismos. Hasta hace relativamente poco, los seres humanos nos definíamos a partir de nuestra vinculación con el mundo; ahora esa autodefinición se relaciona primordialmente con lo que somos y queremos ser.

En un primer vector de investigación, las mujeres, más que los hombres, pasan por este híper individualismo orientado a construir una identidad propia a partir del cuidado personal y el desarrollo profesional. La indumentaria, el maquillaje, el ejercicio, las dietas, la cirugía estética y todo lo demás que los hombres piensan que son medios de seducción, -dice Tourraine- en la actualidad no son más que mecanismos que las mujeres tienen más bien para seducirse a ellas mismas, para estar satisfechas con lo que son. La meta final de la mujer ya no gira alrededor del hombre, sino que se basa en los nexos consigo misma; comienza a construir su propia realidad a partir de su sexualidad, de su relación y conformidad con su cuerpo y con ella misma.

Lo curioso es que, ante este panorama, en los hechos las mujeres enfrentan hoy una nueva dominación: la de los medios y la publicidad, que las transforma en hiperconsumidoras. Las mujeres se avergüenzan de cómo las usan en muchos anuncios, están en contra de la publicidad que roba su imagen al tomarlas como objeto sexual, como medio para sexualizar mercancías; pero paradójicamente son las que ven más publicidad y consumen mucho más que los hombres.

En un segundo vector –el profesional-, las mujeres que han sufrido una dominación histórica y casi total, ahora están ocupando cada vez más espacios en las aulas, en el trabajo público, en el privado y el social; aunque este hecho –cabe decirlo- vaya aunado a una depreciación considerable de la fuerza laboral sin distingo de género, donde se trabaja más y se gana menos que antes.

Bajo esta pauta doble, las mujeres encuestadas son conscientes de que la combinación de vida personal y trabajo es en la actualidad la mejor opción de vida. Saben que una participación limitada ya sea con su carrera o con sus hijos obstaculiza su éxito, por lo que consideran necesario combinar ambas y esto implica un cambio profundo productor de toda una nueva ética: son ahora ellas las que en el terreno práctico están formulando los grandes temas de la reconciliación del cuerpo y el intelecto, de lo material y lo intelectual, del pasado y el futuro, de lo privado y de lo público, de la razón y de la emoción. En lugar de elegir entre una postura y otra –dice el autor-, las unen sin confundirlas”.

Todo esto da pie a una seria reflexión de carácter jurídico en cuanto a la misión básica que toda reforma constitucional en materia de derechos fundamentales específicos para las mujeres y sus correspondientes garantías debería tener, a fin de construir un sólido marco de principios, normas y prácticas que les faciliten dejar de ser víctimas para convertirse en actoras estelares del sistema jurídico, político y social.

Es aquí donde surge otra sorpresa dentro del propio sistema constitucional mexicano, pues solo en 7 artículos de la Carta Magna existe referencia a las mujeres, de los cuales, 5 hacen referencia a hombres y mujeres, ya sea como parte de la sociedad en general (art. 4°; 6°; 18, 30; 34) o de ciertos sectores sociales (indígenas, migrantes, reos del orden penal); y en solo dos de ellos hace mención a las mujeres en específico (artículo 2°, apartados A) y B), y su fracción VIII (respeto a la integridad y dignidad de la mujer indígena en la aplicación de usos y costumbres; derecho a votar y ser votadas y a participar en el gobierno; difundir la igualdad de genero por radio comunitaria(?!); y el artículo 123 apartados A) y B) que se refiere a la protección de la mujer trabajadora durante la gestación, el parto y la lactancia, aunque con curiosas e injustificadas diferencias entre ambos dada la forma de otorgar los días de descanso, como si las mujeres que trabajan en la iniciativa privada fueran diferentes en su fisiología que las burócratas.

De la lectura de estos artículos se desprende: a) que el constituyente mantiene una visión de derechos fundamentales tradicional, esto es, genérica y congruente con el artículo 4° y la doctrina internacional al considerar a todos -hombres y mujeres- como seres humanos en su conjunto; y b) que en el caso de derechos específicos de las mujeres los únicos dos artículos los postulan lo hacen de forma a todas luces parcial, en cuanto a su mera condición de gestadoras y madres y/o en cuanto a su relación con los hombres.

El acucioso estudio de Tourraine nos lleva a pensar nuestra constitucionalidad desde esa nueva perspectiva, que considera el nuevo posicionamiento de la mujer en la vida política, económica, social, cultural, ante todo como un asunto de actitud y acción, soportada por el andamiaje del nuevo paradigma constitucional, tanto en lo que se refiere a derechos fundamentales, como a la legislación secundaria y a los mecanismos e instituciones que los garanticen y conviertan en hechos tangibles.

Los nuevos Rostros de la Esclavitud

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Los Nuevos Rostros de la Esclavitud: Negación de la Libertad de los Seres Humanos

Por José Ramón González Chávez *

* Publicado en el Diario “La Crisis” en 2004

 

ABSTRACT:

El tema de la Libertad constituye uno de los tópicos medulares de la Filosofía y del Derecho del mundo occidental en nuestros días; junto con la igualdad y la convivencia armónica, integra el triángulo axiológico sobre el que se sustentan nuestros principios como sociedad democrática. Sin embargo, su concepción en nuestro tiempo está lejos de ser fácilmente accesible. Por ello, ahondaré hilando algunas ideas y propuestas de carácter general, aunque siguiendo a Michel Foucault (Las Palabras y las Cosas…) lo haré en sentido contrario, es decir, desde la óptica de su antítesis: la Esclavitud y sus nuevas formas de expresión.

 Esto tiene una razón fundamental: La Libertad como valor absoluto permanece preponderantemente en el terreno de las ideas, del deber ser, de los buenos propósitos; pero precisamente como tal, constituye una Luz al fondo del camino hacia la cual debemos dirigir nuestros pasos como seres humanos y como sociedad. Pero en lo que concierne a la Esclavitud, contrariamente a lo que pudiera pensarse, por desgracias es un hecho actual, tangible, real y objetivo, que muerde nuestro corazón, todos los días, a todas horas, en todo lugar. Por eso, reflexionar y actuar para combatir la Esclavitud es una forma de realizar la Libertad, de garantizar su pleno ejercicio.

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Introducción:

La Libertad es un valor de naturaleza sensible, reconocido como parte de la esencia del ser humano y fundamento de la convivencia social. Todos intuimos su importancia en nuestro bagaje axiológico aunque paradójicamente aún no logremos saber a ciencia cierta qué es.

Hay varios ámbitos desde donde se ha intentado diseñar un concepto de libertad: en el plano Religioso, se cuestiona si el hombre (por supuesto que me refiero al género humano) puede actuar con autonomía ante un ser supremo, si la conducta de aquel no está condicionada por Dios[1]; en el terreno Psicológico, materialmente plantea la imposibilidad de hacer lo que se quiere además de que el ser humano ordinario no sabe lo que quiere o bien, cree una cosa y hace otra, de lo cual se infiere que la conducta verdaderamente libre, ese grado de conciencia suprema, es escasa o acaso inexistente en los seres humanos[2]; desde la óptica de lo Político, la crisis de la libertad como concepto y como valor se manifiesta en todas partes[3].

En este orden de ideas, la perspectiva jurídica constitucional resulta de gran utilidad para comprender el significado del concepto Libertad y clasificar sus formas de expresión, ya que esta disciplina tiene precisamente como leitmotif garantizar el ejercicio de la libertad y al mismo tiempo limitarlo en razón de los derechos de los demás; de tal de tal forma, se asimila por el Derecho constitucional como libertad pública, consagrándola como un derecho fundamental primordial, procurado y garantizado mediante el ejercicio del poder público[4].

Sin embargo, las libertades públicas tienen gran cantidad de limitantes lícitas e ilícitas entre las que se encuentran las nuevas formas de esclavitud, aberraciones sociales sobre las que por lo general ningún país se prepara, independientemente de su nivel de desarrollo. Me parece que una misión que podría asumir la sociedad civil en la actualidad, es la de –parafraseando a Dworkin[5]– realizar esfuerzos en serio para difundir a nivel mundial este grave problema, sumando voluntades, conciencias y acciones para combatirla y prevenirla.

 

Las Nuevas formas de esclavitud:

Desde el surgimiento del Estado Moderno, la esclavitud, contrapuesta a todas luces al principio de libertad postulado por el liberalismo, ha sido un asunto de interés mayor y a escala mundial. Sin embargo, a pesar de su condena histórica y universal, en sus nuevas formas de expresión la esclavitud persiste en nuestros días a nivel global, incluso en países con alto nivel de desarrollo, no solo en los del “tercer mundo”, considerándosele como un fenómeno de crimen organizado similar al narcotráfico, esto es, un asunto donde los países pobres son los productores y los poderosos los mayores consumidores.

En el nuevo paradigma del Estado Constitucional, la multifacética palabra Esclavitud, abarca en la actualidad gran cantidad de violaciones a los derechos humanos. Además de la tradicional trata de personas, se manifiesta en abusos como la esclavitud doméstica de migrantes (nacionales o extranjeros); la servidumbre por deudas; la venta de niños; la prostitución infantil; la utilización de niños en la pornografía; la explotación del trabajo infantil; la utilización de niños en conflictos armados, el tráfico de sangre y órganos humanos, entre otros[6].

En Europa, por ejemplo, en países como España, Alemania Francia e Italia, se presentan los mayores problemas de tráfico ilegal de personas de todo el continente, siendo las víctimas principalmente provenientes de Colombia, Brasil, Venezuela y Ecuador, Hungría, República Checa, Ucrania y países del norte de África. Una de las principales causas que le dan origen es la precaria situación económica y la ignorancia en las que viven hombres y mujeres que son en su gran mayoría trabajadores migrantes, sin papeles y con edades comprendidas entre los 18 y los 40 años. Muchos de ellos llegan a Europa dejando una importante deuda en sus países de origen para pagar sus gastos de viaje, con la esperanza de encontrar trabajo o engañados por las redes de traficantes con falsas promesas sobre la posibilidad de encontrar un empleo. La mayor parte de las víctimas de este tipo de esclavitud no pueden defenderse, provienen de los grupos socioeconómicos más vulnerables en sus países de origen; no hablan el idioma local; no conocen sus derechos; viven en aislamiento del mundo exterior y no saben a quién pedir ayuda; temen a las represalias de sus traficantes; no sienten que la policía pueda protegerles y en muchos casos no denuncian por miedo a ser deportadas y deportados. En casi todos los casos, han sido sometidas y sometidos a malos tratos, verbales o físicos y/o abusos sexuales[7].

En lo tocante a las redes de prostitución, en gran cantidad de países se dan muchos casos de violencia física y moral y violaciones para forzar a las mujeres y a menores a ejercer el comercio sexual. Muchos aguantan el trabajo excesivo y condiciones de vida deplorables con la esperanza de conseguir algún día ingresos suficientes y ser capaces de enviar algún dinero a sus familias. La promesa de una posible regularización migratoria mantiene a las mujeres en esa situación de dependencia y sumisión forzada. Además, el confinamiento, la mala calidad de vida y de condiciones laborales, la violencia física, el abuso sexual, la falta de contacto con el mundo exterior y con su país de origen, producen en la víctima serios traumas psicológicos. Esta situación se presenta de manera muy evidente en los Estados Unidos de América, respecto de personas provenientes en su mayor parte de Centroamérica y México.

Como obviamente las prácticas contemporáneas de esclavitud son clandestinas, no es posible tener información 100% objetiva y confiable sobre su magnitud, por lo que se hace complejo descubrirla y sancionarla; menos aún suprimirla. No obstante, existen evidencias suficientes de que las nuevas formas de esclavitud tienen una marcada presencia y se hallan muy difundidas en prácticamente todo el mundo occidental. Basta con señalar que de acuerdo con cifras de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se estima que en la actualidad se explota en diversas modalidades el trabajo de 100 millones de niños (1.6% de la población mundial)[8].

Gracias a gran cantidad de pruebas y estudios presentados ante los órganos de derechos humanos de Naciones Unidas y otros organismos internacionales, se han generado importantes datos oficiales, de los que se deduce que no existe una distinción neta entre las causas que originan las diversas formas de esclavitud contemporánea, aunque si existe consenso en que su caldo de cultivo es una mezcla de pobreza material, moral e intelectual, de parte tanto de victimas como de victimarios[9].

 

Datos sobre las formas más comunes de esclavitud en la actualidad:

1. El Apartheid y las nuevas formas de colonialismo. El apartheid no es sólo un problema de discriminación racial susceptible de resolverse con medidas de educación y de reforma política. En realidad, el apartheid (expreso o tácito) ha desposeído a la población negra del continente africano, a la que se le ha impuesto un sistema colonial. Recurriendo a medidas coercitivas –que tal vez pudieran ser legales en el estricto sentido de la palabra, pero ilegítimas en términos de derecho natural- se explota el trabajo de las poblaciones nativas en beneficio de los inversionistas blancos. Al suprimir los derechos humanos de poblaciones enteras, el Apartheid y otras formas de colonialismo, expuestas o veladas, tienen por consecuencia la esclavitud colectiva o de grupo. Uno de sus aspectos más perniciosos es que no se ofrece a las poblaciones sometidas elección alguna: nacen en una situación de esclavitud y disponen de muy pocos medios –o de ninguno- para oponerse a ella y superarla[10].

En este mismo sentido, aunque de una forma más oculta e hipócrita, las nuevas formas de colonialismo ejercidas por los países más poderosos sobre los más débiles para imponer modelos culturales, económicos y políticos, son sin duda, expresiones refinadas y renovadas de la esclavitud social, cuyo combate, también vale decirlo, requiere el mismo nivel de refinamiento, desde la sociedad civil, los medios y el gobierno.

2. La Esclavitud tradicional en nuestros días. En el texto legal, la esclavitud como sistema de trabajo y vida civil ha sido abolida en todas partes. La Convención sobre la Esclavitud de 1926 de la Sociedad de Naciones, fue ratificada por la ONU desde su creación. Hasta 1990, esta convención ha sido ratificada por 86 Estados (La ONU agrupa más de 200 países, esto quiere decir que casi las dos terceras partes de sus miembros no han firmado esta convención todavía(!!!). No obstante, en los hechos esta práctica deplorable está muy lejos de haber quedado suprimida: se sabe por ejemplo, que todavía existen mercados de esclavos en muchas partes del mundo[11].

3. La Servidumbre por deudas. Es difícil distinguir la servidumbre por deudas de la esclavitud tradicional, puesto que la víctima no puede dejar su trabajo o la tierra que cultiva mientras no reembolse el dinero que debe al patrón. Aunque en teoría una deuda puede pagarse en un determinado período de tiempo, la servidumbre se presenta cuando a pesar de todos los esfuerzos, el deudor no consigue cancelarla. Por lo general, la deuda es heredada por los hijos del trabajador en servidumbre. El arriendo de tierras a cambio de una parte de la cosecha es una forma frecuente de someter a los campesinos a este tipo de esclavitud[12].

En el mundo occidental habría que preguntarse si esto no se presenta también aunque de manera enmascarada entre las instituciones de crédito (débito?) y los usuarios de sus diversos servicios, que utilizan esquemas de “financiamiento” que llegan a ser realmente leoninos y provocan deudas en muchos casos, impagables. Solo hay que remitirse a la cartera vencida de las instituciones bancarias de cualquier país para darse una idea de la magnitud de este problema.

4. La Trata de personas y la explotación sexual. El reclutamiento, el transporte clandestino y la explotación de las mujeres como prostitutas, así como la prostitución organizada de niños y adolescentes de ambos sexos, son hechos bien documentados en todos los países. Se ha comprobado el vínculo que existe regularmente entre la prostitución y la pornografía –en particular y sobre todo, con explotación de niños- y la promoción e incremento del turismo sexual[13].

5. La Venta de niños. Se ha descubierto que es posible obtener enormes ganancias entregando a niños de hogares pobres a personas con medios económicos en todos los países sin garantías ni vigilancia de ninguna clase con el pretexto de proteger los intereses del menor. En tales casos, el beneficio de los padres “compradores” –que en muchos casos tienen a los niños “comprados” como una especie sofisticada de mascotas, más que como miembros de una verdadera familia- así como la utilidad económica de los intermediarios otorga a la operación el carácter de una trata de niños y por ende, de crimen organizado[14].

6. El Trabajo infantil. Es a menudo duro y peligroso, afecta irreversiblemente la salud de los niños, los priva de la educación y del goce natural de sus primeros años. Esta modalidad de esclavitud ha sido estudiada por Abdel Wahab Boudhiba, quien en 1981 presentó un informe a la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías, donde demostró que el trabajo que hacen los niños altera muchas veces su salud y pervierte el concepto del trabajo como fuerza liberadora o medio de desarrollo hacia la madurez, lo cual es muy grave, no solo a nivel individual de quien lo sufre, sino a nivel de la sociedad en su conjunto[15].

Este tipo de esclavitud es muy solicitada por barata y porque los niños son naturalmente más dóciles y fáciles de disciplinar que los adultos y tienen demasiado miedo para protestar. Muchas veces ocurre que se ofrece trabajo a los niños en lugar de a sus padres desempleados. La razón es obvia: hay gran cantidad de niños de 7 a 10 años de edad que trabajan de 12 a 14 horas diarias y ganan menos de la tercera parte del salario que podría obtener por el mismo trabajo un adulto. Sus explotadores utilizan su baja estatura y su habilidad manual para ciertas labores: Los niños empleados en el servicio doméstico no sólo trabajan muchas horas por un sueldo miserable, sino que están particularmente expuestos a abusos físicos y aún sexuales; en ciertos casos extremos, se secuestra a los niños y se les obliga a trabajar en canteras y en la construcción de carreteras, se les retiene en campamentos remotos, donde se les encadena por las noches para evitar que huyan, etc.

Algunas ONG’s han propuesto la creación de un programa internacional para erradicar las formas más graves de explotación infantil, que comprenda al menos las siguientes medidas:

  1. Eliminar todos los campamentos de trabajo forzoso en un plazo de 12 meses;
  2. Excluir a los niños de las formas más peligrosas de trabajo definidas por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización Internacional de Trabajo (OIT);
  3. Suprimir todas las formas de trabajo de niños menores de diez años de edad (proscritas ya el Convenio 138 de la OIT) y
  4. Reducir a la mitad las del grupo de edad de 10 a 14 años. No obstante, aun aprobándose, la aplicación efectiva de estas normas está muy lejos de convertirse en realidad.

7. La Actividad de los niños en los conflictos armados. Se ha denunciado en infinidad de foros el reclutamiento forzado de niños para el servicio militar. Las consecuencias son gravísimas. Muchos niños pierden la vida o quedan inválidos en los conflictos armados, mientras que otros son interrogados, torturados, golpeados o se les mantiene como prisioneros de guerra[16].

 

Las Soluciones:

 Poco se conoce sobre los instrumentos actuales que buscan evitar y combatir las nuevas formas de esclavitud. De ahí que resulte inaplazable –reiteramos- hacer un esfuerzo para dar a conocer esta realidad y comenzar a crear y estimular una cultura nacional e internacional, única manera efectiva de pasar de la retórica a los hechos:

1. Instrumentos de Derecho Internacional. La protección contra la violación de los derechos humanos que tienen que ver con la esclavitud contemporánea se pretende garantizar a través de diversos instrumentos jurídicos internacionales, entre los cuales de manera enunciativa se encuentran: La Declaración Universal de Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer; la Convención sobre los Derechos del Niño.

Existen algunos Comités locales que vigilan interiormente la aplicación de los mencionados instrumentos jurídicos en cada Estado signatario, aunque cabe señalar que a nivel Constitucional, existe una gran laguna ya no en términos de derechos fundamentales, dada la reciente reforma de 2010, sino de garantías constitucionales, que solo puede comenzar a ser llenada –repito- mediante la participación activa, directa y conjunta de sociedad civil, medios de comunicación, instituciones ad-hoc  y órganos del poder público.

2. Organismos específicos de las Naciones Unidas. La ONU dispone de mecanismos para recibir las denuncias de violaciones a los derechos humanos relacionadas con las nuevas formas de esclavitud. El denominado Grupo de Trabajo sobre las Formas Contemporáneas de la Esclavitud es el órgano de las Naciones Unidas encargado de estudiar la esclavitud contemporánea en todos sus aspectos. El Grupo se reunió por primera vez en 1975 con el título de Grupo de Trabajo sobre la Esclavitud y en 1988se le dio el nombre que actualmente ostenta[17].

En 1984, un informe actualizado preparado por Benjamin Whitaker sobre la esclavitud actual[18], abarcó temas como el trabajo forzado; el tráfico ilícito de trabajadores migrantes; las prácticas esclavizadoras que afectan a la mujer, tales como el matrimonio sin consentimiento, la venta de mujeres, los asesinatos por causa del sistema dotal y las mutilaciones genitales de las niñas. En sus propuestas sobre su acción a futuro, este Grupo de Trabajo ha recomendado algunas medidas, entre las cuales mencionamos las siguientes:

  • Crear un fondo fiduciario o de contribuciones voluntarias que permita a las organizaciones más directamente interesadas participar en las actividades del Grupo de Trabajo;
  • En los casos de actividades laborales donde se corriera el riesgo de emplear mano de obra infantil, que el producto fabricado lleve una etiqueta indicando que no se ha empleado a niños. Se debe pedir a los consumidores que exijan que este tipo de productos lleven tal marca. Asimismo, emprender campañas de información que sugieran el boicoteo de productos fabricados con mano de obra infantil;
  • La OIT, en coordinación con otros organismos, debe organizar un seminario o curso práctico sobre la servidumbre por deudas;
  • Las Naciones Unidas, organismos especializados, bancos de desarrollo y otras instituciones intergubernamentales deben contribuir a la eliminación de este abuso y evitar que se presente cualquier tipo de servidumbre en sus proyectos de desarrollo;
  • Los Estados deben colaborar en la elaboración de un Convenio sobre la adopción internacional de medidas contra las nuevas formas de esclavitud, tal como se propuso en la pasada Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado.

Al estudiar los problemas actuales de la esclavitud, fijar prioridades para su labor, determinar los hechos y formular recomendaciones, el Grupo de Trabajo ha recogido información de varias fuentes. Los gobiernos firmantes cooperan y participan en esta labor, al igual que diversos organismos de las Naciones Unidas, organizaciones intergubernamentales y las organizaciones no gubernamentales. Dichos gobiernos reciben del Grupo servicios de asesoramiento para aplicar a nivel local las convenciones de las Naciones Unidas correspondientes, así como para coordinar esfuerzos dirigidos a combatir la trata de personas e incluir el tema de la explotación sexual en sus agendas políticas nacionales.

Existen ONG’s y otros organismos especializados que hacen ya una contribución importante a las actividades del Grupo de Trabajo, comunicándole periódicamente sus opiniones sobre la situación que guardan las nuevas formas de esclavitud en muchas partes del mundo y describiendo sus trabajos y experiencias en la eliminación de las prácticas señaladas en las distintas convenciones sobre la esclavitud. Sus actividades consisten, por lo general en:

  • Asistencia a los niños afectados por los estados de excepción;
  • Servicios de rehabilitación para niños víctimas de conflictos armados;
  • Campañas para la supresión de la prostitución infantil;
  • Asistencia en la formulación de leyes sobre adopción internacional y
  • Programas de asistencia para el desarrollo de niños que corren el riesgo de ser víctimas de la explotación sexual.

No obstante, sigue siendo notable la falta la instrumentación y articulación de todos estos esfuerzos para convertirlos en hechos concretos y directos contra estas aberrantes prácticas.

3. Cooperación internacional. En adición a los esfuerzos por eliminar las formas contemporáneas de esclavitud participan también organizaciones internacionales que poseen esferas de acción propias y colaboran con el Grupo de Trabajo mencionado arriba, tales como la OIT, la OMS, la UNESCO, la FAO, la UNICEF, la ACNUR (Alto Comisionado de Naciones Unidas para Refugiados), la INTERPOL y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, entre otros.

4. Mecanismos para un combate en serio. El marco normativo internacional para el análisis de la problemática y la definición de principios contra las nuevas formas de esclavitud es amplio; sin embargo, por su propia naturaleza no coercitiva, el derecho internacional y las actividades de organizaciones públicas y privadas orientadas al combate a las nuevas formas de esclavitud, carecen de eficacia en términos reales. Es imprescindible entonces -regresando al tema constitucional- incluir primero que nada en las respectivas Cartas Magnas de los países firmantes, con especial interés en aquellos productores y consumidores que tienen un lugar preponderante en el problema, disposiciones específicas tendientes a reconocer la existencia de nuevas formas de esclavitud y definir –al menos remitiendo a la norma secundaria- las sanciones para aquellos que la ejerzan de manera directa o indirecta, tácita o expresa.

A partir de estas necesarias reformas constitucionales, la legislación secundaria de cada país en materia civil, penal, de seguridad pública, de migración, de crimen organizado, etc., debe de actualizarse y armonizarse para establecer con claridad la naturaleza y características de las nuevas formas de esclavitud, sus causas y efectos; la organización y marco funcional de los organismos públicos responsables y su coordinación con las organizaciones civiles y la sociedad. Solo así, por un lado, los acuerdos internacionales ratificados por los Congresos de cada nación serían dotados de una verdadera constitucionalidad, con todo lo que esto implica; y por otro, se fundamentaría y legitimaría un marco adecuado de normas, políticas públicas y programas concretos tendientes a su combate y prevención, así como a la protección de las víctimas, la reparación del daño y la sanción a los culpables.

5. Participación de la Sociedad Civil. Para combatir la esclavitud contemporánea en cualquiera de sus formas ningún esfuerzo es menor: todos tenemos algo que decir y qué hacer. Los acuerdos internacionales, las leyes nacionales y los procedimientos y acciones de carácter legislativo, ejecutivo y judicial respectivos, son una buena base, pero la experiencia demuestra que las leyes y actos de gobierno por sí solos no bastan. También es preciso que cambien las actitudes y las costumbres inadecuadas, que muchas veces se hallan profundamente arraigadas entre la población. “¿Qué podemos hacer en lo individual y lo colectivo?”. Hay muchas cosas que se pueden hacer y a todos los niveles, desde el ámbito familiar hasta en el terreno internacional. Es aquí donde ciudadanos y organizaciones, medios y gobierno, tienen ocasión de asumir la responsabilidad histórica conjuntar esfuerzos para crear conciencia individual y social a todas las escalas, llevando a cabo acciones concretas para evitar y combatir la esclavitud, independientemente de los rostros que adopte.

6. Acciones Concretas. Hemos recogido algunas sugerencias de organismos internacionales y ONG’s para combatir y prevenir actos contra la libertad:

  • Establecer comisiones municipales, regionales y nacionales que protejan y promuevan los derechos humanos, sobre todo en defensa de los grupos más vulnerables y en general todos los seres humanos que puedan ser víctimas de cualquier tipo de esclavitud;
  • Formar y participar en organizaciones dedicadas a dar a conocer a sus miembros y al público en general el carácter inhumano de las nuevas formas de esclavitud y la frecuencia e intensidad con que éstas se practican a nivel local, regional, nacional y mundial.
  • Proponer que las organizaciones públicas, privadas y sociales difundan mediante exposiciones, foros, entrevistas, etc., las graves consecuencias de las nuevas caras de la esclavitud y extenderlo a las fábricas, empresas, sindicatos, talleres, oficinas públicas y privadas y centros de educación en todos sus niveles.
  • Organizar certámenes nacionales y utilizar las obras premiadas en carteles y sellos postales, anuncios de radio, prensa escrita y televisión. Igualmente por Internet crear “Anuncios (Banners)”, “Etiquetas (Tags)” y otros recursos gráficos para ser colocados en los sitios, páginas y portales de todas aquellas personas u organizaciones interesadas en esta labor.
  • Aprovechar el Día de los Derechos Humanos (10 de diciembre, aniversario de la proclamación de la Declaración Universal de Derechos Humanos en 1948) para llamar la atención de la opinión pública local, nacional y mundial sobre los problemas de la explotación mediante prácticas esclavizadoras;
  • Organizar eventos culturales, deportivos, sociales, etc. que recauden fondos para proyectos de desarrollo comunitario de autogestión, servicios de defensa de los derechos humanos, programas de formación e información sobre el tema;
  • Sensibilizar a los medios –televisión, radio, cine, prensa, redes sociales- para que se pronuncien contra la esclavitud contemporánea en sus programas y artículos así como en sus informaciones;
  • Conseguir el apoyo de personalidades de reconocido prestigio a nivel local, nacional, internacional, para que informen al público acerca de los problemas de la esclavitud contemporánea y las formas de combatirla;
  • Crear conciencia entre los grupos que defienden grupos vulnerables, consumidores y en la industria del turismo, sobre las nuevas formas de esclavitud y sus consecuencias para la salud y el desarrollo de las víctimas y la sociedad en general.

El asunto de las nuevas formas de esclavitud está lejos, muy lejos de ser un asunto menor. Hagamos conciencia de su dimensión real y llevemos a cabo acciones concretas para prevenirla y combatirla.

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NOTAS AL PIE DE PÁGINA:

[1] Widow, Juan Antonio. La Libertad y sus Servidumbres. Centro de Estudios Tomistas. RIL Editores. Santiago de Chile, 2014. P. 27 y ss.

[2] Begué Lezaun, Juan José. Sobre las tribulaciones del bien jurídico protegido en los delitos contra la libertad. En Revista del Ministerio de Justicia. N° 13. Madrid, España. 2005. P. 67 y ss.

[3] Maldonado, Carlos Eduardo. Dubitabilidad de un mundo basado en la persona. En Rujana Quintero, Miguel (compilador). Teoría Jurídica. Reflexiones Críticas. Siglo del Hombre, Editores, Universidad Libre, Cátedra Gerardo Molina. Bogotá, Colombia, 2003. P. 169 y ss.

[4] Häberle, Peter. La Libertad Fundamental en el Estado Constitucional.  Pontifica Universidad Católica de Peru. Lima., Perú, 2007. 409 págs.

[5] Dworkin Ronald. Los derechos en serio. Editorial Ariel, 5ª reimpresión. Barcelona, España. 2002.

[6] Organización de Naciones Unidas (ONU), Comision de Estudios para América Latina (CEPAL). Derechos Humanos y Trata de Personas en las América: Resumen y Aspectos destacados en la Conferencia Hemisférica sobre Migración Internacional. Serie Seminarios y Conferencias, n° 33. Santiago de Chile, 2003.

[7] Gobierno de España. Ministerio de Justicia. Abogacía General del Estado. Dirección del Servicio Jurídico del Estado. XXIX Jornadas de Estudio. Derecho, Inmigración e Integración. Ministerio de Justicia, Secretaria General Técnica. España. 2008, p. 189 y ss.

[8] ONU. Oficina Internacional del Trabajo (OIT). Conferencia Internacional del Trabajo. 87ª Reunión. 1999. Informe IV (2A) Trabajo Infantil. Primera Edición. Ginebra. Suiza, 1999.

[9] Al respecto, vid. Pogge, Thomas. Hacer Justicia a la Humanidad. UNAM, Instituto de Investigaciones Filosóficas. Editorial Fondo de Cultura Económica. Colección Problemas de Ética Práctica. Primera Edición. México, 2009.

[10] Ferro, Marc, Et. Al. El Libro Negro del Colonialismo; Siglos XVI a XXI. Del exterminio al arrepentimiento. Universidad de Indiana. EUA. 2005.

[11] ConcertacióN/S Frères des Hommes Europa. La Esclavitud en el 2000. Icaria Editorial. Barcelona, España. 1998.

[12] Oficina Internacional del Trabajo (OIT), 91ª Reunión. Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (Informe III, Parte 1A. Primera Edición. Ginebra, Suiza. 2003.

[13] García Arán, Mercedes y Quintero Olivares, Gonzalo. Trata de Personas y Explotación Sexual. Biblioteca Comares de Ciencia Jurídica. Vol 79. Estudios de Derecho Penal y Criminología. Granada, España. 2003.

[14] ONU. General Assembly. 25th session. Agenda Item 3. (documento original). Report of the Special Rapporteur on the sale of children, child prostitution and child pornography, Najat Maalla M’jid.  23 december 2013.

[15] ONU. Alto Comisionado para los Derechos Humanos. Folleto informativo n° 14. Formas contemporáneas de esclavitud. http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FactSheet14sp.pdf. Consulta más reciente el 15 de diciembre de 2013.

[16] Ídem.

[17] Weissbrodt, David. La Abolición de la esclavitud y sus formas contemporáneas. Oficina del Alto Comisionado para Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Documento HR/PUB/02/4. Nueva York y Ginebra 2002.

[18] Whitaker, Benjamin. La esclavitud: Informe en el que se actualiza el informe sobre la esclavitud presentado a la Subcomisión en 1966. Publicación de las Naciones Unidas, nº de venta:  S.84.XIV.1, Naciones Unidas, Nueva York, 1984.

El Fuero Constitucional: Algunas Reflexiones Jurídico Políticas.

Camara-de-diputados

El Fuero Constitucional. Algunas Reflexiones Jurídico Políticas

Por Jose Ramon Gonzalez Chávez

Desde hace ya algunos años –más bien al menos un par de décadas- el tema del Fuero otorgado a servidores públicos específicos de acuerdo a su cargo, sobre todo en el ámbito legislativo, ha ocupado un lugar relevante en el debate de las instituciones políticas de nuestro país e incluso ha sido utilizado de instrumento de golpeteo político en momentos de coyuntura o electorales.

Por desgracia los elementos argumentativos en pro o en contra han sido muy pobres, lo que ha mantenido obscuridad en su conocimiento y comprensión, elementos indispensables para valorar eliminarlo, mantenerlo o bien actualizarlo de acuerdo a las necesidades y expectativas actuales y futuras de nuestro sistema constitucional.

Es en este afán que se requiere explorar y conocer los conceptos básicos que lo conforman para tratar de avanzar en el encuentro de significados actuales que nos hagan apreciar su justo lugar en el ejercicio y control del poder público.

La palabra fuero proviene de la raíz latina, fórum, que significa foro “recinto” o “plaza pública”, haciendo referencia al lugar donde antiguamente se administraba la justicia y/o se creaban las normas. En Roma, se establecían los tribunales en las plazas, para vigilar y sancionar las transacciones mercantiles.

Posteriormente, en todo el mundo los jueces empezaron a atender en sus propias instalaciones, pero éstas siguieron conociéndose con el nombre de foros y de ahí fueron relacionados con el ejercicio profesional propio de la actividad jurisdiccional; y de ahí se fue ampliando paulatinamente a otras actividades de ejercicio exclusivo, llegando el diccionario de la lengua española a considerar actualmente que en sentido antiguo, fuero equivale a una exención o privilegio otorgado a alguna persona en razon de su encargo.

Conceptos Fundamentales para entender el Fuero Constitucional.

  1. Privilegio. Etimológicamente deriva del latín privu individual y legium, lex, y significa ley que afecta a un individuo. Debe entenderse como la prerrogativa, el derecho exclusivo, la inmunidad o la ventaja especial.
  1. Inviolabilidad. Proviene del latín in-violare, imposibilidad de infringir, profanar, tratar con violencia o con fuerza. Hace referencia a lo que no puede ser violado, entendido jurídicamente el término Violar como infringir una ley o precepto. En el caso que nos ocupa, el concepto de Inviolabilidad ha transmutado hacia el sentido de lo que no puede ser atacado, lo que no puede tener repercusión negativa, refiriéndose entonces en el ámbito parlamentario a la imposibilidad jurídica de reconvenir a los legisladores por la libre expresión de sus ideas en el ejercicio de su encargo constitucional como tales.

Al respecto, Pedroza de la Llave señala que la inviolabilidad de los diputados y senadores por sus opiniones es “aquella protección procesal que los parlamentarios tienen, aun cuando éstos hubiesen terminado su encargo, de no poder ser demandados o arrestados por la mera expresión de sus ideas y opiniones, ya sea por lo que digan, escriban o realicen en el ejercicio de su encargo o quehacer parlamentario, a pesar de que estas manifestaciones pudiesen constituir un delito como la difamación, la calumnia o la injuria.

 

  1. Inmunidad. Proviene del latín im, no, sin; y munis, servicios ejecutados para la comunidad, refiriéndose a quien queda exento de impuestos o de realizar ciertos servicios públicos. En este caso Inmunidad sería diferente del Fuero, puesto que aquella es la consecuencia de este, o sea, la concreción del privilegio de no quedar sometido a los tribunales, a menos que se cumplan con ciertos requisitos previamente señalados en la ley.

Contexto Histórico General.

La inmunidad como facultad derivada del ejercicio de una función pública encuentra sustento en la necesidad política de contar con un emisario capaz de transmitir de manera segura los mensajes importantes a la contraparte, ya fuera en asuntos bélicos, políticos, económicos o de otra índole.

Así pues, el fuero en su origen como un privilegio o estatus de excepción; luego fue adquiriendo el significado de medio de protección diplomática, hasta llegar a convertirse en protección institucional del poder legislativo, extendido posteriormente a ciertos servidores públicos de alto rango de los poderes ejecutivo y judicial, e incluso titulares de organismos constitucionales autónomos, denominándosele técnicamente por algunos como Fuero Constitucional, por ser de la norma fundamental de donde adquiere sustento y erigirse desde hace tiempo en México como parte de la agenda temática de la denominada “Reforma del Estado”.

Gran Bretaña. En el siglo XVII, aparecieron los conceptos de Inmunidad Parlamentaria (“freedom from speech”) y de Inviolabilidad Parlamentaria (“freedom from arrest”) -excepción de prisión por deudas-, a través del cual se protegía la libertad personal frente a las acciones judiciales de carácter civil, no así frente a las acciones judiciales de tipo penal.

Francia. A partir de la Revolución francesa, en la naciente Primera República, se expide el decreto del 26 de junio de 1790 y luego la Ley de junio de 1791 que regularon la Inmunidad Parlamentaria, mencionando que los miembros de la Asamblea Nacional gozaban de la inviolabilité, figura mediante la cual se otorgaba protección al poder legislativo contra los mandatos de los reyes.

España. El Decreto del 24 de septiembre de 1810, como en el sistema inglés protegía al parlamentario de las infracciones penales y del arresto por responsabilidad civil. En la Constitución de Cádiz inspirada por los textos constitucionales de EE.UU. (1787) y Francia (1791), entre los derechos y libertades reconocía los fueros castrense y eclesiástico, la Inviolabilidad y la Inmunidad Parlamentarias (art. 128, segunda parte), señalando que las causas criminales contra diputados serán juzgadas por el Tribunal de las Corte:

Los diputados serán inviolables por sus opiniones y en ningún tiempo ni caso, ni por ninguna autoridad, podrán ser reconvenidos por ellas. En las causas criminales, que contra ellos se intentaren, no podrán ser juzgados sino por el Tribunal de las Cortes en el modo y forma que se prescriba en el reglamento del gobierno interior de las mismas. Durante las sesiones de las Cortes, y un mes después, los diputados no podrán ser demandados civilmente ni ejecutados por deudas.

Inmunidad Legislativa.

Respecto de la inmunidad Dieter Nöhlen la concibe como “la exención, liberación, privilegio o prerrogativa con que cuentan ciertas autoridades en razón de las atribuciones y funciones propias de su encargo [1]”.

En lo que respecta específicamente al ámbito legislativo, la Inmunidad es un instrumento que permite a este órgano representativo depositario de la soberanía del Estado, expresar libremente la voluntad popular, tanto del congreso mismo en general como de sus legisladores en particular.

Desde una perspectiva que podría denominarse jurídico funcional, el principio de división de poderes prevé un sistema de Controles y Equilibrios (Checks and Balances, concepto erróneamente traducido como pesos y contrapesos) gracias al cual en la conocida frase de Montesquieu “el Poder Controla al Poder” y bajo tal premisa, una de las obligaciones primordiales del legislativo es hacer que el ejecutivo se responsabilice de sus actos, fungiendo como una fuerza externa capaz de exigirle conformar un gobierno íntegro, honesto, transparente, eficiente y eficaz. En caso contrario, el gobierno fracasaría y si eso sucediera la gran perdedora sería la sociedad [2]; tal como lo afirmó Sófocles hace tantos siglos: “Un Estado donde queden impunes la insolencia y la libertad de hacerlo todo, termina por hundirse en el abismo”.

En efecto, el funcionamiento libre e independiente del parlamento resulta ser un factor indispensable para el desarrollo integral y sostenible de toda Nación, y en tal afán la Inmunidad Parlamentaria, en sentido amplio, se erige en condición imprescindible del ejercicio democrático y herramienta útil para el ejercicio eficiente de la función legislativa y del buen gobierno. En tal sentido, con los matices propios del sistema constitucional donde se instaure, consta indefectiblemente de dos atributos:

  1. Consiste en la atribución que el Estado otorga al Poder Legislativo como institución del poder público, de salvaguardar su independencia y un desempeño institucional eficiente en el marco de sus responsabilidades; y a la vez, en lo particular, permitir la libre expresión de las opiniones y la toma de posturas de sus miembros; y
  1. Atributo que protege a todo legislador de la formación de proceso judicial por el ejercicio de sus funciones como tal, sin previa justificación ni autorización, haciéndose en tal caso obligatorio seguir un procedimiento calificador normado también constitucionalmente.

Esto quiere decir, que la Inviolabilidad para el pleno ejercicio de la libertad de expresión a) es una atribución institucional y de interés público del Poder Legislativo; b) que quienes lo integran se benefician del derecho reflejo de la inmunidad para no ser sujetos de enjuiciamiento por ejercer sus funciones como legisladores[3]; y c) que las dos atribuciones señaladas en su conjunto hacen que el fuero constitucional sea por su naturaleza irrenunciable.

De ahí que Inmunidad e inviolabilidad parlamentarias se consideren fundamentales para la existencia y operación de una adecuada función legislativa. No se trata de dar privilegios personales a nadie, ni de dejar sin sanción a quienes sean acreedores a ella por razones de carácter judicial, sino de garantizar la independencia, la integridad y la libertad del Parlamente, cuyos miembros, en tanto que representantes populares, tienen la responsabilidad básica de velar por los intereses de la Nación, defenderlos en dentro y fuera de la tribuna, participar en la supervisión y el control en el ejercicio del gobierno e informar con toda amplitud y claridad a la ciudadanía de sus gestiones.

La Inmunidad Parlamentaria se consagra en las constituciones de prácticamente todos los países democráticos y el marco jurídico que la reglamenta se establece por lo general en la legislación secundaria. No obstante, vale referir que subsisten casos donde este marco regulatorio es débil o aún inexistente, lo que aleja a esta facultad de la posibilidad de contribuir al fortalecimiento del Estado Constitucional, tanto en la organización y funcionamiento de los poderes públicos como en el respeto a los derechos fundamentales, poniéndose en grave riesgo de ser convertida en un mecanismo anacrónico que corre el riesgo de lesionar el principio fundamental de la igualdad de todos ante la ley, además de poder llegar a propiciar efectos negativos como abuso de autoridad, despotismo, deshonestidad, corrupción.

En abundamiento al o anterior, independientemente de su estructura técnica formal en términos jurídico-políticos, sería delicado y aún irresponsable ignorar la existencia de casos –algunos de ellos muy bien conocidos y documentados- en los que algunos legisladores, abusando de esta prerrogativa, o bien de lagunas en su regulación, se han aprovechado de ella con el propósito de cometer actos de corrupción o de beneficio personal, difamación o autoritarismo, o la han usado como escudo para evitar ser procesados por actos cometidos en su calidad de ciudadanos, lo que ha abonado al gran descontento y la desconfianza ciudadana sobre el denominado fuero, no sólo en cuanto al parlamento y sus miembros (las estadísticas de legitimidad de instituciones y servidores públicos son más que elocuentes), sino hacia el poder público en general, con un grave impacto en la credibilidad y la gobernabilidad, factores imprescindibles para cualquier intento de consolidación democrática.

Por el contrario, habría de tomarse en cuenta que en varios países también se han dado experiencias donde la Inmunidad Parlamentaria ha mostrado sus cualidades y fortalezas –o sus defectos y debilidades- como instrumento de protección al legislador contra quienes han pretendido de manera temeraria, sin fundamento y con fines mediáticos, político-electorales o de otra índole, denunciar judicialmente, difamar o desacreditar la imagen de un legislador o de un servidor público relevante, su ideología, lo que representa y aún a quién representa, lo cual es a todas luces deleznable.

Todas estas realidades ponen en evidencia que la Inmunidad Parlamentaria como institución constitucional necesita ser sometida a un análisis profundo cuyas conclusiones permitan tomar medidas urgentes para colocarla al nivel de las exigencias y expectativas del constitucionalismo moderno, en términos de legalidad y de legitimidad política, tanto en el contexto internacional, como también al interior de cada país y en cada una de nuestras entidades federativas.

La Inmunidad Parlamentaria en México.

 

El Glosario de Términos Legislativos del Congreso Mexicano del Senado de la República, define el Fuero Constitucional como una prerrogativa de los legisladores (no habla del Congreso como institución, que es independiente de los legisladores que lo integran) con relación a la Inviolabilidad de las opiniones vertidas en el ejercicio de su cargo, por las que no podrán ser reconvenidos o procesados; y protección legal para no ser detenidos ni enjuiciados hasta que no se agote la garantía de procedibilidad (sic) constitucional.

El Fuero consiste, de acuerdo con la doctrina jurídico-constitucional mexicana en la imposibilidad de poner en actividad el órgano jurisdiccional, local o federal, contra quien ocupa un cargo público sujeto a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 111 constitucional, durante el tiempo que lo ocupe, pudiendo seguirse el proceso respectivo tan sólo cuando se haya dejado ejercer dicho cargo o cuando haya sido declarado por el órgano de Estado competente, que ha perdido el impedimento o el llamado “fuero de no procedibilidad”.

Es aquella prerrogativa de senadores, diputados y otros servidores públicos contemplados en la Carta Magna que los exime de ser detenidos o presos, o procesados y juzgados sin previa autorización del órgano respectivo, excepto en los casos que determinan las leyes. Se entiende también como un privilegio conferido a determinados servidores públicos para mantener el equilibrio entre los poderes del Estado dentro de regímenes democráticos y salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento.

Por otro lado, puede llegar a existir responsabilidad civil de los legisladores, quienes para responder a su exigencia no requieren de someterse a declaración de procedencia, ya que en su esfera como particulares se les podrá demandar por la realización u omisión de actos o el incumplimiento de obligaciones señaladas en el Código Civil, los cuales siempre tienen una obligación reparadora o bien el otorgamiento de una indemnización. Este término es de uso coloquial o común y suele utilizarse como sinónimo de inmunidad parlamentaria.

La Base normativa del Fuero Constitucional se encuentra enmarcada en los artículos 13, 61, 108, 109, 110 y 111 de la Carta Magna Vigente. En términos generales, reitera lo previsto al respecto por su antecesora, con excepción a una modificación al artículo 111 donde se señalaba la necesidad de expedir una ley de responsabilidad de los funcionarios y empleados de la Federación, cuyo contenido se avocara a determinar los delitos o faltas oficiales que puedan provocar un perjuicio a los intereses públicos.

Los diputados encuentran en la Inviolabilidad la protección necesaria para desarrollar su labor. Pero adviértase que la protección se da, en un primer momento, frente a los órganos del Poder Público, distinto de los particulares, aun cuando éstos no quedan expresamente excluidos. Asimismo, el jurista señala que el Fuero no incluye la figura de la Inviolabilidad para los funcionarios parlamentarios distintos de los legisladores, pudiendo ser acusados conforme al procedimiento constitucional por sus expresiones, por lo que el Fuero no los protege de la libertad de pensamiento y pronunciamiento cuando se afectan intereses particulares o públicos. En cambio, tratándose de los parlamentarios, la prohibición es absoluta, es decir, jamás podrán ser reconvenidos. Esto debe entenderse así por el simple hecho de que se trata de instituciones diversas, una cosa es el Congreso, que es un órgano permanente del poder público y otra la legislatura, institución parlamentaria de carácter transitorio, integrada por los diputados y senadores electos por tiempo determinado.

El fuero puede concebirse como “un privilegio: a) que se confiere a determinados servidores públicos para salvaguardarlos de eventuales acusaciones”; b) posee un doble aspecto: como inviolabilidad, es decir, como garantía constitucional que protege de forma absoluta y permanente la libertad de crítica; y como inmunidad –no impunidad, ni privilegio, ni garantía-, que es temporal según la duración del cargo y relativa debido a que si se integra una averiguación previa las formalidades del proceso jurisdiccional no dan inicio en tanto no lo decida en tal sentido el órgano legislativo”.

Perspectiva desde la Jurisprudencia. 

 

En abril de 1946, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló, que “los miembros del Poder Legislativo gozan de una inmunidad que se conoce entre nosotros como fuero constitucional”.

 

En 1996, el Pleno de la Corte determinó: “… la circunstancia de que un servidor público esté provisto de inmunidad no imposibilita que se lleve a cabo la averiguación previa correspondiente a fin de determinar si la conducta que se le imputa constituye o no algún delito. La inmunidad de que están investidos los servidores públicos aludidos está en relación directa con el ejercicio de la acción penal ante las autoridades jurisdiccionales competentes, quienes tienen la obligación de respetarla, no a la facultad-deber que tiene la institución del Ministerio Público Federal para investigar hechos probablemente criminosos”

En junio del mismo año, el máximo órgano jurisdiccional precisó que el fuero es, según su génesis, un privilegio conferido a determinados servidores públicos para mantener el equilibrio entre los poderes del Estado, dentro de regímenes democráticos y salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento.

Evolución de la Inmunidad Parlamentaria en el Derecho y la Política Internacionales.

 

En cuanto a la evolución de la Inmunidad Parlamentaria como institución jurídico política, existen avances interesantes en el ámbito internacional. En las reuniones más recientes de la GOPAC (por sus siglas en inglés, Organización Global de Parlamentarios Contra la Corrupción), se ha convenido considerar internacionalmente la corrupción a gran escala como crimen internacional, y facilitar a los organismos y alianzas internacionales aprehender, perseguir, juzgar y sentenciar este tipo de actos, empleando incluso a la corte internacional y creando instancias específicas, reiterando la necesidad de tomar acuerdos conjuntos y aplicar acciones concretas en los respectivos sistemas jurídicos nacionales con el fin de dar claridad y certeza jurídica al ejercicio práctico de la Inmunidad Parlamentaria, en especial en lo que se refiere a las actividades de prevención, fiscalización, creación legislativa, representación y sanción.

A partir de estas reflexiones, cada país miembro, de acuerdo con sus propias características y circunstancias, ha dado un sentido, un ritmo y una cadencia particular a la instrumentación de estas medidas y acciones mediante reformas a su marco regulatorio, así como a sus métodos y prácticas de operación, produciéndose en los hechos, efectos de muy variada naturaleza, que faciliten su perfeccionamiento y modernización en la medida en que se vayan definiendo sus aspectos más significativos e incrementándose su eficiencia práctica.

Digno igualmente de reconocimiento es el trabajo de otras organizaciones que muestran su preocupación por el tema y han realizado importantes esfuerzos para encontrar propuestas viables a la problemática que presenta, entre las que se encuentran:

  1. a) La USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) que ha realizado un número importante de foros, cursos, estudios, programas y acciones de apoyo legislativo y otras actividades generadoras de productos que por su interés merecen una revisión detallada y que sin duda contribuirán a encontrar formas adecuadas de acompañamiento de los procesos de modernización normativa y operativa en la materia que nos ocupa, en el seno de cada uno de nuestros países;
  1. b) La FIA (Fundación Interamericana de Abogados), que ha desarrollado una seria investigación sobre las normas, principios y valores de la Inmunidad Legislativa en América Latina, lo que le ha permitido sugerir una serie de acciones tendientes a mejorar su estructura conceptual y operativa, entre las que destaca la propuesta de que la sección latinoamericana de la OMPCC (Organización Mundial de Parlamentarios Contra la Corrupción), la PLACC (Parlamentarios Latinoamericanos contra la Corrupción), participen con mayor energía y asuman el liderazgo político necesario para la adopción de medidas correctivas en todos y cada uno de los países adscritos; y
  1. c) El esfuerzo realizado por el grupo de trabajo mundial de miembros de la GOPAC, creado por acuerdo de este mismo foro dirigido a estudiar las investigaciones realizadas por la UIP (Unión Interparlamentaria Mundial), la USAID, la Inter American Bar Foundation (IABF) y otras organizaciones, con el propósito de elaborar propuestas de normas mundiales generales en la materia; promover comités regionales de análisis y promoción de actividades basadas en dichas normas; y proponer acuerdos y medidas futuras que puedan ser implementadas en cada país miembro.

Sin embargo, tal como fue planteado durante la Conferencia Mundial de Parlamentarios Contra la Corrupción realizada en Kuwait en noviembre de 2008, dichas organizaciones deberían encaminar sus esfuerzos hacia la consecución de acuerdos sobre ciertos aspectos de atención impostergable, entre los que, solo de manera enunciativa, podríamos mencionar los siguientes:

  • La posibilidad de avanzar hacia la homogeneidad en la interpretación de estos términos; la naturaleza y características de los conceptos privilegio o fuero legislativo; inviolabilidad; no responsabilidad (non-accountability, non-liability) e inmunidad parlamentarias, lo que permitiría definir mejor los problemas que se presenten en la práctica y en consecuencia, realizar las respectivas propuestas de solución con una mayor claridad;
  • La necesidad de que se precise sobre la duración de este privilegio, de tal suerte que pueda ser ejercido exclusivamente por el tiempo que el legislador se mantenga en su encargo y que la protección que otorga sea efectiva no sólo en sesiones formales, sino que pudiera extenderse a sus demás actividades como legislador, dentro y fuera del recinto parlamentario.
  • Del mismo modo, conseguir la definición de las características de una eventual aplicación del concepto flagrante delicto como causal de suspensión de la Inmunidad y del tipo de delitos comprendidos en este supuesto; reflexionar sobre la conveniencia de que la acción parlamentaria del legislador implicado continúe durante el procedimiento o bien se interrumpa hasta la declaración de procedencia de la suspensión de su Inmunidad y en su caso, determinar la sanción del responsable cuando la denuncia formulada se trate de una mera maquinación política; en fin, para considerar la suspensión del cómputo de tiempo para efectos de prescripción de la causa penal durante el lapso que permanezca el legislador en su encargo.

Asimismo y sin perjuicio de lo anterior, dentro del ámbito nacional resulta imprescindible caminar hacia la actualización y vigencia efectiva del marco normativo de estos mecanismos de protección de la actividad parlamentaria, y en tal sentido, los grupos y actores políticos y sociales, así como la opinión pública, deben propiciar que los gobiernos federal y estatales establezcan y lleven a cabo medidas tales como las siguientes:

  • Incluir el tema de la Inviolabilidad y la Inmunidad Parlamentarias dentro de sus respectivas agendas de trabajo;
  • Revisar o en su caso, crear el marco jurídico y administrativo sobre el tema, a fin de que se establezcan límites, restricciones, causales, supuestos y procedimientos de suspensión de la Inmunidad Parlamentaria y tal actualización normativa permita la generación de políticas públicas, programas y acciones tendientes a prevenir y combatir la corrupción;
  • Con el propósito de evitar el mal uso de los nuevos mecanismos de control, definir con claridad a los sujetos facultados para solicitar el procedimiento de retiro de la Inmunidad, los plazos y términos de cada paso y las autoridades encargadas de realizar la respectiva declaratoria de procedencia, considerando las ventajas y desventajas de que el poder que determine la procedencia no sea el mismo al que pertenece el acusado;
  • Introducir como política institucional en el seno de los congresos de los ámbitos federal y estatales, la capacitación en dicha materia de legisladores y personal parlamentario, llevando a cabo una adecuada y amplia difusión a los distintos sectores sociales, a fin de incrementar el nivel de educación y cultura general que se tiene al respecto;
  • Dentro del marco del respeto a la Inviolabilidad Parlamentaria, pero también en acato a los principios de transparencia y rendición de cuentas, estudiar la posibilidad de que las actividades parlamentarias de los miembros del Poder Legislativo puedan ser sujetas a investigación, sin interferir su actividad ni lesionar sus derechos como legisladores.

El intercambio de ideas y experiencias y los acuerdos a los que eventualmente pudiera llegarse en materia doctrinal, aunados a la asunción de ciertos compromisos para convertir las ideas en hechos por parte de los órganos del Poder Público y los actores políticos y sociales involucrados, ayudarían a lograr ese delicado equilibrio entre principios, normas y prácticas y contribuirían a la construcción de un sistema realmente funcional, que, por un lado proteja efectivamente a los legisladores en la expresión libre de sus ideas y el cumplimiento de sus funciones con seguridad jurídica; pero también, por otro, que al establecer con claridad las reglas del juego para ejercer la Inmunidad, evite que ésta se convierta en Impunidad y por ende, en una invitación al delito, lo que sin duda abonará al fortalecimiento de nuestro sistema democrático.

De ahí la necesidad de llevar a cabo un análisis acucioso de las leyes y reglamentos sobre Inmunidad Parlamentaria en las 32 entidades federativas, lo que sin duda contribuirá a la obtención de un conocimiento y comprensión más amplios y profundos del tema y consecuentemente al planteamiento de propuestas que permitan una adecuada evolución de este concepto tan importante y tan necesario en el ejercicio y control del poder público.

BIBLIOGRAFÍA:

  • Cámara de Diputados, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus Constituciones, Porrúa-UNAM, cuarta edición, México, 1994.
  • Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Legislativas, UNAM, 1999.
  • Diccionario Universal de Términos Parlamentarios.
  • Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, México, Porrúa-UNAM, Segunda Edición, 2001.
  • García, Eloy, Inmunidad Parlamentaria y Constitución Democrática, en Revista de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, España, 1989.
  • González Oropeza, Manuel, Comentario al artículo 61, en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Comentada, México, PGR-UNAM, 1994.
  • Pedroza de la Llave, Susana Talía, El Congreso General Mexicano, 2003.

Ordenamientos legales:

  • Acta Constitutiva y de Reformas sancionada por el Congreso Extraordinario Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Adiciones y Reformas introducidas en la Constitución de 1857.
  • Bases y Leyes Constitucionales de la República Mexicana, 1836.
  • Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, sancionada y jurada por el Congreso General Constituyente el día 5 de febrero de 1857.
  • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Reglamento para Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

 

Sitios de Internet:

[1] Diccionario de Ciencia Política, Editorial Porrúa, El Colegio de Veracruz, México, 2006, p. 720.

[2] Palabras del presidente de la OMPCC en la ONU, 14 de noviembre de 2006.

[3] Suprema Corte de Justicia de la Nación, Quinta Época, Primera Sala, SJF, LXXXVII, pág. 1881.

Amnistía: Posibilidad o Falacia

amnistia
Por José Ramon González Chávez
Uno de los objetivos esenciales que explican la existencia misma del Estado es la necesidad de garantizar por parte del poder público, dentro del territorio o fuera de él en casos específicos, la integridad física, familiar y patrimonial de la población. Como parte de este fin primordial del Estado, el reconocimiento, protección y promoción de los derechos fundamentales mediante instrumentos e instituciones que los garanticen, conforma uno de los principales pilares en los que se sustenta todo sistema constitucional contemporáneo.
En consonancia con lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Plan nacional de desarrollo, contempla en síntesis pasar de un Estado de Derecho, meramente legalista, a una Sociedad de derechos, garantista, en donde todos, sin excepción, tengamos posibilidad de ejercer nuestros derechos y cumplir con nuestras correlativas obligaciones apoyados en las garantías constitucionales y mediante el establecimiento de políticas públicas, programas y acciones específicos soportados en los medios necesarios que permitan convertirlos en actos concretos.
En todo Estado Constitucional, deberes y derechos se integran correlativamente en la actividad social y política. En tal sentido, a un lado de este marco de derechos y garantías, que son de y para todos, está el cumplimiento del deber, también de todos y todas, de acatar el orden constitucional.
Factores de distinta naturaleza que afectan actualmente al país, como la pobreza, la marginación y la inseguridad, inciden negativamente en el desarrollo armónico de la sociedad. Provocan, por parte de diversos grupos sociales, manifestaciones y protestas dirigidas a autoridades de los distintos ámbitos de gobierno, y en la exigencia de solución a sus planteamientos, algunos de sus miembros se ven involucrados en la comisión de actos delictivos, con el consecuente ejercicio de acciones legales en su contra.
Superada la etapa crítica del conflicto político y social y teniendo por supuesto que los móviles que indujeron en su caso a la comisión de actos delictuosos pudieron tener una intención altruista, aunque fuesen en su caso equivocados los medios puestos en práctica para modificar las injusticias reales o supuestas que dieron pie a la alteración del orden, es deber del poder público del Estado resarcir las heridas y encauzar la vida pública hacia una plena normalidad, propiciando el olvido de las diferencias surgidas, haciendo posible que las personas que pudieron haber cometido actos presuntamente constitutivos de delitos, se reintegren a la vida cotidiana en beneficio de su comunidad, su entidad y el país, sin detrimento del derecho a la reparación del daño de quienes pudiesen haber sido afectados por tales actos y el compromiso legal de no reincidencia de sus comisores.
Es así que la amnistía concilia partes en pugna para recuperar la armonía social. El proceso construcción de una paz duradera, a nivel local o nacional, exige la creación de condiciones que generen confianza en la sociedad, entre las que por supuesto se encuentra la creación y aplicación de disposiciones jurídicas de cumplimiento inmediato que hagan propicia la reconciliación y reunificación de los intereses en pugna y la reivindicación de los derechos de los afectados por ellos, en un marco de armonía, concordia y respeto compartidos.
En todo caso, la amnistía como acto del poder público del Estado –uno de los muchos mecanismos que deben intervenir para una paz duradera y constructiva-, debe contener ciertos elementos indispensables ente los más importantes: a) Ser decretada por razones de orden público para extinguir las acciones penales y las sanciones impuestas respecto de delitos comunes e infracciones contravencionales o disciplinarias que se hubiesen cometido con anterioridad; esto es, delitos no tipificados como graves por el derecho penal vigente; b) Produce la extinción de todas sus consecuencias represivas, sin individualizar a los destinatarios del beneficio, quienes no pueden renunciarlo; y, c) una vez reconocido por una resolución judicial como cosa juzgada, es irrevocable, pero d) Subsiste la reparación de daños y perjuicios y la responsabilidad civil, quedando a salvo los derechos de quienes puedan exigirla por haber sido victimas de daños a su integridad física o patrimonial, e incluye e) el compromiso de no reincidencia, esto es, de los que realizaron tales daños de no volver a actuar de esa manera.
Uno de los requisitos indispensables de toda Ley de Amnistía es su temporalidad. Lo que no es otra cosa que precisar por parte del Poder Legislativo del caso que corresponda el período de tiempo que va a cubrir en el que se dieron los acontecimientos delictivos y los daños a resarcir, lo que debe de ser concertado previamente con las partes y terceros involucrados, a fin de abonar a una reconciliación basada en el consenso general;
Los supuestos descritos con anterioridad se establecen en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 73 fracción XXII, dispositivo que otorga al Congreso de la Unión la atribución de conceder amnistía por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la federación y que para decretarla a nivel estatal, deba hacerse mediante una Ley; que los delitos sean del fuero común, preferentemente vinculados a situaciones de conflicto social, y que beneficie a una pluralidad.
Sin embargo, la medida tiene un impacto mayor si atiende lo relativo a las consecuencias materiales y morales sufridas por las víctimas de los actos delictivos que se pretende olvidar, en el más decidido afán de encontrar puntos objetivos de encuentro entre las necesidades de paz y los estándares mínimos de otorgamiento de justicia que garanticen los derechos fundamentales de las víctimas y para los ofendidos, la verdad y la reparación del daño.
En el mismo sentido, el Código Nacional de Procedimientos Penales, en su artículo 485 fracción VI prevé la amnistía como una de las causas que extinguen la pretensión punitiva o la potestad de ejecutar las penas y medidas de seguridad impuestas, sin perjuicio de la reparación del daño –reitero- necesariamente correlativa a la amnistía en términos de dar realmente justicia, lo que por cierto nunca se ha mencionada ni siquiera de refilón en la mencionada propuesta del ocurrente y gracioso candidato presidencial.
Por su parte, la legislación federal de la materia insta a la Secretaría de Gobernación a proponer a los gobiernos de las entidades federativas a realizar las gestiones ante sus respectivos congresos para promulgar leyes de amnistía concordantes con lo dispuesto por el ordenamiento federal.
Por todo lo expuesto, podemos ver con toda claridad que lo dicho por el candidato del MoReNa y muchos de sus seguidores poco instruidos política y jurídicamente sobre la amnistía que pretende dar a narcotraficantes, sus cómplices o copartícipes de ganar las elecciones es poco o más bien nada innovador, pues la figura ya existe con antelación en la Carta Magna y sus leyes derivadas y ha sido desde siempre perfectamente aplicable y sus presupuestos jurídicos y políticos totalmente claros y comprensibles.
Pero además es falso, pues la posibilidad de aplicarla según la Constitución Federal es para delitos comunes y por actos relacionados con reivindicaciones políticas, no por razones de narcotráfico, delito que es del orden federal, sin contar otros aunados a este también graves los homicidios, los secuestros, las desapariciones, el lavado de dinero, entre otros y más falso aun pretender aplicarla sin sanciones para sus comisores ni reparación del daño para las víctimas, lo cual a todas luces convierte ese dicho en una real y soberana falacia.
Cierro mi exposición con un comentario marginal respecto del Indulto, figura jurídica que por ignorancia o ceguera política de mala o buena fe, incorrectamente se ha llegado a confundir o tomar como sinónimo de la Amnistía.
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define el indulto como “La Gracia que excepcionalmente concede el jefe del Estado, por la cual perdona total o parcialmente una pena o la conmuta por otra más benigna” o bien puede exceptuarla o eximir a alguien de sus obligaciones para con la ley. En concordancia con esta definición, jurídicamente el indulto implica la extinción de la responsabilidad penal por perdón de la autoridad bajo ciertas circunstancias.
En la legislación mexicana, el indulto se prevé en primer lugar dentro de las atribuciones conferidas al Presidente de la República en el artículo 89 fracción XIV en el sentido de: “Conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales” del cual podemos extraer tres elementos característicos sustanciales: 1) Es atribución exclusiva del Ejecutivo como Jefe de Estado; 2) Se concede conforme a las leyes, esto es, según lo dispuesto en los ordenamientos secundarios de la materia; y 3) se otorga a los reos de delitos federales, quedando a cargo de los gobiernos estatales la expedición de sus respectivas leyes de indulto para quienes cometan ilícitos locales.
De ahí tenemos que el Indulto es distinto a la amnistía, pues en esta se trata del olvido del acto delictivo del orden común cometido por razones políticas, con el fin de lograr la paz y la armonía social; mientras que el Indulto supone el perdón de la pena, es decir, que el reo sigue siendo culpable de un delito federal pero se le ha perdonado la pena por encuadrarse a ciertas circunstancias de contexto, como por ejemplo: ser primo delincuente; no tratarse de un delito de crimen organizado y/o infamante o que tenga que ver con la vida e integridad de las víctimas; que se haya cumplido más de la mitad de la pena y que durante este lapso se haya tenido buena conducta, solo por mencionar las más comunes.
Además, el indulto a diferencia de la amnistía puede set total (extinción de las penas por todos los delitos cometidos) o parcial (remisión de alguna pena o conmutación por otra menos grave), y general (a todos quienes entren en el supuesto) o particular (a una persona en específico).
Por lo tanto, esta figura tampoco podría ser aplicada tal como lo propone el candidato presidencial del MoReNa para los narcotraficantes, sus cómplices, coautores o copartícipes, tal como lo han reconocido varios de sus asesores, pues tanto en el indulto como en la amnistía, los delitos de crimen organizado están excluidos del beneficio del olvido o del perdón.
Grave es construir falsas expectativas mediante falacias, pero más grave aún aprovecharse de la ignorancia o la buena fe de los ciudadanos –o ambas cosas- para hacerse el simpático pasándose por el arco del triunfo la ley y con ello pretender conseguir más votos.

Nuevo Sistema de Justicia, pero abogados con el Viejo “Chip”

 

NUEVO SISTEMA DE JUSTICIA, PERO ABOGADOS CON EL VIEJO “CHIP”

Por Jose Ramon Gonzalez

Dentro del largo y hasta ahora relativamente infructuoso proceso de instrumentación del tan cacareado Nuevo Sistema de Justicia Penal que dio inicio a mediados del 2008 e independientemente de su instauración por decreto el 16 de junio de 2016, sigue pendiente su puesta en operación real, particularmente debido a sus serias deficiencias en lo que respecta a la capacitación de sus denominados “operadores jurídicos”, es decir, de todos los abogados y el personal de apoyo que de manera directa o indirecta deben intervenir en los diferentes momentos del nuevo proceso.

En efecto, uno de los no pocos aspectos que sorprendentemente fueron puestos en segundo o aún tercer plano dentro de la implantación de este Nuevo Sistema es el asunto de la formación inicial y continua de quienes se erigen en su columna vertebral: los abogados y sus auxiliares.

Por un lado –claro está- la deficiencia es evidente en la capacitación y adiestramiento de los servidores públicos actuales que se encuentran laborando en las distintas áreas involucradas: defensores de oficio ministerios públicos, agentes de las policías preventiva y ministerial y peritos; juzgadores y su personal adscrito, primordialmente sus secretarios de acuerdos, actuarios y personal secretarial; quienes trabajan en los ahora llamados Centros de Reinserción Social encargados de las tareas administrativas y de soporte logístico y de custodia. En este ámbito e independientemente de lo cualitativo, cuantitativamente podemos mencionar después de ocho años que supuestamente inició el proceso de reforma, apenas el 10% en promedio de todo este personal ha recibido algún tipo de capacitación, ya sea general sobre el sistema o bien específica en el “qué” y “cómo” del marco jurídico y los derechos que deben salvaguardar; de las obligaciones que deben cumplir y de con quién y cómo se deben coordinar; de los requisitos de transparencia y rendición de cuentas que deben observar.

Las autoridades encargadas de la implementación del nuevo sistema a nivel federal y en las entidades federativas siguen sin aterrizar un programa de capacitación y actualización congruente y consistente, que se aleje del anticuado modelo positivista del siglo pasado y se acerque más al nuevo modelo de Estado Constitucional. Adicionalmente, en la mayoría de las instalaciones dedicadas a impartir este nuevo tipo de justicia, se carece de salones para llevar a cabo los procesos orales, así como del equipo y materiales necesarios aunque sea para impartir los cursos que ya se están ofreciendo.

Por su parte, en lo que toca al ejercicio privado de la profesión, sigue pendiente la capacitación, adiestramiento y actualización de los abogados litigantes a través de las barras, colegios y otras organizaciones gremiales a las que se supone –de acuerdo al nuevo modelo- que todos deben pertenecer, primero para poder operar en el flamante sistema y luego para refrendar la actualización permanente de sus conocimientos y con ello acreditar su continuación en el ejercicio de esta labor.

Valga mencionar que de acuerdo con la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), al primer trimestre de 2016 y de acuerdo con la clave 2135: “Abogados” del Sistema Nacional de Clasificación de Ocupaciones (SINCO), la población ocupada como abogado en México se cuenta en poco más de 342 mil personas, de las cuales una tercera parte (más de cien mil) trabajan por su cuenta (una cuarta parte de ellos –Señor Mancera- ubicados en la ciudad de México), esto sin contar a los auxiliares de servicios jurídicos quienes también y por supuesto deberían recibir capacitación y adiestramiento, pues ayudan a la recopilación de hechos y evidencias, elaboran, procesan, registran, organizan y actualizan documentos con valor legal para efectos del proceso, además de recibir y atender inicialmente a los clientes o ciudadanos que requieren asesoría jurídica.

En adición hay que mencionar que menos de 2 de cada 100 abogados habla alguna lengua indígena, lo que también es preocupante para el nuevo sistema, que sustenta parte de su visión en la cobertura universal basada en el apoyo jurídico a la población en su lengua materna. En tal sentido, el diseño ha olvidado también incluir la capacitación para estos abogados, pues no solo basta con saber una lengua original, sino que se debe conocer y comprender la correcta traducción técnica en ambas vías de los términos jurídicos que a veces ni en español son claros, sin tocar lo relacionado con sus raquíticos sueldos, asunto delicado tanto en México como en todos los países en los que se ha tratado aplicar.

La insuficiencia e ineficiencia de la capacitación, aunadas a la falta de voluntad individual y colectiva, la negligencia de las instituciones gremiales y la mera implantación por decreto del nuevo sistema, están provocando –por ejemplo- que los abogados litigantes sean desalojados de las salas de juicios orales por los juzgadores bajo el argumento de la incompetencia profesional, lo que los está llevando a ya no tomar este tipo de casos para evitar ser exhibidos públicamente, con el consecuente y drástico impacto en los resultados esperados por las autoridades.

Pero algo tanto o más grave es lo referente a la formación profesional impartida por los centros de educación superior del país, tanto públicos, como privados. Es verdaderamente significativo el hecho de que en 90% de los casos, después de ocho años, las carreras de Derecho y afines siguen sin modificar sus planes de estudio y programas académicos para adecuarlos al nuevo sistema.

Las instituciones de enseñanza profesional del Derecho siguen careciendo de simuladores y talleres de juicios orales; han omitido la actualización obligatoria de sus profesores por profesores certificados a fin de que sean capaces de impartir tanto las nuevas materias como las que ameriten actualización, pues de nada sirve pretender impartir nuevas materias con docentes formados y deformados teórica y prácticamente en el sistema positivista anterior.

La Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) desde que comenzó formalmente el proceso de reforma en el 2008 y hasta la fecha no ha metido un solo dedo para convocar, organizar y coordinar esfuerzos encaminados a que las instituciones de educación superior afiliadas se pongan a trabajar en la puesta al día de sus carreras de Derecho.

Todas estas carencias en la actual oferta educativa debería de preocupar –y más que nada de ocupar- a todas las instituciones de enseñanza del Derecho del país. Pero parecen no inmutarse, quizá consideren poco rentable invertir tiempo, trabajo y recursos en ello, ignorando que la carrera de abogado sigue siendo de las 10 más demandadas en México por los milenians y que obviamente será más competitivo quien tenga una mejor oferta de preparación profesional.

En todo caso, todos los involucrados en la implantación real del nuevo sistema deberían cambiar su “chip” como abogados y tener en cuenta que la capacitación y actualización es crucial para su éxito o fracaso, lo que implica fundamentalmente el conocimiento y comprensión del nuevo modelo de constitucionalidad, además del combate de la corrupción y la transparencia, temas a los que nos avocaremos en entregas posteriores.

 

Administración Pública y Sociedad: Participación y Compromiso Mutuos

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Administración Pública y Sociedad: Participación y Compromiso Mutuos

Por José Ramón González Chavez

 

Una de las características singulares de la actividad humana es su constante transformación. El Estado, en tanto que entidad política sintetizadora de las realidades y aspiraciones de una colectividad, adquiere el rostro que le marca su tiempo, imponiéndole la obligación de adaptarse a los cambios que ella exige. La administración pública, como instrumento del Estado para convertir en hechos las necesidades colectivas, siempre ha sido sensible a esta dinámica.

 

Pero sucede que  al paso del tiempo, las cosas se han ido complicando. La creciente interdependencia de los asuntos que ocupan a la comunidad, el cada vez más cerrado tejido social, obligan a la Administración Pública a esforzarse por seguirle el paso, orientando sus políticas al establecimiento de estrategias horizontales de gestión, sobre la base de que actualmente  la eficacia de ésta, condiciona el desarrollo de aquella, en un movimiento cíclico mediante el cual ambas se retroalimentan.

 

El Estado y su administración pública  sintetizan fundamentalmente su crisis en la contradicción entre una mayor demanda social de intervención, en lo interno, y la existencia de una presión externa que lo obliga a intervenir cada vez menos. De tal forma, coexisten por un lado, una fuerte presión de parte de la sociedad civil hacia el Estado, que exige satisfacer su demanda de servicios y apoyos de toda índole,  en términos no sólo de cantidad, sino también de calidad; y por otro, un “freno” implacable de política internacional que condiciona los acuerdos político-financieros a una participación estatal unifor­memente desacelerada en la satisfacción de bienes y servicios sociales, con todo lo que esto conlleva.

 

En todo el mundo, se dice que las administraciones públicas, eslabones más débiles de nuestros sistemas sociales modernos, sufren de problemas que a simple vista parecen similares, por lo que algunos han pensado en la existencia de una crisis “global” de la disciplina, que según ciertas mentes geniales, puede combatirse empleando patrones comunes de solución, idea que en el plano objetivo ya ha sido aplicada en muchos países no industrializados, por cierto con no muy buenos resultados.

 

Es cierto que dada la situación mundial, se ha presentado un desequilibrio entre las relaciones Sociedad-Estado. Sin embargo, igualmente cierto es que, dependiendo del papel que la administración pública juega dentro del Estado en donde opera, las actividades específicas que realiza, los intereses que persigue (y en algunos casos, que protege), cada país se ve forzado a reaccionar ante esta crisis con sus propios medios y desde una óptica particular; en otras palabras, a jugar el juego de la modernidad con sus propias reglas.

 

La modernización del sistema gubernamental es indispensable para nuestro desarrollo. La forma de hacer gobierno tiene que modificarse, sin duda, pero ¿Dónde encontrar la clave de ese cambio?

 

La reforma del Estado es reforma cultural. La administración pública al igual que el sistema político, es una cultura en sí  y forma parte de la cultura social de una nación; por tal razón, cambiarla es tarea por demás difícil. No obstante, debemos tener presente que la solución, lejos de ser exógena, tiene sus raíces en el origen mismo del problema, es decir, en la relación Estado-Sociedad.

 

La modernización no es sólo -como dijera Crozier- “cuestión de máquinas“, ni puede darse mágicamente por decreto, ni tampoco es cuestión de exigir para después esperar del cielo la respuesta. El factor humano es fundamental para instrumentarla y ponerla en marcha. Es necesaria la voluntad política de servidores públicos y administrados para saltar la alta pero frágil barrera de la resistencia al cambio, que les permita adquirir una mentalidad moderna, una idea nueva de lo público, “co laborando” en la reconversión equilibrada del marco en el que se desenvolverá en lo sucesivo dicha relación.

 

Las organizaciones civiles y políticas tienen ante sus miembros la responsabilidad de adoptar frente a la administración una posición crítica, pero también propositiva, que permita su participación cercana y comprometida, en tanto que ciudadanos-administradores, en los asuntos que afectan a su comunidad, complementando la acción estatal.

 

Por su parte, los funcionarios públicos tienen que realizar esfuerzos para tener un contacto más directo con la comunidad; propiciar los necesarios cambios de actitud; ofrecer más y mejores métodos, estrategias y mecanismos que sean simples, útiles y adecuados para mejorar la administración (y en particular, para mejorarse a ellos mismos), optimizando al máximo los recursos disponibles y tomando en cuenta las propuestas y las participaciones de la sociedad, así como las experiencias y potenciales que sirvan para proyectar hacia adelante nuestra realidad objetiva, complementando de tal suerte la acción política y social.

 

Nos encontramos en un momento propicio para contribuir TODOS a convertir al Estado en promotor de la excelencia para el interés general, en un moderno sistema de organización y de gestión social más plural, más democrático.