Constitución, Democracia y Tolerancia en el México actual

CONSTITUCIÓN, DEMOCRACIA Y TOLERANCIA EN EL MEXICO ACTUAL

Por José Ramón González Chávez

El avance de la ciencia en general y particularmente de las ciencias sociales, ha puesto en evidencia que no existen verdades únicas, ni absolutas; que nadie puede tener patente sobre la concepción de la realidad, al contrario, hay más que nunca presenciamos que lo que podemos llamar Verdad, solo es posible construirla a partir de la suma de todas las verdades posibles, siempre que nos sujetemos todos a las mismas reglas y procedimientos.

Esto en la práctica política y social aplica totalmente. Como sabemos, el disenso es un presupuesto de la democracia; si todos pensáramos igual, no la necesitaríamos, de ahí que la tolerancia sea uno de los valores democráticos y de ética social fundamentales y uno de los pilares que sostienen todo Estado Constitucional.

Sin embargo, cuando hablamos de tolerancia no debemos hacerlo en el sentido de tener que “sobrellevar, aguantar o sufrir al otro”, con lo que nos pondríamos cerca de una especie de sacrificio al estilo religioso, sino más bien entenderla como una actitud que nos permita reconocer y aceptar al otro, escucharlo para comprenderlo, contrastar sus ideas con las nuestras a fin de diluir las diferencias y encontrar puntos de acuerdo en lo fundamental respecto a lo que nos concierne a todos y así estar en posibilidad de construir un proyecto colectivo factible.

De ahí que la tolerancia sea un presupuesto de todo régimen democrático que ofrece exponer en un marco de civilidad, diversidad de opiniones, preferencias, visiones y proyectos sujetos a ser confrontados mediante el diálogo, a fin de diluir las controversias y encontrar puntos de acuerdo en lo fundamental. Al final de cuentas eso significa la palabra política, la verdadera política: lo que atañe a la polis, lo que nos incumbe a todos los ciudadanos, aquello en lo que podemos estar de acuerdo haciendo a un lado los matices propios de nuestras diferencias personales o de grupo.

Es en este contexto que hay que considerar, las manifestaciones que miles de ciudadanos, desde sus autos, se llevaron a cabo el sábado y domingo pasados (30 y 31 de mayo del 2020) en 77 ciudades del país de 21 entidades federativas, teniendo en cuenta los siguientes aspectos bajo las siguientes premisas:

1. La Libertad de expresión y por consecuencia el Derecho a la libre manifestación de las ideas, son derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (arts. 6° párrafo segundo, apartado B), fracciones IV y V) , y como tales son de carácter universal, inalienables, independientes de la política o la economía; más aún, son prerrogativas ciudadanas, es decir, una combinación de derecho ciudadano y obligación de índole ética política.

2. De ahí que el poder público, sus ramas y órganos en los distintos órdenes de gobierno, tal como consagra también nuestra Carta Magna (art. 1°), tiene la obligación de respetarlos, promoverlos, defenderlos y ante todo, garantizarlos. En tal sentido denostar, discriminar, minimizar mediáticamente y sobre todo no escuchar sus planteamientos y estrategias sería característico de regímenes autoritarios y fundamentalistas, impropio de estados constitucionales como el nuestro.

3. A lo largo de la historia del mundo occidental, al menos desde la época de la ilustración a nuestros días –los ejemplos sobran en el mundo y en México-, los primeros en protestar por las condiciones políticas, económicas y sociales han sido los pequeños propietarios, los comerciantes, los intelectuales. A ese sector de la ciudadanía Marx y Lennin le llamaron “la vanguardia revolucionaria”, de hecho Marx y Engels estaban en ese sector de la población.

4. Denostar o pretender minimizar de forma intolerante las manifestaciones del fin de semana pasado con el falso argumento de que se trató de “puro fifi dueños de coches de lujo” refleja en quienes así se han expresado un padecimiento de ceguera política, pues A) suponiendo que así hubiese sido –que no lo fue, hay una buena cantidad de fotos y videos que así lo muestran- en cualquier sociedad que se jacte de ser democrática todos los ciudadanos tienen iguales derechos, obligaciones y prerrogativas y en ese sentido gozan del pleno derecho de manifestar sus ideas preferencias y planteamientos, a lo que B) quienes no estuvieren de acuerdo tienen primero la obligación de escuchar y comprender con tolerancia sus argumentos, y luego el derecho de replicar, debatir y argumentar exponiendo su versión, pero nunca de anular esa posibilidad al otro, o considerarlo como adversario, o peor aún, como enemigo, lo cual sería a todas luces antidemocrático.

5. Considerar a quienes marcharon y sobre todo a quienes ellos representan como una minoría insignificante, es otra aflicción de oftalmología política, pues bajo el supuesto expresado por los detractores de las “manifestaciones sobre ruedas” de hace unos días, hay que recordar que no hay trabajadores ni obreros sin empresas. Lo que se denomina la micro, pequeña y mediana industria representa el 90% de los empleos formales a nivel nacional y el 85% del total de quienes pagan impuestos, de donde se financian entre otras cosas, los distintos proyectos y programas gubernamentales.

6. Estas manifestaciones se realizaron en 77 ciudades de las más grandes del país, lo cual, a diferencia también de lo que han opinado sus detractores, está lejos de ser un “asunto menor” por lo que ni siquiera vale la pena ocuparse de ello. Eso tiene sin duda muchas lecturas y una de ellas habla de la capacidad de convocatoria y organización de ese grupo, lo que debería verse con mayor acuciosidad, dado que como lo afirmó dicho grupo por distintas fuentes, es solo el primero de una serie de actos que se llevarán a cabo de aquí en adelante.

7. Otros detractores más han expresado que esa no es la vía, ni el modo, y que para eso están las elecciones. En este caso, ellos también sufren del mal de amnesia política y social, pues han olvidado que este es uno de los medios más fuertes que empleó durante más de 18 años de campaña el ahora presidente y su grupo para llegar al gobierno. Imposible sería imaginarse que la única opción de su estrategia política para lograr el triunfo en las urnas hubiera sido dedicarse en exclusiva a participar en los procesos electorales.

Se esté de acuerdo o no con los principios y fines de quienes se manifiestan, todos los ciudadanos en un espíritu democrático volteriano tenemos la obligación de respetar y defender el derecho que tienen a hacerlo, y para el gobierno en turno la responsabilidad de escuchar para comprender e integrar.

La unidad, no la división, es la fórmula para superar nuestras debilidades y desafíos, económicos, políticos y sociales. Sumando, se multiplica y se avanza; restando, se divide y se retrocede.

El Fuero Constitucional: Algunas reflexiones jurídico políticas

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El Fuero Constitucional: Algunas Reflexiones Jurídico Políticas

Por José Ramón González Chávez (2009)

revisado y puesto al día en julio del 2018

 

Inmunidad Legislativa y Juicio de Procedencia.

 Fuero Constitucional.

 Definiciones:

Etimología. La palabra fuero proviene de la raíz latina, fórum, que significa foro “recinto” o “plaza pública”, haciendo referencia al lugar donde antiguamente se administraba la justicia. En Roma, se establecían los tribunales en las plazas, para vigilar y sancionar las transacciones mercantiles. Posteriormente, en todo el mundo los jueces se limitaron a atender en sus propias instalaciones, pero éstas siguieron conociéndose con el nombre de foros.

 El Diccionario de la Lengua Española indica que, en sentido antiguo, fuero equivale a una exención o privilegio otorgado a alguna persona o clase social.

La inmunidad como facultad derivada del ejercicio de una función pública en su origen encuentra sustento en la necesidad política de contar con un emisario capaz de transmitir de manera segura y sin represalias los mensajes importantes a la contraparte en asuntos bélicos, políticos, económicos, diplomáticos.

Desde sus orígenes se concibió como un privilegio o estatus de excepción; luego fue adquiriendo el significado de medio de protección diplomática, hasta llegar a convertirse en protección institucional del poder legislativo, extendido posteriormente a ciertos servidores públicos de alto rango de los poderes ejecutivo y judicial, e incluso titulares de organismos constitucionales autónomos, denominándosele técnicamente por algunos como Fuero Constitucional, que ha sido parte de la agenda temática de la denominada “Reforma del Estado” en México.

En tal sentido, Dieter Nöhlen se refiere a la Inmunidad como “la exención, liberación, privilegio o prerrogativa con que cuentan ciertas autoridades en razón de las atribuciones y funciones propias de su encargo [1]”.

En lo que respecta específicamente al poder legislativo, la Inmunidad es un instrumento que permite a este órgano representativo depositario de la soberanía del Estado, expresar libremente la voluntad popular a través de sus representantes.

Desde una perspectiva que podría denominarse jurídico funcional, el principio de división de poderes prevé un sistema de lo que se ha llamado pesos y contrapesos (mejor dicho, medios de control y equilibrio: Checks and balances) gracias al cual en la conocida frase de Montesquieu “Que el Poder Controle al Poder” y bajo tal premisa, una de las obligaciones primordiales del legislativo es hacer que el ejecutivo se responsabilice de sus actos, fungiendo como una fuerza externa que le exija conformar un gobierno íntegro, honesto, transparente; de lo contrario, el gobierno fracasaría y si eso sucediera la gran perdedora sería la sociedad [2]; tal como lo afirmó Sófocles hace tantos siglos: “Un Estado donde queden impunes la insolencia y la libertad de hacerlo todo, termina por hundirse en el abismo”.

Por ello, el funcionamiento libre e independiente del parlamento resulta indispensable para el desarrollo integral y sostenible de toda Nación, y en tal afán, la Inmunidad Parlamentaria se erige en condición imprescindible del ejercicio democrático y en herramienta útil para el ejercicio eficiente de la función legislativa –no solo de sus representantes sino de la institución misma-, así como del buen gobierno en general.

En términos generales, con los matices propios del sistema jurídico donde se instaure, la Inmunidad Parlamentaria en sentido amplio, consta de dos atributos:

1. Inviolabilidad. Consiste en la facultad que el Estado otorga al Poder Legislativo para salvaguardar su independencia y un desempeño institucional eficiente en el marco de las actividades propias de este órgano del Poder Público; y a la vez, permitir la libre expresión de las opiniones de sus miembros, la toma de posturas;

2. Inmunidad. En sentido estricto, es un atributo que protege primero a la institución esto es, a la rama legislativa del poder público y en específico a todo legislador de la formación de proceso judicial por el ejercicio de sus funciones sin previa justificación ni autorización, haciéndose obligatorio en tal caso seguir un procedimiento calificador.

Esto quiere decir, que la Inviolabilidad para el pleno ejercicio de la libertad de expresión es una atribución institucional del Poder Legislativo, de interés público, y que quienes lo integran se benefician del derecho reflejo de la inmunidad institucional para no ser sujetos de enjuiciamiento por ejercer sus funciones como legisladores [3] y que ejercido en su conjunto hace que el fuero constitucional por su naturaleza sea irrenunciable.

De ahí que, ambos atributos: Inmunidad e Inviolabilidad, se consideren fundamentales para la existencia y operación de la función legislativa. No se trata de dar privilegios personales a nadie, ni de dejar sin sanción a quienes sean acreedores a ella, sino de garantizar la independencia, la integridad y la libertad del Congreso, cuyos miembros, en tanto que representantes populares, tienen la misión básica de velar por los intereses de la Nación, defenderlos en el parlamento, participar en la supervisión y el control en el ejercicio del gobierno e informar con toda amplitud y claridad a la ciudadanía de sus gestiones sin el riesgo de ser enjuiciados o sancionados por la libre expresión de sus ideas.

La Inmunidad Parlamentaria se consagra constitucionalmente en prácticamente todos los países democráticos y el marco jurídico que la reglamenta se establece por lo general en su legislación secundaria. No obstante, vale referir que subsisten casos donde este marco regulatorio es débil o aún inexistente, lo que aleja a esta facultad de la posibilidad de contribuir al fortalecimiento del Estado Constitucional de Derecho, tanto en la organización y funcionamiento no solo del legislativo sino de los demás poderes públicos, como en el respeto a los derechos fundamentales, poniéndose por el contrario en grave riesgo de ser convertida en un mecanismo anacrónico que lesionaría el principio fundamental de la igualdad de todos ante la ley, propiciando nepotismo, deshonestidad, corrupción y dando pie eventualmente a la revancha política.

Independientemente de su estructura técnica formal en términos jurídico-políticos, sería delicado y aún irresponsable ignorar la existencia de casos –algunos de ellos muy bien conocidos- en los que algunos legisladores, abusando de esta prerrogativa, o bien de lagunas en su regulación, se han aprovechado de ella con el propósito de cometer actos de corrupción o de beneficio personal, difamación o autoritarismo, o la han usado como escudo para evitar ser procesados por actos cometidos en su calidad de ciudadanos, lo que ha abonado al gran descontento y la desconfianza ciudadana, no sólo hacia los Congresos federal y locales y sus representantes (las estadísticas de legitimidad de instituciones y servidores públicos son más que elocuentes, al colocar a los diputados en el último nivel de la tabla), sino hacia el poder público en general, con un grave impacto en la credibilidad y la gobernabilidad, factores imprescindibles de todo sistema democrático.

Pero del mismo modo, de poco o nada serviría dejar de reconocer que en varios países también se han dado experiencias donde la inmunidad parlamentaria ha mostrado sus cualidades y fortalezas –o sus defectos y debilidades- como instrumento de protección al legislador contra quienes han pretendido de manera temeraria, sin fundamento y con fines mediáticos, político-electorales o de otra índole, denunciar judicialmente, difamar o desacreditar la imagen y/o los actos de un legislador o de un servidor público relevante, su ideología, lo que representa y aún a quién representa.

Todas estas realidades ponen en evidencia que la inviolabilidad y la inmunidad parlamentaria, elementos del fuero constitucional, necesitan ser sometidas a un análisis profundo, cuyas conclusiones permitan tomar medidas urgentes para colocar a esa figura al nivel de las exigencias del constitucionalismo moderno, tanto en el contexto internacional, como también al interior de nuestro país y en cada una de nuestras entidades federativas.

 

Contexto Histórico General.

Gran Bretaña. En el siglo XVII, aparecieron los conceptos de Inmunidad Parlamentaria (“freedom from speech”) y de Inviolabilidad Parlamentaria (“freedom from arrest”) –excepción de prisión por deudas-, a través del cual se protegía la libertad personal frente a las acciones judiciales de carácter civil, no así frente a las acciones judiciales de tipo penal.

Francia. A partir de la Revolución francesa, en la naciente Primera República, el Decreto del 26 de junio de 1790 y luego la Ley de junio de 1791, regularon la Inmunidad Parlamentaria, mencionando que los miembros de la Asamblea Nacional gozaban de la inviolabilité, figura mediante la cual se otorgaba protección al poder legislativo contra los mandatos de los reyes.

España. El Decreto del 24 de septiembre de 1810, como en el sistema inglés, protegía al parlamentario de las infracciones penales y no del arresto por responsabilidad civil. En la Constitución de Cádiz inspirada por los textos constitucionales de EE.UU. -1787- y Francia –1791- mencionaba entre los derechos y libertades el reconocimiento de los fueros castrense y eclesiástico, la Inviolabilidad y la Inmunidad Parlamentaria (art. 128, segunda parte), señalando que las causas criminales contra diputados serán juzgadas por el Tribunal de las Corte:

Los diputados serán inviolables por sus opiniones, y en ningún tiempo ni caso, ni por ninguna autoridad, podrán ser reconvenidos por ellas. En las causas criminales, que contra ellos se intentaren, no podrán ser juzgados sino por el Tribunal de las Cortes, en el modo y forma que se prescriba en el reglamento del gobierno interior de las mismas. Durante las sesiones de las Cortes, y un mes después, los diputados no podrán ser demandados civilmente ni ejecutados por deudas.

 

La Inmunidad Parlamentaria en México.

El Glosario de Términos Legislativos del Congreso Mexicano del Senado de la República, define el Fuero Constitucional como una prerrogativa de los legisladores con relación a la Inviolabilidad de las opiniones vertidas en el ejercicio de su cargo, por las que no podrán ser reconvenidos o procesados; y protección legal para no ser detenidos ni enjuiciados hasta que no se agote la garantía de procedibilidad constitucional.

Perspectiva desde la Doctrina Mexicana:

Para David Cienfuegos, los diputados encuentran en la Inviolabilidad la protección necesaria para desarrollar su labor. Pero adviértase que la protección se da, en un primer momento, frente a los órganos del Poder Público, distinto de los particulares, aun cuando éstos no quedan expresamente excluidos. Asimismo, el jurista señala que el Fuero no incluye la figura de la Inviolabilidad, toda vez que los demás funcionarios, distintos de los legisladores, pueden ser acusados conforme al procedimiento constitucional por sus expresiones, gozando de Fuero Constitucional. Es decir, el Fuero no protege la libertad de pensamiento y pronunciamiento cuando se afectan intereses particulares o públicos. En cambio, en tratándose de los parlamentarios, la prohibición es absoluta, es decir, jamás podrán ser reconvenidos. Esto debe entenderse así por el simple hecho de que se trata de instituciones diversas.

Héctor Rivera Estrada, por su parte, define el Fuero como “un privilegio (1), que se confiere a determinados servidores públicos para salvaguardarlos de eventuales acusaciones”. Posee un doble aspecto: como inviolabilidad (2), es decir, como garantía constitucional que protege a la libertad de crítica; e inmunidad (3), no impunidad, como privilegio y garantía, que es temporal de conformidad a la duración del cargo y relativa debido a que si se integra una averiguación previa pero no se llevan a cabo las formalidades en tanto no lo decide el órgano legislativo”.

1. Privilegio. Etimológicamente deriva del latín privu individual y legium, lex, y significa ley que afecta a un individuo. Debe entenderse como la prerrogativa, el derecho exclusivo, la inmunidad o la ventaja especial.

2. Inviolabilidad. Proviene del latín in-violare, imposibilidad de infringir, profanar, tratar con violencia o con fuerza; hace referencia a lo que no puede ser violado. Violar es infringir (una ley o precepto). En el caso que nos ocupa, la Inviolabilidad ha transmutado hacia el sentido de lo que no puede ser atacado, lo que no puede tener repercusión negativa. Esta Inviolabilidad se refiere a la imposibilidad jurídica de reconvenir a los legisladores por la expresión de sus ideas en el ejercicio de su encargo constitucional. Pedroza de la Llave señala que la inviolabilidad de los diputados y senadores por sus opiniones es “aquella protección procesal que los parlamentarios tienen, ni siquiera cuando éstos hubiesen terminado su encargo, de no poder ser demandados o arrestados por sus opiniones, es decir, por la mera expresión de sus ideas, ya sea por lo que digan, escriban o realicen en el ejercicio de su encargo o quehacer parlamentario, a pesar de que estas manifestaciones pudiesen constituir un delito como la difamación, la calumnia o la injuria.

 3. Inmunidad. Proviene del latín im, no, sin, y munis, servicios ejecutados para la comunidad, significando quien queda exento de impuestos o de realizar ciertos servicios públicos. En este caso la Inmunidad sería la consecuencia del Fuero, sería la concreción del privilegio de no quedar sometido a los tribunales, a menos que se cumplan con ciertos requisitos previamente señalados en la ley.

De acuerdo con la doctrina jurídico-constitucional mexicana, El Fuero consiste en la imposibilidad de poner en actividad el órgano jurisdiccional, local o federal, contra quien está investido del carácter en su calidad de servidor público sujeto a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 111 constitucional, durante el tiempo de su encargo, para seguir esa clase de procesos tan sólo cuando haya dejado de tener el cargo público de referencia o cuando haya sido declarado por el órgano de estado competente, que ha perdido el impedimento o el llamado “fuero de no procedibilidad”. Es aquella prerrogativa de senadores, diputados y otros servidores públicos contemplados en la Carta Magna que los exime de ser detenidos o presos, excepto en los casos que determinan las leyes, o procesados y juzgados sin previa autorización del órgano respectivo. Se entiende también como un privilegio conferido a determinados servidores públicos para mantener el equilibrio entre los poderes del Estado dentro de regímenes democráticos y salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento.

Por otro lado, puede llegar a existir responsabilidad civil de los legisladores, quienes para responder a su exigencia no requieren de someterse a declaración de procedencia, ya que en su esfera como particulares se les podrá demandar por la realización u omisión de actos o el incumplimiento de obligaciones señaladas en el Código Civil, los cuales siempre tienen una obligación reparadora o bien el otorgamiento de una indemnización. Este término es de uso coloquial o común, y suele utilizarse como sinónimo de inmunidad parlamentaria.

La Base normativa del Fuero Constitucional se encuentra enmarcada en los artículos 13, 61, 108, 109, 110 y 111 de la Carta Magna Vigente. En términos generales, reitera lo previsto al respecto por su antecesora, con excepción a una modificación al artículo 111 donde se señalaba la necesidad de expedir una ley de responsabilidad de los funcionarios y empleados de la Federación, cuyo contenido se refiriera a determinar los delitos o faltas oficiales que puedan provocar un perjuicio a los intereses públicos.

Perspectiva desde la Jurisprudencia.

 En abril de 1946, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló, que “los miembros del Poder Legislativo gozan de una inmunidad que se conoce entre nosotros como fuero constitucional”.

 En 1996, el Pleno de la Corte determinó:

“… la circunstancia de que un servidor público esté provisto de inmunidad no imposibilita que se lleve a cabo la averiguación previa correspondiente a fin de determinar si la conducta que se le imputa constituye o no algún delito. La inmunidad de que están investidos los servidores públicos aludidos está en relación directa con el ejercicio de la acción penal ante las autoridades jurisdiccionales competentes, quienes tienen la obligación de respetarla, no a la facultad-deber que tiene la institución del Ministerio Público Federal para investigar hechos probablemente criminosos”.

En junio del mismo año, el máximo órgano jurisdiccional precisó que el fuero es, según su génesis, un privilegio conferido a determinados servidores públicos para mantener el equilibrio entre los poderes del Estado, dentro de regímenes democráticos y salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento.

 

Evolución de la Inmunidad Parlamentaria en el Derecho y la Política Internacionales.

 En cuanto a la evolución de la Inmunidad Parlamentaria como institución jurídico política, existen avances interesantes en el ámbito internacional. En las reuniones más recientes de la GOPAC (por sus siglas en inglés, Organización Global de Parlamentarios Contra la Corrupción), se ha reiterado la necesidad de tomar acuerdos conjuntos y aplicar acciones concretas en los respectivos sistemas jurídicos nacionales con el fin de dar claridad y certeza jurídica al ejercicio práctico de la Inmunidad Parlamentaria, especialmente en lo que se refiere a las actividades de fiscalización, creación legislativa y representación, así como a la adopción de medidas para evitar, y en su caso sancionar, su empleo inadecuado.

 A partir de estas reflexiones, cada país miembro, de acuerdo con sus propias características y circunstancias, ha dado un sentido, un ritmo y una cadencia particular a la instrumentación de estas medidas y acciones mediante reformas a su marco normativo, así como a sus métodos y prácticas de operación, produciéndose en los hechos, efectos de muy variada naturaleza, que facilitarán su perfeccionamiento y modernización, en la medida en que se vayan definiendo sus aspectos más significativos e incrementándose su eficiencia práctica.

Digno igualmente de reconocimiento es el trabajo de otras organizaciones que mostrando su preocupación por el tema, han realizado importantes esfuerzos para encontrar propuestas viables a la problemática que presenta. Entre ellas se encuentran: 

a) La USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) que ha realizado un número importante de foros, cursos, estudios, programas y acciones de apoyo legislativo, y otras actividades generadoras de productos que por su interés merecen una revisión detallada, y que sin duda contribuirán a encontrar formas adecuadas de acompañamiento de los procesos de modernización normativa y operativa en la materia que nos ocupa, en el seno de cada uno de nuestros países;

b) La FIA (Fundación Interamericana de Abogados), que ha desarrollado una seria investigación sobre las normas, principios y valores de la Inmunidad Legislativa en América Latina, lo que le ha permitido sugerir una serie de acciones tendientes a mejorar su estructura conceptual y operativa, entre las que destaca la propuesta de que la sección latinoamericana de la OMPCC (Organización Mundial de Parlamentarios Contra la Corrupción), la PLACC (Parlamentarios Latinoamericanos contra la Corrupción), participen con mayor energía y asuman el liderazgo político necesario para la adopción de medidas correctivas en todos y cada uno de los países adscritos; y

c) El esfuerzo realizado por el grupo de trabajo mundial de miembros de la GOPAC, creado por acuerdo de este mismo foro en la reunión de 2006, dirigido a estudiar las investigaciones realizadas por la UIP (Unión Interparlamentaria Mundial), la USAID, la Inter American Bar Foundation (IABF) y otras organizaciones, con el propósito de elaborar propuestas de normas mundiales generales en la materia; promover comités regionales de análisis y promoción de actividades basadas en dichas normas; y proponer acuerdos y medidas futuras que puedan ser implementadas en cada país miembro.

Sin embargo, tal como fue planteado durante la Conferencia Mundial de Parlamentarios Contra la Corrupción realizada en Kuwait en noviembre de 2008, dichas organizaciones deberían encaminar sus esfuerzos hacia la consecución de acuerdos sobre ciertos aspectos de atención impostergable, entre los que, solo de manera enunciativa, podríamos mencionar los siguientes:

  • La posibilidad de avanzar hacia la homogeneidad en la interpretación de estos términos, la naturaleza y características de los conceptos privilegio o fuero legislativo; inviolabilidad; no responsabilidad (non-accountability, non-liability); e inmunidad parlamentarias, lo que permitiría definir mejor los problemas que se presenten en la práctica y en consecuencia, realizar las respectivas propuestas de solución con una mayor claridad;
  • La necesidad de que se precise sobre la duración de este privilegio, de tal suerte que pueda ser ejercido exclusivamente por el tiempo que el legislador se mantenga en su encargo, y que la protección que otorga sea efectiva no sólo en sesiones formales, sino que pudiera extenderse a sus demás actividades como legislador, dentro y fuera del recinto parlamentario.
  • Del mismo modo, conseguir la definición de las características de una eventual aplicación del concepto flagrante delicto como causal de suspensión de la Inmunidad y del tipo de delitos comprendidos en este supuesto; reflexionar sobre la conveniencia de que la acción parlamentaria del legislador implicado continúe durante el procedimiento o bien, se interrumpa hasta la declaración de procedencia de la suspensión de su Inmunidad, y en su caso, determinar la sanción del responsable cuando la denuncia formulada se trate de una mera maquinación política; en fin, para considerar la suspensión del cómputo de tiempo para efectos de prescripción de la causa penal durante el lapso que permanezca el legislador en su encargo.

Así mismo y sin perjuicio de lo anterior, dentro del ámbito nacional resulta imprescindible caminar hacia la actualización y vigencia efectiva del marco normativo de dichos mecanismos de protección de la actividad parlamentaria, haciéndolo extensivo a otros órganos del poder público donde también extenderse dada la naturaleza de sus atribuciones y en tal sentido, los grupos y actores políticos y sociales, así como la opinión pública, deben propiciar que los gobiernos federal y estatales en sus diversas instancias establezcan y lleven a cabo medidas tales como las siguientes:

  • Incluir el tema de la inviolabilidad y la inmunidad parlamentarias dentro de sus respectivas agendas de trabajo;
  • Revisar –o en su caso, crear- el marco jurídico y administrativo referente al tema, a fin de que se consagren límites, restricciones, causales, supuestos, procedimientos de suspensión y sanciones sobre la Inmunidad Parlamentaria, y tal actualización normativa permita la generación de políticas públicas, programas y acciones tendientes a dar mayor transparencia a la gestión de los órganos públicos, así como a prevenir y combatir la corrupción;
  • Con el propósito de evitar el mal uso de los nuevos mecanismos de control, definir con claridad a los sujetos facultados para solicitar el procedimiento de retiro de la Inmunidad, los plazos y términos de cada paso y las autoridades encargadas de realizar la respectiva declaratoria de procedencia, considerando las ventajas y desventajas de que el poder que determine la procedencia no sea el mismo al que pertenece el acusado;
  • Introducir como política institucional en el seno de los congresos federal y estatales, la capacitación en dicha materia de legisladores y personal parlamentario, llevando a cabo una adecuada y amplia difusión a los distintos sectores sociales, a fin de incrementar el nivel de educación y cultura general que debe tenerse al respecto;
  • Dentro del marco del respeto a la inviolabilidad parlamentaria, pero también en acato a los principios de transparencia y rendición de cuentas, estudiar la posibilidad de que las actividades parlamentarias de los miembros del Poder Legislativo puedan ser sujetas a investigación, sin interferir su actividad ni lesionar sus derechos como legisladores.

El intercambio de ideas y experiencias y los acuerdos a los que eventualmente pudiera llegarse en materia doctrinal, aunados a la asunción de ciertos compromisos para convertir las ideas en hechos por parte de los órganos del Poder Público y los actores políticos y sociales involucrados, ayudarían a lograr ese delicado equilibrio entre principios, normas y prácticas y contribuirían a la construcción de un sistema realmente funcional, que, por un lado, proteja efectivamente a los congresos y sus legisladores en la expresión libre de sus ideas y el cumplimiento de sus funciones con seguridad jurídica; pero también, por otro, que al establecer con claridad las reglas del juego para ejercer la Inmunidad, evite que ésta se convierta en Impunidad y por ende, en una invitación al delito, todo lo cual sin duda abonará al fortalecimiento de nuestro sistema constitucional y democrático.

De ahí la importancia del presente análisis a la legislación de las 32 entidades federativas en materia de Inmunidad Parlamentaria, que sin duda contribuirá a la obtención de un conocimiento y comprensión más amplios y profundos del tema y consecuentemente al planteamiento de propuestas que permitan una adecuada evolución del concepto en las leyes orgánicas respectivas.

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NOTAS AL PIE DE PÁGINA:

[1] Diccionario de Ciencia Política, Editorial Porrúa, El Colegio de Veracruz, México, 2006, p. 720.

[2] Palabras del presidente de la OMPCC en la ONU, 14 de noviembre de 2006.

[3] Suprema Corte de Justicia de la Nación, Quinta Época, Primera Sala, SJF, LXXXVII, pág. 1881.

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BIBLIOGRAFÍA:

  • Cámara de Diputados, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus Constituciones, Porrúa-UNAM, cuarta edición, México, 1994.
  • Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Legislativas, UNAM, 1999.
  • Diccionario Universal de Términos Parlamentarios.
  • Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, México, Porrúa-UNAM, Segunda Edición, 2001.
  • García, Eloy, Inmunidad Parlamentaria y Constitución Democrática,en Revista de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, España, 1989.
  • González Oropeza, Manuel, Comentario al artículo 61, en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Comentada, México, PGR-UNAM, 1994.
  • Pedroza de la Llave, Susana Talía, El Congreso General Mexicano, 2003.

Ordenamientos legales:

  • Acta Constitutiva y de Reformas sancionada por el Con­greso Extraordinario Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Adiciones y Reformas introducidas en la Constitución de 1857.
  • Bases y Leyes Constitucionales de la República Mexicana, 1836.
  • Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, sancionada y jurada por el Congreso General Constituyente el día 5 de febrero de 1857.
  • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2007.
  • Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Reglamento para Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

Sitios de Internet:

 

 

 

Derecho y Política Pública Cultural: Hacia la construcción de una agenda integral

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Derecho y Política Cultural

Hacia la construcción de una Agenda Integral (*)

Por José Ramón González Chávez

 

Uno de los grandes retos a los que se enfrenta el Estado desde su creación es el de cómo resolver su permanente paradoja de mantener, por un lado, lo Stato, lo que ahí esta y debe estar para mantener la integridad de la entidad Jurídica-Política-Social, sin descuidar, por el otro, su necesidad también invariable de adecuar su estructura, esencia y acción a las circunstancias que le marca su entorno objetivo y su momento histórico, y atender de tal suerte las necesidades y expectativas de una sociedad cada vez más exigente.

En efecto, el Estado y sus medios de expresión a través de los órganos del Poder Público tienen siempre que hacer un esfuerzo ya no para adelantarse, sino al menos seguirle el paso a la sociedad, y de ahí que echen mano a todo lo que esté a su alcance para satisfacer los requerimientos sociales estableciendo prioridades, maximizando recursos y cubriendo los espacios con la mayor amplitud y eficiencia posibles.

Me parece que uno de los intentos más sobresalientes del pasado reciente para poder resolver esta paradoja es el surgimiento y evolución de las Políticas Públicas, como un medio de articular el deber ser y el ser de lo público, como una forma de comunicarnos e interactuar mejor entre el Estado y la Sociedad, aunque en muchos casos –ha-menester señalarlo- no se sepa a ciencia cierta qué significa, cuáles son sus posibilidades y sus limitaciones. En la actualidad, el desarrollo de un país depende en gran medida de su capacidad estratégica y administrativa para planear, instrumentar y poner en operación políticas que ayuden al desarrollo integral de la sociedad y los diversos actores que participan en el Estado: ciudadanos, instituciones, organizaciones y autoridades; solo esta plena convivencia suministrará la estabilidad a sistema político, social y económico

Las Políticas Públicas son una especie de bisagra entre la Ciencia Política y la Administración Pública, una forma en la que el gobierno, es decir, el conjunto de órganos del poder público, construye y desarrolla sus decisiones a fin de articular a todas las escalas (local, estatal, federal, internacional, global) su proyecto político con sus acciones concretas, cuestión que tan poco se ha estudiado en nuestro país por quienes se han dedicado a una y otra ciencias, ocupados, los unos, en cuestiones históricas, filosóficas, teóricas o de coyuntura; y, los otros, perdidos en la doble trampa del legalismo que considera a la administración pública como derecho administrativo, y del burocratismo tecnócrata, que la considera una mera técnica.

Otra gran paradoja, entre las cosas de la cosa pública, es la del tema de la Cultura: de un lado, es axiológicamente considerada un valor fundamental de todo pueblo, esencia de los principios y fines colectivos, y por otro es generalmente poco valuada o hasta ignorada dentro de los textos constitucionales.

Hace ya algún tiempo Hugo Achugar afirmaba con base en Janusz Symonides que: “Los derechos culturales suelen calificarse de ‘categoría subdesarrollada’ de los derechos humanos.”[1], lo cual ha sido ratificado en la declaración de la “Conferencia Intergubernamental sobre políticas culturales para el desarrollo” promovida por la UNESCO y aprobada en Estocolmo, en 1998, al expresarse que La noción de derechos culturales tiene cada día más peso en la conciencia general de lo que son los derechos humanos, pero aún no ha alcanzado igual importancia en los programas políticos.

Por qué esta paradoja? Para intentar dar una respuesta, debemos resaltar un hecho que no es nuevo pero que sigue teniendo una gran vigencia: Por una parte, resulta más que evidente que la cultura, con todo lo que ella pueda significar, constituye el eje de nuestra identidad nacional. Si realizáramos una encuesta –ahora que están tan de moda- y le colocáramos esta sentencia a manera de pregunta de opinión, sin duda encontraríamos que gran cantidad de los encuestados estarían de acuerdo con ella. Sin embargo, seguramente muy pocos de los participantes en el muestreo podrían describir sus significados. Esto es, si bien es obvio que los derechos culturales son derechos a la cultura, no es obvio qué es lo que incluye exactamente el término Cultura, y esto ocurre a pesar de la existencia de gran cantidad de definiciones que pueden encontrarse en no pocos documentos nacionales e internacionales.

De lo anterior se desprende que la problemática de los llamados “derechos culturales”, en su condición de fuente de las políticas públicas culturales y basamento de la administración pública de los asuntos relacionados con la materia, proviene principalmente de un buen número de factores, entre los que podrían destacarse, aunque de manera solo enunciativa, tres:

  1. El que se les siga considerando en una posición secundaria o adjetiva respecto de los derechos humanos, razón por la cual, la UNESCO, a través de su “Plan de acción sobre Políticas para el desarrollo”, ha dispuesto con carácter de “necesidad urgente” la realización de un inventario de derechos culturales, cosa que no ha sucedido hasta la fecha.
  2. Su escasa si no es que nula contemplación en los programas políticos y de gobierno, dado que se sigue considerando a la cultura y, más aún, a los derechos culturales como un tema accesorio o decorativo.
  3. La tensión política e ideológica existente entre las diversas “realidades” o esferas de acción: local, estatal, federal, bilateral, latinoamericano, global, etcétera, así como el citado conflicto entre el universalismo de los derechos humanos y el “relativismo cultural”.

Por otra parte, pero en el mismo sentido, dentro del marco que nos proporciona el festín de la exaltación de la polaridad política que hemos venido padeciendo en este largo y fatigante proceso electoral federal 2006 en México, reflexionamos sobre una máxima expresada hace poco por Carlos Monsiváis, que por su obviedad casi cantinflesca salta a nuestra mente: “Para evitar que un país se polarice, hay que mantenerlo unido[2].

Para tal efecto y a fin de construir una agenda de trabajo articulada entre el Legislativo y el Ejecutivo Federal (y por supuesto sus correlativos locales) en materia de cultura, dada la natural condición, compleja y abstracta del término mismo, es de vital importancia traer a nuestra reflexión algunos conceptos primordiales:

Identidad Nacional

La cultura es un producto de la acción social, dinámico, de evolución espiral, y como tal, su concepción, alcances y expectativas evolucionan en el tiempo y en el espacio. En la actualidad, las condiciones del país y el mundo que vivimos nos exigen adquirir para lo cultural una visión que llamaría “euclidiana”, es decir, al mismo tiempo vertical, contemplando y armonizando todas las esferas de acción concéntricas donde producimos y consumimos cultura, esto es, a nivel local, estatal, regional, federal, bilateral, multilateral, regional y global; horizontal, por la necesidad de articularse con múltiples ámbitos del quehacer social, como la educación, el turismo, la ecología, el desarrollo económico y político, el Derecho, la administración; y transversal, manteniendo del pasado lo que consolida nuestro ser y actitud como mexicanos dentro y fuera de México, pero también desechando lo que ha sido superado e incluyendo elementos nuevos que lo enriquezcan, teniendo siempre al centro, en el núcleo, a nuestra sociedad.

Unidad en la Diversidad

Muchos mexicanos, quizá como producto de un postmodernismo tropicalizado de manera voluntaria o no, son dados a considerar como novedades cosas que cuentan con un pasado histórico remoto y profundo. El respeto a las diferencias y, al mismo tiempo, el reconocimiento de que éstas integran en su conjunto una realidad que llamamos México, es uno de los conceptos fundamentales del federalismo mexicano desde su construcción hace ya casi 200 años. Por lo visto en las exposiciones de motivos de diversos ordenamientos, así como en los programas y acciones en materia cultural de agendas legislativas, y proyectos y acciones del Ejecutivo anteriores y actuales, la Unidad en la Diversidad en materia cultural ha sido y sigue siendo un buen recurso retórico, pero que en los hechos aun no alcanza a definirse en sus principios, organización y finalidades. Ahí esta la muestra de más de un centenar de disposiciones jurídicas administrativas en materia cultural, y los proyectos políticos y de gobierno (cuando los hay) de los ejecutivos, concebidos y ejecutados de manera individual, pero que no han podido articularse de forma coherente y armónica hasta la fecha.

Política Cultural y Poder Legislativo.

Todo lo anterior nos proporciona material interesante para reflexionar sobre las Políticas Públicas en materia de Cultura que tendrán que observar el Legislativo y el Ejecutivo Federal en la construcción de su agenda de trabajo. Me explico:

Visión Tridimensional:

El Derecho, como producto la cultura, se somete a las mismas reglas de dinámica evolutiva de ésta y, al parecer, por fin ahora, a medio siglo de la concepción de la teoría tridimensional del Derecho de Miguel Reale, interpretada magistralmente por García Maynes, comienza a ser visto como una entidad formada al mismo tiempo por valores, expectativas sociales, y disposiciones creadas y aplicadas mediante un procedimiento formal.

A) Vector Axiológico

El “Plan de acción sobre Políticas para el desarrollo” de la UNESCO, (Estocolmo, Suecia, 1998) prevé como una necesidad urgente de los países firmantes, entre los que se encuentra México, realizar acciones para desarrollar e incluso inventariar los llamados “derechos culturales”, que son o deberían ser los ejes Sine Qua Non para la construcción del Derecho, las políticas públicas y las acciones en la materia, aunque desafortunadamente en nuestro país, como en muchos otros, esta tarea sigue pendiente. Pero desde una perspectiva metodológica elemental, para realizar este inventario de derechos debemos atender antes que nada los valores jurídicos que dichos derechos pretenden proclamar y proteger. Aquí cabe hacerse la pregunta: ¿Cuáles son los valores culturales, tradicionales y nuevos, que contribuirían a la construcción de dicho catálogo de derechos, que por supuesto deberá ser incluido en la Constitución Política Federal y desde luego en las respectivas de los Estados y con lo cual podríamos hacer que la cultura por fin deje de estar arrumbada en el patio trasero de la Educación y deje de ser una categoría subdesarrollada de los derechos humanos[3]?

B) Vector Social

Para conocer esta renovada escala de valores culturales es imprescindible realizar un trabajo de investigación multidisciplinario, serio y profundo, sobre cuáles son las concepciones, las preferencias de consumo, nichos de producción, expectativas etcétera, en materia cultural de los mexicanos del siglo XXI, diseñado desde esa visión que hemos denominado euclidiana, es decir, vertical horizontal y transversal. Hay esfuerzos en otros países de Latinoamérica y Europa, así como antecedentes en nuestro país, todos ellos dignos de consideración para la realización de esta tarea, que si bien ardua, no es imposible.

C) Vector Normativo Formal

Es en este rubro en que el Poder Legislativo tiene una grave responsabilidad como principal creador de normas de validez formal, puesto que las disposiciones en materia cultural no las deben hacer ni el Presidente ni los gobernadores, sino la sociedad civil de la mano con el legislativo, a fin de garantizar, más que su legalidad, sobre todo su legitimidad, continuidad y permanencia. Ya comentábamos líneas arriba que hay en el país más de un centenar de leyes y disposiciones relacionadas con la cultura y que no existe una articulación real entre ellas, que bien podría darse a través de una Ley Federal de Fomento a la Cultura, que defina jurisdicciones y competencias en los distintos ámbitos de gobierno. Asimismo, es urgente establecer en las disposiciones jurídicas federales y locales derechos y valores culturales de las comunidades, las regiones y las entidades federativas, a través de mecanismos eficientes de conocimiento de la realidad cultural en todas y cada una de las escalas. Para esto resultará de gran apoyo echar mano del tan olvidado Sistema Nacional de Planeación, previsto como derecho fundamental en los artículos 25 y 26 constitucional y de su marco regulatorio, encabezado por la Ley Federal de la Materia.

Política Cultural y Poder Ejecutivo.

Ante el inminente inicio de los trabajos para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, la reflexión sobre el valor y función de los derechos culturales, las políticas públicas que los definen, las acciones ejecutivas que operan y su vinculación entre sí para la realización de acciones concretas en la materia es fundamental para la construcción de un verdadero proyecto de nación renovado y coherente, capaz de poder ser convertido en disposiciones, políticas públicas y acciones de gobierno que concuerden con las necesidades y expectativas del México del siglo XXI.

La nueva administración federal tendrá a su cargo la responsabilidad de ordenar armónicamente la actividad de los organismos nacionales del sector que permitan el establecimiento formal o no de un Sistema Nacional de Cultura. En esa labor resulta imprescindible dotar de personalidad jurídica y patrimonio propio al CONACULTA, además de las atribuciones necesarias para fungir como coordinador del sistema.

Política Cultural y Poder Judicial.

En este ámbito, existe tradicionalmente una actitud legalista, o bien, formalista jurídica per se, en el estudio y solución de los casos concretos y, en general, en la impartición de justicia en los temas culturales, centrados básicamente en lo relacionado con el patrimonio cultural tangible.

Esto se debe principalmente a la falta de capacitación de los juzgadores y el personal judicial en todas las instancias. Por ello, se requiere de un programa serio de formación inicial y continua, a fin de que pueda lograr una visión informada, e integral, indispensable para poder evaluar casos concretos de los tópicos culturales que ya son recurrentes, nuevos y poco conocidos, como en el caso del patrimonio cultural intangible, y los usos y costumbres, dada la dinámica propia que sobre el particular se presenta en México y el mundo.

Política Cultural y Sociedad Civil.

La Reforma del Estado es ante todo reforma cultural. El sistema político es un sistema en sí y forma parte de la cultura social de una nación; por tal razón, cambiarla es tarea por demás difícil. Sin embargo, igualmente hay que subrayar que la solución, lejos de ser exógena, tiene sus raíces en el origen mismo del problema, es decir, en la relación Estado-Poder Público-Sociedad.

Un cambio de actitud para la creación de una cultura de la cultura no puede darse mágicamente, por decreto, ni es cuestión –como la experiencia nos lo ha hecho ver- de “endosar” la responsabilidad mediante el voto y luego “exigir” o esperar del cielo la respuesta. Tampoco es –parafraseando a Crozier- sólo “cuestión de máquinas”. El factor humano es fundamental.

No podemos predecir el futuro de las políticas culturales en México, pero lo que sí podemos hacer es construirlo. Ahora más que nunca está claro que la tarea de todos no se agota en el ejercicio del sufragio. Nos encontramos en un momento propicio para contribuir, todos, a la conformación de una política pública cultural echando mano de los recursos jurídicos, políticos y sociales con que contamos, a un lado del Legislativo y del Ejecutivo, ello como garantía –repito- de legitimidad, continuidad y permanencia de nuestro proyecto cultural como nación.

En este contexto, las organizaciones civiles y políticas tienen la importante misión de adoptar, frente a las instituciones del sector, una posición crítica pero al mismo tiempo propositiva que les permita su participación cercana y comprometida, en tanto que “ciudadanos-gobernantes”, en los asuntos culturales que les afectan a todos los niveles, desde los más cercanos y concretos a los más abstractos

Bajo esta óptica de perspectiva múltiple, y con los elementos que aporta seguramente  la Trilogía Estado-Poderes Públicos-Sociedad, se podrá conformar una agenda de trabajo para definir políticas, estrategias, programas y actividades que lleven a la cultura al lugar que se merece en la vida nacional.

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NOTAS AL PIE DE PÁGINA:

(*) Publicado en la revista “Derecho y Cultura” de la Academia Mexicana para el Derecho, la Educación y la Cultura, n° 16. nueva época, enero-abril 2007, México.

[1] Achugar, Hugo. “Derechos Culturales: una nueva frontera de las políticas públicas para la cultura?”. Publicado en Revista de Cultura “Pensar Iberoamérica”, núm 4. junio – septiembre, 2003. Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

[2] (Sic) Discurso pronunciado en el evento de campaña del candidato a la presidencia por el PRD en el Polyforum Cultural Siqueiros, el 8 de junio de 2006, donde se reflexionó sobre los elementos a considerar para la elaboración de una agenda cultural en México.

[3] Citado por Achugar, Hugo en “Derechos Culturales: una nueva frontera de las políticas públicas para la cultura?”. Publicado en Revista de Cultura “Pensar Iberoamérica”, núm 4, junio – septiembre, 2003. Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

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BIBLIOGRAFíA:

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BARADACH Eugene, “Los ocho pasos para el análisis de políticas publicas”, CIDE; México, 1998.

CASAS, María de la Luz. “Políticas públicas de comunicación en América del Norte”, Ed. Limusa/ITESM. México, 2006.

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, “Estudio sobre las políticas locales para la diversidad cultural”, Ayuntamiento de Barcelona, reporte del grupo de trabajo sobre Cultura, 28 de febrero de 2006. http://incp-ripc.org/announce/PDFs/GTC-CGLU-es-Circular3.pdf

CROZIER, Michel: “Estado moderno, Estado modesto: Estrategia para el cambio“, Fondo de Cultura Económica, México, 1989.

CROZIER, Michel: “Cómo reformar al Estado“, Fondo de Cultura Económica, México, 1992.

LAGOS, Ricardo y SAMPAIO Jorge. “Políticas Públicas y el Futuro Iberoamericano” (en la 15ª Cumbre Iberoamericana). Publicada en Diario El País Internacional, 14 de octubre de 2005.

MARTINELLI, José Maria, “Políticas públicas en el nuevo sexenio”, Plaza y Valdés editores, México, 2002

SÁNCHEZ GUTIÉRREZ, Arturo, “El proceso de diagnostico en la elaboración de políticas públicas”, en Perfiles Latinoamericanos, 1993.

 

Consulta Indígena: Tema sensible de nuestra constitucionalidad (*)

consulta indigena

Por José Ramón González Chávez

(*) Presentada como ponencia para la VIII edición del Congreso Redipal Virtual de la Red de Investigadores Parlamentarios de América Latina (REDIPAL). Congreso de la Unión, Mexico, junio de 2019.

                         A Serafín Ortíz Ortíz, con mi afecto, reconocimiento, respeto y agradecimiento eterno por honrarme con su amistad y sus luces.

Abstract.

 La Consulta Popular, institución constitucional de participación ciudadana mediante el cual se convoca al pueblo (la comunidad política) del Estado para que decida acerca de algún aspecto de importancia, ya sea nacional, regional, estatal, municipal o local, se vio ampliado a raíz de la producción de una extensa gama de principios, normas y procedimientos constitucionales y secundarios derivados del surgimiento a la luz pública del Ejercito Zapatista de Liberación nacional en 1994 y de la integración al sistema jurídico nacional de diversos instrumentos internacionales, entre los que se encuentra la Consulta Indígena.

En el presente trabajo se analiza el marco jurídico relacionado en específico con la Consulta Indígena, concentrándose en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los instrumentos internacionales, las Leyes Secundarias que se relacionan más estrechamente con la materia y el papel que juega el poder judicial en la resolución de conflictos y la fijación de criterios relacionados con la misma.

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Sumario

Introducción.

I. Consulta Indígena y Constitucionalidad

II. Instrumentos Internacionales

III. Legislación Secundaria

IV. Consulta Indígena y Poder Judicial

Conclusiones

 

 

INTRODUCCIÓN.

1992 será recordado como un acontecimiento simbólico en la concepción de la realidad indígena para la historia política y del Derecho; se conmemoró el 500 aniversario del “Descubrimiento de América”, “Encuentro de Dos Mundos”, “Nacimiento de la Hispanidad”, de la “Resistencia Indígena” o cualquiera otra forma con que se le denomine según la ideología de preferencia, pero sin duda marcó un hito en la visión y comprensión jurídico política de un sector demográfico absorbido durante décadas –que ya hacen siglos- por las teorías unificadoras del liberalismo nacionalista clásico.

La fecha no escapó a la “circunstancia” a la que se refirió con magistral elocuencia Ortega y Gasset (Ortega p.9) o si se quiere, al “contexto”, aludido por Dietr Nöhlen (Grotz, p.3 y ss) con gran agudeza, para señalarnos su importancia en el conocimiento, análisis y comprensión de la realidad. “Coincidía” (en política ¿hay coincidencias?) con el surgimiento de las políticas neoliberales Reagan-Tatcheristas de corte globalizador, que propiciaron el choque dialéctico entre actores y sujetos de diferentes posturas que prevalece desde entonces y se refleja en los sistemas jurídicos, políticos, sociales, culturales y mediáticos a todos los niveles: regional, nacional, subnacional, local y hasta comunitario (Neil, p.10).

Como una forma de hacer evolucionar los sistemas jurídicos y afrontar las consecuencias que han provocado estos “vientos de cambio”, el nuevo paradigma jurídico constitucional en México prevé e impone la evolución del llamado “Estado de Derecho” de corte legalista o paleo positivista, a un “Estado de derechos” de corte garantista o neoconstitucional, donde estos sean preponderantes respecto de las políticas, instituciones, programas y actividades gubernamentales, fungiendo las autoridades de los órganos del poder público del Estado — tal como su nombre lo indica — como sus garantes, a fin de convertir en actos concretos, tangibles, los principios que postulan y las normas disposiciones que establecen los distintos instrumentos jurídicos vigentes.

 

  1. CONSULTA INDÍGENA Y CONSTITUCIONALIDAD

Si bien la Consulta Popular como prerrogativa (derecho-obligación) constitucional podría considerarse como el género, la Consulta Indígena en particular resultaría ser una especie, con características, normas y principios propios y distintos al primero, que se vinculan a preceptos constitucionales específicos, entre los que sobresalen los siguientes:

Artículo 2°. Establece que:

“…la Nación Mexicana es única e indivisible…”; sin embargo, acto seguido aclara que “…”esta tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas…” definiéndolos como “aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”.

La redacción, carece de claridad y precisión, resulta excluyente y alejada del valor jurídico que pretende proteger, pues deja fuera de su ámbito de cobertura a grupos sociales como los afromexicanos, que constituyen la tercera minoría, solo después de los nahuas y los mayas (INEGI, p1) [1].

En ese mismo sentido, el mismo numeral reitera que:

“…el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional) y que las constituciones y leyes de las entidades federativas llevarán a cabo su reconocimiento, para lo cual deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico,

y en su apartado “A”, fracción VIII, párrafo 2°, se prevé que: …las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para su reconocimiento como entidades de interés público.

Sin alejarnos del tema que nos ocupa, vale mencionar que es necesaria la investigación jurídica comparada tanto de las constituciones y leyes secundarias estatales, como del marco regulatorio de otras naciones para definir al menos los aspectos generales de esas características, situaciones y aspiraciones a los que se refiere el texto constitucional, incluyendo desde luego los denominados grupos de población minoritarios (lo que conllevaría una redefinición del concepto “pueblo originario”), para luego estar en posibilidad de construir el marco de autonomía y de respeto a la diversidad en la unidad que el constituyente proclama, lo que resulta indispensable para definir las condiciones de una eventual consulta, de lo contrario ¿sobre qué se les consultaría a estos grupos si se desconoce por ambas partes el marco de los asuntos que les son propios y exclusivos, tanto en lo general como en lo particular?

Es en relación con este aspecto que el apartado “B” del mismo artículo 2° dispone que para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, las autoridades tienen la obligación de:

  1. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas, con el propósito de fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno con la participación de las comunidades. Las autoridades municipales determinarán equitativamente las asignaciones presupuestales que las comunidades administrarán directamente para fines específicos,

y a continuación establece que:

… La federación, las entidades federativas y los municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.

En apego a la técnica legislativa, por su contenido estos párrafos deberían fusionarse o bien invertirse, dado que el segundo constituye el género y el primero la especie.

A estos mismos supuestos jurídicos de los dos párrafos anteriores podría resultar aplicable lo dicho en el apartado anterior en cuanto que no existe definición, ni en el ámbito constitucional ni en el de las leyes secundarias federales ni locales de los “fines específicos” mencionados de cada uno de estos grupos, tanto en lo general como en lo particular.

Prosigue el listado de obligaciones del poder público frente a los grupos indígenas más estrechamente vinculadas a la consulta:

…II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nación…

La redacción de este precepto implica que la definición del objetivo mencionado se mantiene en la abstracción, pues ni las leyes vigentes en la materia abordan el tema, ni se ha consultado a las comunidades, como lo ha mostrado con plena evidencia el proceso de reforma que está volviendo a sufrir recientemente la legislación en materia educativa, mantenida casi en exclusiva a nivel mediático y del congreso federal, donde desde nuestro punto de vista se han abordado primordialmente aspectos de forma, más que de fondo respecto del marco normativo constitucional que se encontraba vigente.

Sería muy esclarecedor incluir lo relativo a la sustentabilidad dentro de la temática de mejoramiento de la escolaridad que señala este párrafo, a fin de generar cultura entre las comunidades y sus miembros en este que es uno de los tópicos de mayor relevancia dentro de los que desde luego debieran integrar la agenda de la consulta indígena[2].

IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indígenas y de sus espacios para la convivencia y recreación, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda, así como ampliar la cobertura de los servicios sociales básicos.

De nuevo el constituyente parece confundir género con especie, pues el derecho a la vivienda es un principio universal consagrado como derecho social en la Carta Magna, mientras que la convivencia y la recreación en su caso formarían parte del entorno necesario para que este derecho se ejerza en plenitud[3].

V. Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria;

La aplicación efectiva de este tema requiere un tratamiento muy delicado, por el riesgo de contraposición cultural entre la visión occidental del concepto “género” (anglosajona, derivada del término gender) y la propia de cada comunidad indígena[4].

VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades, mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación y telecomunicación. Establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación, en los términos que las leyes de la materia determinen.

La realización material de este postulado se vislumbra aún lejana, pues es justamente en las comunidades indígenas donde se presenta el más grande rezago en materia de servicios básicos como la energía eléctrica, indispensable para la operación de los medios de comunicación que se pretende operar. Sobre el particular es importante remarcar que este tema se relaciona íntimamente con los de educación y cultura, pues el uso de herramientas tecnológicas de comunicación no puede darse solo en el sentido de meramente consumir los materiales disponibles gracias a ellas, sino también y ante todo, de construir en las comunidades capacidades y habilidades para producir y difundir los propios, e intercambiar ideas, experiencias con otros grupos y usuarios (ONU, p.1 y ss).

VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indígenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos económicos, la aplicación de estímulos para las inversiones públicas y privadas que propicien la creación de empleos, la incorporación de tecnologías para incrementar su propia capacidad productiva, así como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercialización…

Se detecta una redundancia de este postulado con el contenido de la fracción I, por lo que técnicamente sería conveniente fusionarlo con aquella para darle mayor solidez argumentativa y por supuesto relacionarlo con la consulta indígena.

Como se ha podido constatar, a partir de su simple repaso, en general los temas comprendidos en las fracciones de la IV a la VII son cruciales para el desarrollo regional y el propio de las comunidades indígenas, razón suficiente para considerarlos dentro de la agenda de la consulta que necesariamente debería de hacerse. Sin embargo, desafortunadamente la legislación secundaria los omite, quedando sus preceptos a nivel meramente declarativo.

El siguiente párrafo se resalta en su totalidad por ser el único dentro del texto constitucional que se refiere de forma explícita a la consulta indígena:

IX. Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades federativas, de los Municipios y, cuando proceda, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.

Sin embargo, como se puso en evidencia durante el reciente proceso de elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, no hubo una sola consulta indígena; y lo más lamentable es que aun de haber habido voluntad política para realizarla, hubiera sido poco productiva por falta de elementos jurídicos para su organización y procesamiento, dado que la normativa al respecto en la legislación secundaria es inexistente.

Artículo 6°. Pasando a otro tema de gran importancia dentro del nuevo modelo constitucional: el acceso a la información, en este numeral el constituyente dispone que se requiere de consulta para nombrar comisionados sustitutos del órgano “garante”, es decir, del Instituto Nacional de Acceso a la información (INAI). En los hechos, no se tiene conocimiento de que se hasta el momento se haya realizado alguna consulta a las comunidades indígenas para tales fines, a pesar de que conforman un sector demográfico de atención especial, sobre todo si se tiene en consideración la falta de recursos tecnológicos de conectividad, infraestructura informática y de telecomunicaciones, e incluso de servicios tan básicos como la electricidad, indispensables para que puedan ser consultados y a la vez estén en posibilidad de emitir sus opiniones, aunque sea de manera remota.

Asimismo, vale mencionar que con poco grata sorpresa, al consultar el sitio web del INAI y buscar el tema “Consulta Indígena” solo se encontraron tres referencias pero a actas de sesión de su Consejo, en las que apenas se menciona en algún párrafo de las decenas de páginas que contiene cada una, la necesidad de hacer una consulta para ciertos aspectos que son solo de forma, y aun en este caso no se pudo encontrar ningún lugar donde consultar la normativa, forma organización y procedimientos para la realización del proceso para hacer efectivo este precepto constitucional.

En el mismo tenor, si bien el Apartado “A” de este artículo, que establece el marco de principios rectores de la federación y entidades federativas para el ejercicio del derecho de acceso a la información, en plena contradicción a lo estipulado en el precepto anterior, omite lo referente a las comunidades indígenas y equiparables, las que por razones de equidad el constituyente considera de forma privilegiada.

El párrafo séptimo del mismo apartado dispone que el organismo garante se integrará por siete comisionados. Para su nombramiento, la Cámara de Senadores, previa realización de una amplia consulta a la sociedad (sic) a propuesta de los grupos parlamentarios, con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, nombrará al comisionado que deba cubrir la vacante, siguiendo el proceso establecido en la ley. Continúa indicando que el nombramiento podrá ser objetado por el Presidente de la República en un plazo de diez días hábiles y si este no objetara el nombramiento dentro de dicho plazo, ocupará el cargo de Comisionado la persona nombrada por el Senado de la República.

Como también puede constatarse en el sitio web del INAI, esta “amplia consulta” también ha quedado en la retórica constitucional, pues no existen indicios de que se haya realizado alguna, menos aún en el ámbito de las comunidades indígenas.

En la misma situación se encuentra el Apartado “B” de este mismo artículo en cuanto a los principios rectores de la federación y entidades federativas en materia de radiodifusión y telecomunicaciones para el acceso a la información, la consulta y la participación. La fracción V, párrafo segundo establece que:

… El organismo público (Comisión Federal de Telecomunicaciones, COFETEL) contará con un Consejo Ciudadano con el objeto de asegurar su independencia y una política editorial imparcial y objetiva. Será integrado por nueve consejeros honorarios quienes serán elegidos mediante una amplia consulta pública por el voto de dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, de la Comisión Permanente. Los consejeros desempeñarán su encargo en forma escalonada, por lo que anualmente serán sustituidos los dos de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen ratificados por el Senado para un segundo periodo.

Al igual que en casos anteriores, el precepto queda en la abstracción al no especificarse nada sobre el tema, ni en la legislación secundaria a la que se hace referencia en este texto ni en la normativa que regula la operación de los organismos públicos involucrados.

Artículo 26: Artículo primordial en el tema que nos ocupa, dado que establece el Sistema de Planeación Democrática (y deliberativa) del Desarrollo Nacional con el objeto de imprimir solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación; asimismo, incorpora la consulta ciudadana a través de foros, cuya información producida será recopilada, analizada y sistematizada, que conformará el material de base para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo. Su párrafo tercero dispone que:

La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine, mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares, las acciones a realizar para su elaboración y ejecución. El Plan Nacional de Desarrollo considerará la continuidad y adaptaciones necesarias de la política nacional para el desarrollo industrial, con vertientes sectoriales y regionales.

Lo anterior quiere decir que la definición de normas y procedimientos para la consulta popular dentro del Sistema Nacional de Planeación Democrática –incluyendo por supuesto la consulta indígena– es una obligación constitucional para los ejecutivos federal y locales; no obstante, el dispositivo permanece pendiente de ser observado en la práctica.

Artículo 27: Su fracción VII del párrafo segundo señala que “La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas”. Dada su importancia, esta garantía constitucional debería ser integrada a la agenda de los temas fundamentales de la consulta a estas comunidades, más aún cuando se tiene prevista por la administración en curso la ejecución de proyectos que inciden en ellas.

Art. 35. Este numeral postula los derechos y obligaciones de los ciudadanos, quienes en su conjunto forman la comunidad política o pueblo del Estado, elemento imprescindible del andamiaje constitucional. Entre ellos, se determina que son derechos de los ciudadanos:

VIII: Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente:

Párrafo 3°: No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma (forma de Estado y gobierno); la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.

A continuación, dispone una parte esencial del procedimiento de consulta al estipular que:

“…La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta”;…

De lo anterior se infiere la responsabilidad de los tres órganos del poder público del Estado en la determinación de la temática de la consulta para efectos de su constitucionalidad, lo cual en los hechos no se ha llevado a cabo hasta el momento, habiéndose realizado incluso algunas en clara inobservancia a este precepto.

El constituyente continúa con la descripción del procedimiento de consulta, estableciendo una prevención de suma relevancia para su realización material:

Párrafo 5°. …se realizará el mismo día de la jornada electoral federal…, supuesto jurídico político y hasta de economía procesal que tampoco se ha tenido en cuenta.

Artículo 36. Este apartado establece entre las obligaciones a cargo de los ciudadanos: …Fracción III: Votar en las elecciones y en las consultas populares, en los términos que señale la ley…, lo que más que obligación constituye una prerrogativa, es decir, a la vez un derecho y un compromiso frente a la comunidad política, tal como lo indicaba la redacción anterior del artículo.

Artículo 73. prevé dentro de las facultades del Congreso: fracción XXIX-Q. …legislar sobre iniciativa ciudadana y consultas populares…, la cual en lo que se refiere a consulta indígena también sigue pendiente de realización material como lo pone en evidencia la poca por no decir nula regulación sobre el particular.

Artículo 102. En relación con la integración del sistema nacional de derechos humanos, el constituyente determina que:

Apartado B: El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos.

…Para instrumentar dicho Sistema, el párrafo 8° estipula que:

La elección del titular de la presidencia de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), así como de los integrantes del Consejo Consultivo, y de titulares de los organismos de protección de los derechos humanos de las entidades federativas, se ajustarán a un procedimiento de consulta pública, que deberá ser transparente, en los términos y condiciones que determine la ley.

Al respecto, se visitó el sitio web de la CNDH[5] y se encontró apenas una referencia cercana a nuestro tema: la acción de inconstitucionalidad 2018/81 del 24 de septiembre de 2018, contra el decreto 778 que modifica la ley 701 de reconocimiento, derechos y cultura de los pueblos y comunidades indígenas y el decreto que publica la ley 777 de Seguridad Pública, ambas del estado de Guerrero, violatorios de distintos preceptos constitucionales e instrumentos jurídicos de carácter internacional, que precisamente confirma lo expuesto hasta el momento en el presente trabajo, pues el motivo de la acción es la falta de consulta previa a dichos pueblos y comunidades en cuanto al contenido de ambas[6].

Por último, es de mencionar que, dentro de las consideraciones insertas en los transitorios existen algunas que datan del 12 de noviembre de 2002 y se mantienen en el texto vigente sobre reformas en materia educativa:

Artículo Segundo. La autoridad educativa federal deberá, a la entrada en vigor del presente Decreto, instalar comisiones técnicas y de consulta con las demás autoridades educativas del país que resulten pertinentes, para iniciar un proceso tendiente a la unificación estructural, curricular y laboral de los tres niveles constitucionales obligatorios, en un solo nivel de educación básica integrada.

Artículo Tercero. La autoridad educativa federal deberá, a la entrada en vigor del presente Decreto, instalar comisiones técnicas y de consulta con las demás autoridades educativas del país que resulten pertinentes, para iniciar un proceso tendiente a la revisión de los planes, programas y materiales de estudio, para establecer, en el ejercicio de sus funciones constitucionales, los nuevos programas de estudio de la educación preescolar obligatoria para todo el país, así como preparar al personal docente y directivo de este nivel, de acuerdo a la nueva realidad educativa que surge de este Decreto…

Al respecto, cabe mencionar que pese a que desde el legislativo se hicieron observaciones de importancia para considerar el tema de la consulta a las comunidades indígenas –aunque desafortunadamente solo en materia de educación bilingüe– la actual “reforma a la reforma educativa”, la mantiene a nivel meramente discursivo omitiendo los métodos y procedimientos para ampliarla a otros aspectos aparte del meramente bilingüe y establecer líneas, normas, métodos y procedimientos para convertirla en actos concretos[7].

 

  1. INSTRUMENTOS INTERNACIONALES

El más importante en cuanto se refiere al presente trabajo es la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los pueblos indígenas[8], que postula principios, valores fundamentales para el desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas y equiparables, cuya esencia debe de orientar tanto las normas, políticas, programas y acciones de los órganos del poder público, como la cultura y la vida social. Entre ellos hay algunos que por los límites del presente texto simplemente enunciaremos a continuación y cuyo análisis individual y de conjunto en adición a otros instrumentos internacionales vinculados, como por ejemplo el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes quedará pendiente para una ocasión posterior por exceder los alcances del presente trabajo; sin embargo, incluimos a continuación algunos de sus numerales que destacan por relacionarse con el tema tratado:

Art. 5. Los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado.

Art. 18. Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones.

Art. 19. Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas y administrativas que los afecten, para obtener su consentimiento libre, previo e informado.

Art. 24. Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos indígenas tienen derecho a participar activamente en la elaboración y determinación de los programas de salud, vivienda y demás programas económicos y sociales que les conciernan y, en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias instituciones.

Art. 26.

  1. Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido.
  2. Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otra forma tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma.
  3. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate…

Art. 29.1. Los pueblos indígenas tienen derecho a la conservación y protección del medio ambiente y de la capacidad productiva de sus tierras o territorios y recursos. Los Estados deberán establecer y ejecutar programas de asistencia a los pueblos indígenas para asegurar esa conservación y protección, sin discriminación alguna…

Art. 30.

  1. No se desarrollarán actividades militares en las tierras o territorios de los pueblos indígenas, a menos que lo justifique una amenaza importante para el interés público pertinente o que se hayan acordado libremente con los pueblos indígenas interesados, o que éstos lo hayan solicitado.
  2. Los Estados celebrarán consultas eficaces con los pueblos indígenas interesados, por los procedimientos apropiados y en particular por medio de sus instituciones representativas, antes de utilizar sus tierras o territorios para actividades militares…

Artículo 32.

  1. Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y elaborar las prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilización de sus tierras o territorios y otros recursos.
  2. Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo.
  3. Los Estados establecerán mecanismos eficaces para la reparación justa y equitativa por esas actividades, y se adoptarán medidas adecuadas para mitigar sus consecuencias nocivas de orden ambiental, económico, social, cultural o espiritual.

Artículo 38. Los Estados, en consulta y cooperación con los pueblos indígenas, adoptarán las medidas apropiadas, incluidas medidas legislativas, para alcanzar los fines de la presente Declaración.

Artículo 40. Los pueblos indígenas tienen derecho a procedimientos equitativos y justos para el arreglo de controversias con los Estados u otras partes, y a una pronta decisión sobre esas controversias, así como a una reparación efectiva de toda lesión de sus derechos individuales y colectivos. En esas decisiones se tendrán debidamente en consideración las costumbres, las tradiciones, las normas y los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas interesados y las normas internacionales de derechos humanos…

NOTAS:

1) La consulta debería hacerse antes de aprobar cualquier proyecto que afecte sus tierras o territorios y otros recursos, en particular cuando se desarrollen de manera particular proyectos productivos relacionados con la “utilización y explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo”.

2) Es este sentido es preciso que los estados miembros creen un marco normativo para llevar a cabo las consultas en los pueblos indígenas tal como ya lo hacen regímenes constitucionales como el de Bolivia y Perú.

 

III. LEGISLACIÓN SECUNDARIA

 Dentro de la presente investigación se llevó a cabo el análisis a la legislación que se denomina Secundaria relacionada con los preceptos constitucionales e internacionales en materia de consulta indígena que se han señalado con anterioridad.

En el mismo tenor ya señalado, el tratamiento individual de estos ordenamientos rebasa los alcances de este trabajo, aunque en el cuadro siguiente se enlistan y e hacen comentarios sobre el contenido relacionado con el tema en estudio para un análisis posterior de mayor amplitud y profundidad:

 

Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos[9] No se encontraron referencias específicas a la consulta indígena.
Ley de Nacionalidad[10] No se encontraron referencias específicas a la consulta indígena.
Ley Federal de Consulta Popular[11] No se encontraron referencias específicas a la consulta indígena.
Ley para el diálogo, la conciliación y la paz en Chiapas 1995[12] No ha sido modificada en 25 años. No se encontraron referencias específicas a la consulta indígena.

 

Ley Federal de Responsabilidad ambiental[13] No se encontraron referencias específicas a la consulta indígena.

 

Ley General para la Igualdad entre hombres y mujeres[14] No se encontraron referencias específicas a la consulta indígena.

 

Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión[15] Entre las atribuciones del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFETEL) se encontraron algunos dispositivos relacionados con el tema:

Artículo. 1.

XL. Formular, de considerarlo necesario para el ejercicio de sus funciones, consultas públicas no vinculatorias (sic), en las materias de su competencia;

Artículo 51. Para la emisión y modificación de reglas, lineamientos o disposiciones administrativas de carácter general, así como en cualquier caso que determine el Pleno, el Instituto (IFETEL) deberá realizar consultas públicas bajo los principios de transparencia y participación ciudadana, en los términos que determine el Pleno (del Consejo), salvo que la publicidad pudiera comprometer los efectos que se pretende resolver o prevenir en una situación de emergencia…

Párrafo 3°. El Instituto contará con un espacio dentro de su portal de Internet destinado específicamente a publicar y mantener actualizados los procesos de consultas públicas y un calendario con las consultas a realizar, conforme a los plazos y características generales que para éstos determinen los lineamientos que apruebe el Pleno. Las respuestas o propuestas que se hagan al Instituto no tendrán carácter vinculante (insiste), sin perjuicio de que el Instituto pondere las mismas en un documento que refleje los resultados de dicha consulta.

Art. 67.

Párrafo 3°: Las concesiones para uso social indígena, se podrán otorgar a los pueblos y comunidades indígenas del país de conformidad con los lineamientos que emita el Instituto y tendrán como fin la promoción, desarrollo y preservación de sus lenguas, su cultura, sus conocimientos promoviendo sus tradiciones, normas internas y bajo principios que respeten la igualdad de género, permitan la integración de mujeres indígenas en la participación de los objetivos para los que se solicita la concesión y demás elementos que constituyen las culturas e identidades indígenas (deja afuera temas muy importantes insertos en la Constitución como por ejemplo el desarrollo).

Ley Federal para prevenir y eliminar la discriminación[16] Artículo 15 Bis. Cada uno de los poderes públicos federales y aquellas instituciones que estén bajo su regulación o competencia, están obligados a realizar las medidas de nivelación, las medidas de inclusión y las acciones afirmativas necesarias para garantizar a toda persona la igualdad real de oportunidades y el derecho a la no discriminación.

Artículo 20. Atribuciones del Consejo (Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, CONAPRED)

LI. Emitir opiniones sobre las consultas que, relacionadas con el derecho a la no discriminación, se le formulen;

Artículo 23. La Junta de Gobierno (de la CONAPRED) estará integrada por la persona que ocupe la Presidencia del Consejo, siete representantes del Poder Ejecutivo Federal y siete de la Asamblea Consultiva del Consejo (en esta Junta no hay representación de organizaciones ni de instituciones indígenas).

La representación del Poder Ejecutivo Federal se conformará con las siguientes dependencias y entidades: … (omite organismos relacionados con los pueblos y comunidades indígenas y equiparables, por ejemplo, al Instituto Nacional Indigenista, solo por mencionar uno)

Artículo 31.- La Asamblea Consultiva (del Consejo) es un órgano de opinión y asesoría de las acciones, políticas públicas, programas y proyectos que desarrolle el Consejo en Materia de Prevención y Eliminación de la Discriminación (en esta Asamblea no hay representación de organizaciones ni instituciones indígenas).

Ley de Desarrollo Rural Sustentable[17] Artículo 14. En el marco del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales de las dependencias y entidades que la integren, la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable propondrá al Ejecutivo Federal, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 7, 9 y 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 19 y 26 de la Ley de Planeación, el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable que comprenderá las políticas públicas orientadas a la generación y diversificación de empleo y a garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación al desarrollo nacional, dando prioridad a las zonas de alta y muy alta marginación y a las poblaciones económica y socialmente débiles.

Artículo 15. El Programa Especial Concurrente al que se refiere el artículo anterior, fomentará acciones en las siguientes materias: …

…XII. Impulso a la cultura y al desarrollo de las formas específicas de organización social y capacidad productiva de los pueblos indígenas, particularmente para su integración al desarrollo rural sustentable de la Nación…

Artículo 31. Los Distritos de Desarrollo Rural coadyuvarán a la realización, entre otras, de las siguientes acciones: …

IX. Proponer al Consejo Estatal, como resultado de las consultas respectivas, los programas que éste deba conocer en su seno y se consideren necesarios para el fomento de las actividades productivas y el desarrollo rural sustentable;

X. Realizar las consultas y acciones de concertación y consenso con los productores y sus organizaciones, para el cumplimiento de sus fines; …

Artículo 52. Serán materia de asistencia técnica y capacitación: …

IV. La preservación y recuperación de las prácticas y los conocimientos tradicionales vinculados al aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, su difusión, el intercambio de experiencias, la capacitación de campesino a campesino, y entre los propios productores y agentes de la sociedad rural, y las formas directas de aprovechar el conocimiento, respetando usos y costumbres, tradición y tecnologías en el caso de las comunidades indígenas (omite mencionar lo respectivo a la capacitación en el ejercicio de esos derechos y prerrogativas en la materia, tal como lo postula el instrumento internacional comentado).

Artículo 56. Se apoyará a los productores y organizaciones económicas para incorporar cambios tecnológicos y de procesos tendientes a: …

V. Buscar la transformación tecnológica y la adaptación de tecnologías y procesos acordes a la cultura y los recursos naturales de los pueblos indígenas y las comunidades rurales;

Artículo 154. Los programas del Gobierno Federal, impulsarán una adecuada integración de los factores del bienestar social como son la salud, la seguridad social, la educación, la alimentación, la vivienda, la equidad de género, la atención a los jóvenes, personas de la tercera edad, grupos vulnerables, jornaleros agrícolas y migrantes, los derechos de los pueblos indígenas, la cultura y la recreación; mismos que deberán aplicarse con criterios de equidad.

Artículo 157. El Instituto Mexicano del Seguro Social formulará programas permanentes de incorporación de indígenas trabajadores agrícolas, productores temporaleros (sic) de zonas de alta marginalidad y todas aquellas familias campesinas cuya condición económica se ubique en pobreza extrema, a los cuales la Ley del Seguro Social reconoce como derechohabientes de sus servicios dentro del régimen de solidaridad social.

Artículo 175. Los ejidatarios, comuneros, pueblos indígenas, propietarios o poseedores de los predios y demás población que detente o habite las áreas naturales protegidas en cualesquiera de sus categorías, tendrán prioridad para obtener los permisos, autorizaciones y concesiones para desarrollar obras o actividades económicas en los términos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, de la Ley General de Vida Silvestre, de las normas oficiales mexicanas y demás ordenamientos aplicables.

Artículo 176. Los núcleos agrarios, los pueblos indígenas y los propietarios podrán realizar las acciones que se admitan en los términos de la presente Ley, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, Ley General de Vida Silvestre y de toda la normatividad aplicable sobre el uso, extracción, aprovechamiento y apropiación de la biodiversidad y los recursos genéticos.

La Comisión Intersecretarial, con la participación del Consejo Mexicano, establecerá las medidas necesarias para garantizar la integridad del patrimonio de biodiversidad nacional, incluidos los organismos generados en condiciones naturales y bajo cultivo por los productores, así como la defensa de los derechos de propiedad intelectual de las comunidades indígenas y campesinos.

Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables[18]

 

Art. 43 (últimos 3 párrafos).

…En igualdad de circunstancias, tendrán preferencia las solicitudes de las comunidades indígenas. Cuando la concesión o permiso pueda afectar el hábitat de alguna comunidad indígena la autoridad deberá recabar el parecer de los representantes de dicha comunidad.

Con el fin de apoyar las actividades productivas de las comunidades indígenas, la Secretaría promoverá programas que favorezcan su desarrollo sustentable. Asimismo, les dotará de estímulos, recursos y tecnologías para que incrementen sus capacidades productivas.

La Secretaría establecerá los procedimientos y mecanismos necesarios, para que los títulos o documentos en los que consten las concesiones y permisos, sean traducidos a las lenguas de los concesionarios o permisionarios pertenecientes a los pueblos indígenas, o bien, para asegurar que les sea interpretado su contenido…

Ley Federal de Zonas Económicas Especiales[19]

 

Artículo 18. Con la finalidad de tomar en cuenta los intereses y derechos de las comunidades y pueblos indígenas en las Zonas y su Área de Influencia, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, la Secretaría de Gobernación y la Secretaría, en forma coordinada, realizarán los procedimientos de consulta previa, libre e informada necesarios y cualquier otra actividad necesaria para su salvaguarda, con la participación que corresponda a las entidades federativas y municipios involucrados.
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información[20]

 

Artículo. 13. (último párrafo): Los sujetos obligados buscarán, en todo momento, que la información generada tenga un lenguaje sencillo para cualquier persona y se procurará, en la medida de lo posible, su accesibilidad y traducción a lenguas indígenas.

Artículo. 42: (Atribuciones de los organismos garantes) …

XIII. Coordinarse con las autoridades competentes para que, en los procedimientos de acceso a la información, así como en los medios de impugnación, se contemple contar con la información necesaria en lenguas indígenas y Formatos Accesibles, para que sean sustanciados y atendidos en la misma lengua y, en su caso, se promuevan los Ajustes Razonables necesarios si se tratara de personas con discapacidad;…

 

De lo anterior se infiere que la legislación secundaria incidente en el tema de la consulta indígena es en algunos casos inexistente; en otros, paternalista, al hacer meramente concesiones sin propiciar la participación de los pueblos y comunidades originarios y equiparables en las decisiones que les afectan ya sea directa o indirectamente; y en otros más meramente declarativos, al omitir la forma en hacer efectivas las disposiciones enunciadas.

 

  1. CONSULTA INDÍGENA Y PODER JUDICIAL

Como se ha mencionado al inicio del presente trabajo, el sistema constitucional vigente asume un nuevo paradigma con el que se pretende evolucionar del sistema legalista de corte paleo positivista autoritativo, a uno garantista de corte neo constitucional valorativo, misión en la que el poder judicial juega un papel fundamental, en aspectos tan relevantes como la ponderación en el equilibrio entre hechos y Derecho, o la argumentación como medio para resolver casos bajo parámetros racionales y objetivos, con los que se haga efectivo ese antiguo y aún vigente precepto de Ulpiano, sustento del principio máximo y fin último de la Justicia: dar a cada quien lo que corresponde, más aun tratándose de un tema en el que la legislación y otros instrumentos jurídicos como los tratados internacionales –tal como se ha podido constatar- es en su mayoría meramente declarativa, y en ciertos casos patrimonialista y ambigua.

Tan importante resulta la tarea jurisdiccional en el nuevo sistema, que Norberto Bobbio ha llegado a declarar el Siglo XXI como “el siglo del Poder Judicial” (Giraldo, p. 1 y ss) y que por lo mismo se requiere un nuevo perfil de juez, dotado de un blindaje de conocimientos en derechos fundamentales, organización y funcionamiento del poder público, en el contexto jurídico y jurisdiccional internacional y en las distintas materias relacionadas con su especialidad.

Sin duda, el juez debe dejar de ser meramente la “boca de la ley” para convertirse en un agente activo, de acompañamiento social, comprometido con la LEX o el sentido profundo de Justicia, y para lograrlo debe de enfrentar y ganar la lucha contra las malas prácticas y los vicios arraigados.

La eficacia procesal y de todo el sistema jurídico en su conjunto, depende de estos factores y más aún en temas como el ambiente y la administración del territorio, que padecen de una gran fragilidad procesal, factor tan necesario para garantizar efectivamente los derechos ambientales y propiciar un desarrollo social realmente sustentable, no solo en términos ecológicos, sino también económicos, políticos, sociales y culturales.

El juez del nuevo siglo debe ejercer el denominado “poder-deber de tutela” de la constitucionalidad, previsto también en el nuevo sistema. En tal sentido, debe valorar los intereses de las partes, cuidando siempre la observancia de principios fundamentales, nuevos y renovados, tales como el pro persona, el debido proceso, el interés superior del menor, el control de constitucionalidad y el de convencionalidad, la interpretación conforme, procurando siempre el justo equilibrio de los distintos intereses en juego que deben ser armonizados, como los comunitarios, los nacionales, los derivados de los compromisos internacionales adquiridos vía tratados y convenios y en su caso, aplicando de forma correcta medidas cautelares correspondientes.

De ahí que resulte imperioso ampliar las perspectivas de acción del juez: fortalecer los mecanismos probatorios para prevenir y solucionar los hechos eventualmente dañosos de las comunidades afectadas, no solo en general sino en particular; hacer que las sentencias se vuelvan realmente ejecutables; crear cuerpos periciales adecuados, capacitar en estos temas al personal judicial (administrativo, de investigación) a su cargo; contar con medios adecuados para realizar inspecciones judiciales, superando las barreras de facto además de las culturales.

En ese mismo orden de ideas, en lo tocante a consulta indígena amerita remarcar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha reiterado en diversas sentencias la necesidad de respetar el derecho fundamental de los pueblos y comunidades indígenas a ser consultados mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados, de buena fe y a través de sus representantes con la finalidad de llegar a un acuerdo cada vez que se prevean medidas legislativas que sean susceptibles de afectarles directamente[21], aunque desafortunadamente el impacto real de estas declaraciones aun siga siendo relativo.

 

CONCLUSIONES

 La Consulta indígena, especie distinta de su género: la consulta popular, es un tema sensible de nuestra constitucionalidad por diversos factores. De manera enunciativa han resaltado algunos puestos a la vista en el presente trabajo:

  • Es producto de la realidad social que se hizo visible a partir del surgimiento del movimiento social zapatista en 1994, sumándose dentro del paquete de reformas a la Constitución de la República y las leyes Secundarias, y actualizada posteriormente al asumir el Estado Mexicano la integración al sistema jurídico nacional de preceptos contenidos en diversos instrumentos internacionales, entre los que sobresale la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los pueblos indígenas, del 13 de septiembre de 2007.
  • Va más allá del tema meramente indigenista; es parte instrumental de un derecho que sustenta todo el andamiaje constitucional como lo es el artículo 39 de la Carta Magna en cuanto a la potestad del pueblo del Estado (la comunidad política) en el que reside la Soberanía Nacional, de decidir sobre la forma de su gobierno, además de conformar una prerrogativa (derecho-obligación) en la toma de decisiones relacionadas con la gobernanza y el desarrollo a todas las escalas en su sentido amplio, y por lo mismo se amplía como se ha podido ver a lo largo de este trabajo a otros ámbitos importantes del quehacer gubernamental.
  • A pesar de tener un sólido sustento constitucional, en los hechos ha sido menospreciada y en muchos casos omitida al momento de la producción legislativa que la instrumente y de la toma de decisiones en la realización de políticas, planes, programas y acciones de del ejecutivo, situación que continúa hasta el momento. De ello ha dejado y sigue dejando constancia el poder judicial en sus resoluciones, en específico, las de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, aunque vale decir que su intervención ha quedado en gran parte de los casos a nivel meramente declarativo. El tema sin duda, da para investigaciones posteriores de mayor amplitud y profundidad.

 

Como en muchos otros casos de inaplicación de lo proclamado y dispuesto en la Constitución de la República, la voluntad política, el liderazgo, la determinación de procesos claros y precisos, los medios sancionatorios por incumplimiento, entre los aspectos más relevantes, son aspectos clave para que la Consulta Indígena se convierta en actos concretos, en una forma de ver y vivir la gobernanza en un verdadero Estado Constitucional Democrático. La coyuntura nos da la oportunidad para hacerlo. Nos afecta a todos; nos incumbe a todos; nos conviene a todos.

 

BIBLIOGRAFIA

[1] INEGI, Encuesta inter censal 2015, Red Nacional de Metadatos, http://www3.inegi.org.mx/rnm/index.php/catalog/214/datafile/F18/V1243; y específicamente: Comisión Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED), ficha temática “Pueblos y Comunidades Afromexicanos”, https://www.conapred.org.mx/userfiles/files/FichaTematicaAfrodescendientes%20(1).pdf e intervención de la Senadora Susana Harp Iturribarría en el pleno del Senado el 18 de octubre de 2018, http://www.senado.gob.mx/64/intervenciones/1149/15446.

[2] Vid “La Cultura, detonante en el desarrollo sostenible de las comunidades”, Secretaria de Cultura, México, 18 de mayo de 2017, en https://www.gob.mx/cultura/prensa/la-cultura-detonante-del-desarrollo-sostenible-de-las-comunidades.

[3] Al respecto, vale la pena analizar en su contexto “Vivienda liderada por la comunidad”, World Habitat, en https://www.world-habitat.org/es/nuestros-programas/vivienda-liderada-por-la-comunidad/, consultada el 15 de mayo de 2019.

[4] Sobre el tema ver: Tibán Guala, Lourdes “Género y sustentabilidad: nuevos conceptos para el movimiento indígena”, Polis [En línea], 9 |2004, publicado el 22 octubre 2012, consultado el 14 de mayo de 2019. URL: http://journals.openedition.org/polis/7284

[5] http://www.cndh.org.mx/search/node/consulta%20ind%C3%ADgena

[6] http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Acciones/Acc_Inc_2018_81.pdf

[7] Al respecto, ver Mendoza Zuany Rosa Guadalupe, “Educación Intercultural Bilingüe en la Reforma Educativa: marginalidad y desplazamientos”, en Martínez Bordón, Arcelia y Navarro Arredondo, Alejandro (Coordinadores), “La Reforma Educativa a Revisión: apuntes y reflexiones para la elaboración de una agenda educativa 2018 – 2024”, Senado de la República, Instituto Belisario Domínguez, p. 123 y ss, consultado en

[8] https://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_es.pdf

[9] http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/normatividad/Ley_CNDH.pdf

[10] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/53.pdf

[11] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFCPo.pdf

[12] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/177.pdf

[13] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFRA.pdf

[14] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGIMH_140618.pdf

[15] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFTR_020419.pdf

[16] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/262_210618.pdf

[17] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/235_120419.pdf

[18] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGPAS_240418.pdf

[19] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFZEE.pdf

[20] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGTAIP.pdf

[21] Al respecto, se sugiere revisar las sentencias del pleno sobre la controversia constitucional 32/2012 del 29 de mayo de 2014; y sobre las acciones de inconstitucionalidad 83/2015 19 de octubre del 2015; 31/2014 del 12 de marzo de 2016; 84/2016 del 28 de julio del 2018; y 121/2017 del 28 de junio de 2018.

 

Ciudadanía, Partidos y Gobierno: La Renovación de una Alianza.

participacion ciudadana grupos

CIUDADANIA, PARTIDOS Y GOBIERNO:

LA RENOVACION DE UNA ALIANZA

por José Ramón González Chávez

 

INTRODUCCIÓN.

 

Democracia, seguridad y desarrollo son, desde hace tiempo ya, los puntos que constituyen el eje sobre el que gira la agenda política nacional. Ahora más que nunca, cuando parece que existen condiciones adecuadas para una verdadera transición, los elementos de esta trilogía no pueden ni deben concebirse de manera aislada, deben interactuar, pues de lo contrario el resultado sería nulo o en el mejor de los casos produciría una especie de amasijo retórico desarticulado, estéril.

 

La democracia es una condición para la seguridad y el desarrollo integral del país y a la vez la garantía más firme contra la violencia y el autoritarismo; pero en aras de asentarla sobre cimientos sólidos, debe tenerse en cuenta que la cultura política de una sociedad no se cambia de la noche a la mañana, la experiencia reciente nos hace ver que es necesario trabajar constantemente, conocer de viva voz las necesidades y demandas de la gente, andar y hacer camino sobre la accidentada orografía del acontecer político y social.

 

Sobre estos cimientos, Derecho, civilidad política y compromiso integran el andamiaje a partir del cual debe realizarse la constante y permanente construcción de nuestro edificio democrático. Lo verdaderamente importante en el México actual es que todos, ciudadanos, partidos y gobernantes, independientemente de nuestra preferencia ideológica y una vez superado el momento electoral, estemos interesados y comprometidos en hacer avanzar nuestro sistema político, económico y social en un ambiente sostenible de legalidad, confianza y certidumbre.

 

Debe asumirse de una vez por todas y por todos que la contienda electoral terminó; que son tiempos de sumar; que solo con la participación de todas y todos será posible lograr que el proceso de transformación integral y verdadera que requiere desde hace tiempo nuestro país –y de cuyos efectos nadie queda excluido, independientemente de la preferencia política- se convierta en parte de nuestra vida cotidiana.

 

  1. LEGALIDAD Y CONSENSO:

 

A pesar de todo, nuestro país ha tenido avances significativos que deben ser aprovechados e y fortalecidos. Debemos pasar del recurso argumentativo de estrategia electoral a un inventario de los avances y estancamientos, de lo que debe alejarse de la retórica y convertirse en hechos, si lo que realmente queremos es construir con seriedad un nuevo proyecto de nación.

 

La historia de la transformación profunda de nuestro sistema político electoral arrancó formalmente en 1973, con una mayor apertura de la oferta política y la búsqueda de la credibilidad y legitimidad de los comicios. Sin perjuicio de ello, resulta evidente que el esquema que ha determinado las instituciones políticas y los procesos electorales ha ido evolucionando del mero debate sobre los principios y procedimientos a la consecución de una renovada legitimidad electoral, pero también de la impugnación sistemática al establecimiento de mecanismos permanentes y consensuados entre partidos, gobierno y sociedad civil.

 

Hay quien ha dicho que la Democracia es como el pasto inglés: para que luzca en toda su plenitud y belleza se requiere de mucho trabajo, cuidado y perseverancia. El capítulo más reciente de la reforma electoral se tendrá que continuar escribiendo mediante un esfuerzo colectivo de constante perfeccionamiento. En efecto, al igual que sus precedentes, el proceso democrático no ha caminado solo, encuentra sus causas y sus cauces en una intensa actividad de la sociedad, las organizaciones políticas y el gobierno en sus diversas escalas, que ha llegado a conformar un profundo esquema de modificaciones sustanciales cuya permanencia y validez han quedado garantizados por el nuevo paradigma constitucional.

 

Sólo mediante este marco jurídico y el acuerdo político es posible conducir los cambios que la sociedad demanda para continuar su propia evolución. Es verdad que el disenso es un elemento inseparable de la democracia; en términos de filosofía política, es su causa eficiente; pero al mismo tiempo es innegable que un régimen democrático compele por naturaleza a vivir con base en un acuerdo general y un compromiso colectivo, al margen de los intereses particulares, sean estos de ciudadanos o de funcionarios, de grupos o de partidos. El consenso como vía para una verdadera transformación económica, política y social que se traduzca en ley y en hechos debe convertirse en una práctica cotidiana dentro de ese en apariencia contradictorio proceso permanente de transición de México hacia una democracia real.

 

A lo largo de nuestra historia, hemos podido constatar que siempre que gracias al acuerdo se suman razones y voluntades dentro del respeto a la pluralidad y a la ley, todos ganamos. Esa es la verdadera expresión de la Voluntad General, fruto característico de un esfuerzo plural, de todos a quienes nos interesa la cosa pública y el ejemplo más claro de que no hay marcha atrás, de que transitamos hacia una democracia más transparente y sólida y por lo mismo, de que vamos en la ruta hacia una verdadera cultura democrática, propia de toda sociedad abierta.

 

  1. COLABORAR PARA CONSTRUIR EL NUEVO ROSTRO DEL ESTADO:

 

La actividad social se distingue por su constante y cada vez más ágil transformación. De ahí la afirmación de Hegel: “El Estado es lo que ha sido y lo que es para llegar a ser”, lo cual significa que, en tanto entidad política sintetizadora de las realidades y aspiraciones de una colectividad, no obstante su carácter inmanente, el Estado adquiere el rostro que le marca su tiempo, imponiéndole la obligación de adaptarse a los cambios que la propia sociedad y el “espíritu de los tiempos” le exigen.

 

No debe perderse de vista que la Reforma del Estado es ante todo reforma cultural. El sistema político no opera solo, forma parte de la cultura social de una nación y por su interacción con los demás elementos es ésta, modificarlo resulta una tarea por demás difícil, pero no por ello imposible. La vía, lejos de ser exógena, está en el origen mismo del problema, es decir, en la relación Estado-Partidos-Sociedad.

 

En este contexto, una reforma del Estado Mexicano debería incluir necesariamente en su agenda al menos dos conceptos fundamentales:

 

  1. Modernización, sobre todo para promover y conseguir los indispensables cambios de actitud que nos permitan ir consolidando una nueva cultura política, que abra mayores y mejores canales de participación a los diversos actores y sujetos de la estructura social y que a su vez tienda a lograr una mayor capacidad de respuesta institucional, de cara a las demandas cada vez más amplias y crecientes de la población.

 

Este cambio verdadero que requerimos no puede darse mágicamente, ni por decreto, ni es cuestión –como la experiencia nos lo ha hecho ver- de “endosar” la responsabilidad mediante el voto y luego “exigir” o esperar del cielo la respuesta. Tampoco es –parafraseando a Michel Crozier- sólo “cuestión de máquinas”. El factor humano es fundamental.

 

Ponerse al día siempre ha sido necesario, pero hay que entender el cambio como medio y no como fin; me explico: no se trata de cambiar por cambiar. Por eso la modernización del Estado debe suponer primordialmente un cambio de mentalidad, una revolución de actitudes individuales y colectivas frente a todo lo que nos rodea y nos afecta, positiva o negativamente. De ahí también que sea necesaria la voluntad política conjunta de ciudadanos, partidos y gobierno para saltar esa alta y nada frágil barrera de la resistencia al cambio, que nos lleve a adquirir una mentalidad moderna, una idea renovada de lo privado, lo público y lo social.

 

  1. Corresponsabilidad, No podemos predecir el futuro de México, pero lo que sí podemos hacer es construirlo. Ahora más que nunca ha quedado claro que la tarea de todos no se agota en la reforma política y mucho menos en el ejercicio del sufragio.

 

Nos encontramos en un momento propicio para contribuir todos, a la conformación de un nuevo rostro para nuestro Estado y co-laborar en la renovación equilibrada del marco en el que se desenvolverá en lo sucesivo la triple relación ciudadanos-partidos-gobierno.

 

Al político le preocupa las siguientes elecciones; al estadista, las siguientes generaciones. Independientemente de los puntos de vista, de las ideas que cada cual tenga sobre nuestro destino más o menos cercano, es indudable que ya como gobierno, el triunfador en los procesos electorales tendrá que hacer frente a problemas de diferente intensidad y urgencia que afectan a la población y que se encuentran al margen de las ideologías, lejos de la retórica pero muy cerca de la realidad cotidiana.

 

Obtener el triunfo electoral nunca ha sido suficiente, pero menos ahora que nunca. Aunque no puede soslayarse la importancia de las ideologías o más precisamente de los diferentes posicionamientos, la sociedad política necesita viabilidad institucional para llevar a cabo acciones concretas que satisfagan las demandas sociales que requieren atención inmediata, continua y permanente.

 

Por su parte, las organizaciones sociales y políticas tienen ante sus miembros la importante misión de adoptar frente a las instituciones una posición crítica, pero al mismo tiempo propositiva, que les permita su participación cercana y comprometida, en tanto que “ciudadanos-gobernantes”, en los asuntos que afectan a la comunidad, complementado con ello la acción gubernamental.

 

Como ciudadanos este este es un momento inmejorable para pensar y hacer que nuestro Estado se erija en promotor por excelencia del interés general y su gobierno que es el instrumento para convertir sus expectativas en hechos, en un moderno sistema de organización y de gestión más plural e incluyente; en una entidad política que adquiera su fuerza en la Constitucionalidad y se legitime cotidianamente en la cultura social, que es lo que al fin de cuentas nos dará vida y razón de ser como nación.

 

Sin duda, este es un buen momento también para que todos, ciudadanía, partidos y gobiernos, empecemos a pensar en la nueva definición y las nuevas fronteras que tendrán necesariamente que asumir Estado, Poder Público, Gobierno y Administración como elementos vitales de la “Res Pública”.

 

III. EL ESTADO ANTE SUS CONTRADICCIONES:

 

La creciente interdependencia de los asuntos que deben ocuparnos, obligan a partidos y gobierno a esforzarse por seguirle el paso a un cada vez más apretado tejido social, orientando sus acciones al establecimiento de estrategias horizontales de gestión sobre la base de que actualmente, la eficacia de éstos condiciona el desarrollo de aquel, en un movimiento cíclico mediante el cual los tres elementos, ciudadanos, partidos y gobiernos se retroalimentan.

 

La actual dinámica económica, política y social nos impone a quienes de una u otra forma estamos involucrados en la cosa pública, la necesidad primordial de realizar un serio y profundo ejercicio de reflexión, con el ánimo de encontrar pautas que nos ayuden a concebir la forma y los términos en los que habrá de constituirse el nuevo equilibrio entre los componentes que tradicionalmente, al menos desde su creación, han integrado al Estado de Derecho, a saber: población, territorio, poder público, orden jurídico.

 

En lo económico, los temas centrales de la reforma del Estado son el combate a la marginación y el desempleo, así como el débil crecimiento interno, problemas de carácter estructural que son un obstáculo grande y fuerte para la participación social y política de la comunidad que impide –si no es que anula- cualquier intento de avance democrático.

 

No obstante ser un fenómeno esencialmente económico, la pobreza tiene severas repercusiones en lo político, en lo social e inclusive en lo cultural. La creciente deuda exterior, la aplicación estricta de los modelos económicos impuestos desde fuera, han provocado en muchos países de América Latina la agudización de un problema igual o mayor a éstos: la deuda social, cuya atención es urgente. Las causas que provocan la pobreza, constituyen en conjunto una de las formas más aberrantes de corrupción. Por eso, el bienestar social funge como fuente de legitimidad de la acción gubernamental y es condición inseparable de la vida democrática.

 

La pobreza es un estado de necesidad que lesiona la libertad de los seres humanos y que incide negativamente en el logro de la razón de ser del Estado: el bienestar colectivo. Los pobres de México, que son los más, se ven obligados a buscar y encontrar la manera de satisfacer sus necesidades más apremiantes. La inseguridad rampante, el deterioro de la calidad de vida y de la fuerza de trabajo, el desempleo, la baja cobertura y la pobre calidad de los servicios, el escaso acceso al conocimiento y las oportunidades de este amplio sector de la población, son asuntos deberían de ser antes que cualquier otra cosa la base de las agendas de todo gobierno a todas sus escalas. A un lado de los discursos, los pobres requieren de manera primordial y con hechos, ser atendidos al menos en sus necesidades más apremiantes. Esto es un requisito incondicional para el desarrollo del país y par aun verdadero ejercicio democrático del gobierno.

 

En lo político, autoridades y partidos están obligados a realizar esfuerzos para lograr un contacto real y directo con la comunidad, conocer sus realidades, requerimientos y aspiraciones; y propiciar los necesarios cambios para el ejercicio corresponsable del gobierno. Para ello hay que impulsar más y mejores métodos, estrategias y mecanismos para modernizar todos los aspectos de la vida pública; aprovechar las experiencias y potenciales que han funcionado y proyectarlas, complementando de tal suerte la acción gubernamental con la acción política y social.

 

En lo social –reitero- las organizaciones tienen ante sus miembros la responsabilidad compartida de adoptar frente al reto que implica la reforma estatal y de gobierno, una posición crítica, pero a la vez propositiva, que permita su participación más cercana y comprometida con los asuntos que afectan a su comunidad, sumándose a las tareas de gestión política y social del gobierno y partidos.

 

Al proceso de modernización económica, política y social del Estado debe unirse forzosamente la reforma de la administración, elemento de la acción gubernamental de vital relevancia por ser el que tiene un contacto más directo y por lo tanto, más sensible, más “de carne y hueso” con la ciudadanía.

 

La administración pública se enfrenta a grandes desafíos; su mayor reto es resolver la que tal vez sea su más profunda contradicción: por una parte, el creciente aumento de la demanda social para intervenir, que exige satisfacer la necesidad de cada vez mayores y mejores servicios de toda índole; y por otra, la presencia de una fuerte presión interna y externa que lo obliga a intervenir cada vez menos.

 

La administración pública mexicana tiene que darse a la difícil pero impostergable tarea de adecuarse a las exigencias, requerimientos y expectativas de la comunidad al servicio de la cual se encuentra. En este aspecto, la mejora regulatoria; la modernización de sistemas, métodos y procedimientos administrativos; la simplificación de trámites; el uso de nuevas herramientas y tecnologías para una mejor organización; la creación y mantenimiento de sistemas de información consistentes, que permitan un acceso más sencillo a todos los sectores sociales; la transparencia en la gestión, la rendición de cuentas y una fiscalización eficiente; la descentralización; la co-gestión, son sólo algunos de los tópicos que deben ser atendidos por las administraciones públicas en los diferentes ámbitos de gobierno.

 

  1. LOS RETOS:

 

A manera de conclusión, podemos decir que del análisis más detallado de los matices del complejo e imparable proceso de transformación que estamos viviendo, es claro que la ciudadanía, los partidos y el gobierno tienen que realizar esfuerzos por obtener acuerdos conjuntos, fundados en un piso firme de legalidad, legitimidad y confianza:

 

  • Para el gobierno, el desafío se cifra en encontrar los mecanismos adecuados para armonizar las altas expectativas, los intereses y aspiraciones sociales dentro de amplios parámetros de tolerancia, inclusión y participación, con el objeto de instrumentar una transformación del Estado que dé a la ciudadanía la confianza y la credibilidad necesarias para que pueda llegarse a un verdadero cambio, ese cambio sin colores políticos, alejado de la retórica y cercano a la realidad, ese que todos queremos y esperamos.

 

  • Para los partidos, el trabajo no es fácil: se tendrán que seguir limando muchos y muy delicados puntos de discusión; hacer a un lado posiciones maniqueas u obsesiones políticas que sólo han servido para obstaculizar el tránsito hacia una nueva forma de hacer y entender la política; asumir que en esta dinámica de transición, las ideas no tienen dueños ni castillos dogmáticos que las contengan; que no es posible que alguna persona u organización reclame para sí la total paternidad de un solo proyecto; que en el ámbito legislativo, o mejor dicho, de los legislativos, se requiere más que de una razón de partido, de una razón de partidos, para conseguir con éxito una reforma política de fondo, que permita localizar puntos de coincidencia imprescindibles para delinear los nuevos “acuerdos en lo fundamental” que son la materia prima para conformar entre todos un renovado proyecto de nación.

 

  • Para los ciudadanos, las condiciones actuales son propicias para crear la conciencia colectiva en el sentido de que el compromiso con y por la democracia está lejos, muy lejos, de agotarse con el sufragio. Los avances logrados hasta el momento han propiciado sin duda mayor confianza y certidumbre en los procesos e instituciones electorales, dándoles al mismo tiempo mayor legitimidad. Por ello, continuar el trabajo para avanzar a una verdadera Politeia (aquello en lo que estemos de acuerdo, independientemente de nuestra apreciación o preferencia personal) es una de las más grandes tareas y de los más grandes retos a los que los mexicanos tendremos que seguir haciendo frente en los tiempos por venir. Al fin de cuentas, ¿no es eso el quehacer político?

 

Los grandes retos para construir el nuevo proyecto de nación que requerimos, solo podrán enfrentarse mediante el consenso y la participación conjunta de gobierno, partidos y ciudadanía. Los logros alcanzados nos obligan continuar y fortalecer principios, normas y prácticas para transitar hacia el nuevo proyecto democrático que todos esperamos. Al futuro, lo importante es encontrar la clave para mantenerlos permanentemente vigentes y vivientes, convertirlos en una forma de ver y vivir la realidad cotidiana y ganarnos de tal manera la oportunidad de contar con un mejor esquema de convivencia política y social. Así, todos saldremos ganando.

 

El Fuero Constitucional: Algunas Reflexiones Jurídico Políticas.

 

Camara-de-diputados

El Fuero Constitucional. Algunas Reflexiones Jurídico Políticas

Por Jose Ramon Gonzalez Chávez

Desde hace ya algunos años –más bien al menos un par de décadas- el tema del Fuero otorgado a servidores públicos específicos de acuerdo a su cargo, sobre todo en el ámbito legislativo, ha ocupado un lugar relevante en el debate de las instituciones políticas de nuestro país e incluso ha sido utilizado de instrumento de golpeteo político en momentos de coyuntura o electorales.

 

Por desgracia los elementos argumentativos en pro o en contra han sido muy pobres, lo que ha mantenido obscuridad en su conocimiento y comprensión, elementos indispensables para valorar eliminarlo, mantenerlo o bien actualizarlo de acuerdo a las necesidades y expectativas actuales y futuras de nuestro sistema constitucional.

 

Es en este afán que se requiere explorar y conocer los conceptos básicos que lo conforman para tratar de avanzar en el encuentro de significados actuales que nos hagan apreciar su justo lugar en el ejercicio y control del poder público.

 

La palabra fuero proviene de la raíz latina, fórum, que significa foro “recinto” o “plaza pública”, haciendo referencia al lugar donde antiguamente se administraba la justicia. En Roma, se establecían los tribunales en las plazas, para vigilar y sancionar las transacciones mercantiles.

 

Posteriormente, en todo el mundo los jueces empezaron a atender en sus propias instalaciones, pero éstas siguieron conociéndose con el nombre de foros y de ahí fueron relacionados con el ejercicio profesional propio de la actividad jurisdiccional; y de ahí se fue ampliando paulatinamente a otras actividades de ejercicio exclusivo, llegando el diccionario de la lengua española a considerar actualmente que en sentido antiguo, fuero equivale a una exención o privilegio otorgado a alguna persona o clase social.

 

Conceptos Fundamentales para entender el Fuero Constitucional.

 

  1. Privilegio. Etimológicamente deriva del latín privu individual y legium, lex, y significa ley que afecta a un individuo. Debe entenderse como la prerrogativa, el derecho exclusivo, la inmunidad o la ventaja especial.

 

  1. Inviolabilidad. Proviene del latín in-violare, imposibilidad de infringir, profanar, tratar con violencia o con fuerza. Hace referencia a lo que no puede ser violado, entendido jurídicamente el término Violar como infringir una ley o precepto. En el caso que nos ocupa, el concepto de Inviolabilidad ha transmutado hacia el sentido de lo que no puede ser atacado, lo que no puede tener repercusión negativa, refiriéndose entonces en el ámbito parlamentario a la imposibilidad jurídica de reconvenir a los legisladores por la libre expresión de sus ideas en el ejercicio de su encargo constitucional como tales.

 

Al respecto, Pedroza de la Llave señala que la inviolabilidad de los diputados y senadores por sus opiniones es “aquella protección procesal que los parlamentarios tienen, aun cuando éstos hubiesen terminado su encargo, de no poder ser demandados o arrestados por la mera expresión de sus ideas y opiniones, ya sea por lo que digan, escriban o realicen en el ejercicio de su encargo o quehacer parlamentario, a pesar de que estas manifestaciones pudiesen constituir un delito como la difamación, la calumnia o la injuria.

 

  1. Inmunidad. Proviene del latín im, no, sin; y munis, servicios ejecutados para la comunidad, refiriéndose a quien queda exento de impuestos o de realizar ciertos servicios públicos. En este caso Inmunidad sería diferente del Fuero, puesto que aquella es la consecuencia de este, o sea, la concreción del privilegio de no quedar sometido a los tribunales, a menos que se cumplan con ciertos requisitos previamente señalados en la ley.

 

Contexto Histórico General.

 

La inmunidad como facultad derivada del ejercicio de una función pública encuentra sustento en la necesidad política de contar con un emisario capaz de transmitir de manera segura los mensajes importantes a la contraparte, ya fuera en asuntos bélicos, políticos, económicos o de otra índole.

 

Así pues, el fuero en su origen como un privilegio o estatus de excepción; luego fue adquiriendo el significado de medio de protección diplomática, hasta llegar a convertirse en protección institucional del poder legislativo, extendido posteriormente a ciertos servidores públicos de alto rango de los poderes ejecutivo y judicial, e incluso titulares de organismos constitucionales autónomos, denominándosele técnicamente por algunos como Fuero Constitucional, por ser de la norma fundamental de donde adquiere sustento y erigirse desde hace tiempo en México como parte de la agenda temática de la denominada “Reforma del Estado”.

 

Gran Bretaña. En el siglo XVII, aparecieron los conceptos de Inmunidad Parlamentaria (“freedom from speech”) y de Inviolabilidad Parlamentaria (“freedom from arrest”) -excepción de prisión por deudas-, a través del cual se protegía la libertad personal frente a las acciones judiciales de carácter civil, no así frente a las acciones judiciales de tipo penal.

 

Francia. A partir de la Revolución francesa, en la naciente Primera República, se expide el decreto del 26 de junio de 1790 y luego la Ley de junio de 1791 que regularon la Inmunidad Parlamentaria, mencionando que los miembros de la Asamblea Nacional gozaban de la inviolabilité, figura mediante la cual se otorgaba protección al poder legislativo contra los mandatos de los reyes.

 

España. El Decreto del 24 de septiembre de 1810, como en el sistema inglés protegía al parlamentario de las infracciones penales y del arresto por responsabilidad civil. En la Constitución de Cádiz inspirada por los textos constitucionales de EE.UU. (1787) y Francia (1791), entre los derechos y libertades reconocía los fueros castrense y eclesiástico, la Inviolabilidad y la Inmunidad Parlamentarias (art. 128, segunda parte), señalando que las causas criminales contra diputados serán juzgadas por el Tribunal de las Corte:

 

Los diputados serán inviolables por sus opiniones y en ningún tiempo ni caso, ni por ninguna autoridad, podrán ser reconvenidos por ellas. En las causas criminales, que contra ellos se intentaren, no podrán ser juzgados sino por el Tribunal de las Cortes en el modo y forma que se prescriba en el reglamento del gobierno interior de las mismas. Durante las sesiones de las Cortes, y un mes después, los diputados no podrán ser demandados civilmente ni ejecutados por deudas.

 

Inmunidad Legislativa.

 

Respecto de la inmunidad Dieter Nöhlen la concibe como “la exención, liberación, privilegio o prerrogativa con que cuentan ciertas autoridades en razón de las atribuciones y funciones propias de su encargo [1]”.

 

En lo que respecta específicamente al ámbito legislativo, la Inmunidad es un instrumento que permite a este órgano representativo depositario de la soberanía del Estado, expresar libremente la voluntad popular, tanto del congreso mismo en general como de sus legisladores en particular.

 

Desde una perspectiva que podría denominarse jurídico funcional, el principio de división de poderes prevé un sistema de Controles y Equilibrios (Checks and Balances, concepto erróneamente traducido como pesos y contrapesos) gracias al cual en la conocida frase de Montesquieu “el Poder Controla al Poder” y bajo tal premisa, una de las obligaciones primordiales del legislativo es hacer que el ejecutivo se responsabilice de sus actos, fungiendo como una fuerza externa capaz de exigirle conformar un gobierno íntegro, honesto, transparente, eficiente y eficaz. En caso contrario, el gobierno fracasaría y si eso sucediera la gran perdedora sería la sociedad [2]; tal como lo afirmó Sófocles hace tantos siglos: “Un Estado donde queden impunes la insolencia y la libertad de hacerlo todo, termina por hundirse en el abismo”.

 

En efecto, el funcionamiento libre e independiente del parlamento resulta ser un factor indispensable para el desarrollo integral y sostenible de toda Nación, y en tal afán la Inmunidad Parlamentaria, en sentido amplio, se erige en condición imprescindible del ejercicio democrático y herramienta útil para el ejercicio eficiente de la función legislativa y del buen gobierno. En tal sentido, con los matices propios del sistema constitucional donde se instaure, consta indefectiblemente de dos atributos:

 

  1. Consiste en la atribución que el Estado otorga al Poder Legislativo como institución del poder público, de salvaguardar su independencia y un desempeño institucional eficiente en el marco de sus responsabilidades; y a la vez, en lo particular, permitir la libre expresión de las opiniones y la toma de posturas de sus miembros; y

 

  1. Atributo que protege a todo legislador de la formación de proceso judicial por el ejercicio de sus funciones como tal, sin previa justificación ni autorización, haciéndose en tal caso obligatorio seguir un procedimiento calificador normado también constitucionalmente.

 

Esto quiere decir, que la Inviolabilidad para el pleno ejercicio de la libertad de expresión a) es una atribución institucional y de interés público del Poder Legislativo; b) que quienes lo integran se benefician del derecho reflejo de la inmunidad para no ser sujetos de enjuiciamiento por ejercer sus funciones como legisladores[3]; y c) que las dos atribuciones señaladas en su conjunto hacen que el fuero constitucional sea por su naturaleza irrenunciable.

 

De ahí que Inmunidad e inviolabilidad parlamentarias se consideren fundamentales para la existencia y operación de una adecuada función legislativa. No se trata de dar privilegios personales a nadie, ni de dejar sin sanción a quienes sean acreedores a ella por razones de carácter judicial, sino de garantizar la independencia, la integridad y la libertad del Parlamente, cuyos miembros, en tanto que representantes populares, tienen la responsabilidad básica de velar por los intereses de la Nación, defenderlos en dentro y fuera de la tribuna, participar en la supervisión y el control en el ejercicio del gobierno e informar con toda amplitud y claridad a la ciudadanía de sus gestiones.

 

La Inmunidad Parlamentaria se consagra en las constituciones de prácticamente todos los países democráticos y el marco jurídico que la reglamenta se establece por lo general en la legislación secundaria. No obstante, vale referir que subsisten casos donde este marco regulatorio es débil o aún inexistente, lo que aleja a esta facultad de la posibilidad de contribuir al fortalecimiento del Estado Constitucional, tanto en la organización y funcionamiento de los poderes públicos como en el respeto a los derechos fundamentales, poniéndose en grave riesgo de ser convertida en un mecanismo anacrónico que corre el riesgo de lesionar el principio fundamental de la igualdad de todos ante la ley, además de poder llegar a propiciar efectos negativos como abuso de autoridad, despotismo, deshonestidad, corrupción.

 

En abundamiento al o anterior, independientemente de su estructura técnica formal en términos jurídico-políticos, sería delicado y aún irresponsable ignorar la existencia de casos –algunos de ellos muy bien conocidos y documentados- en los que algunos legisladores, abusando de esta prerrogativa, o bien de lagunas en su regulación, se han aprovechado de ella con el propósito de cometer actos de corrupción o de beneficio personal, difamación o autoritarismo, o la han usado como escudo para evitar ser procesados por actos cometidos en su calidad de ciudadanos, lo que ha abonado al gran descontento y la desconfianza ciudadana sobre el denominado fuero, no sólo en cuanto al parlamento y sus miembros (las estadísticas de legitimidad de instituciones y servidores públicos son más que elocuentes), sino hacia el poder público en general, con un grave impacto en la credibilidad y la gobernabilidad, factores imprescindibles para cualquier intento de consolidación democrática.

 

Por el contrario, habría de tomarse en cuenta que en varios países también se han dado experiencias donde la Inmunidad Parlamentaria ha mostrado sus cualidades y fortalezas –o sus defectos y debilidades- como instrumento de protección al legislador contra quienes han pretendido de manera temeraria, sin fundamento y con fines mediáticos, político-electorales o de otra índole, denunciar judicialmente, difamar o desacreditar la imagen de un legislador o de un servidor público relevante, su ideología, lo que representa y aún a quién representa, lo cual es a todas luces deleznable.

 

Todas estas realidades ponen en evidencia que la Inmunidad Parlamentaria como institución constitucional necesita ser sometida a un análisis profundo cuyas conclusiones permitan tomar medidas urgentes para colocarla al nivel de las exigencias y expectativas del constitucionalismo moderno, en términos de legalidad y de legitimidad política, tanto en el contexto internacional, como también al interior de cada país y en cada una de nuestras entidades federativas.

 

La Inmunidad Parlamentaria en México.

 

El Glosario de Términos Legislativos del Congreso Mexicano del Senado de la República, define el Fuero Constitucional como una prerrogativa de los legisladores (no habla del Congreso como institución, que es independiente de los legisladores que lo integran) con relación a la Inviolabilidad de las opiniones vertidas en el ejercicio de su cargo, por las que no podrán ser reconvenidos o procesados; y protección legal para no ser detenidos ni enjuiciados hasta que no se agote la garantía de procedibilidad (sic) constitucional.

 

El Fuero consiste, de acuerdo con la doctrina jurídico-constitucional mexicana en la imposibilidad de poner en actividad el órgano jurisdiccional, local o federal, contra quien ocupa un cargo público sujeto a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 111 constitucional, durante el tiempo que lo ocupe, pudiendo seguirse el proceso respectivo tan sólo cuando se haya dejado ejercer dicho cargo o cuando haya sido declarado por el órgano de Estado competente, que ha perdido el impedimento o el llamado “fuero de no procedibilidad”.

 

Es aquella prerrogativa de senadores, diputados y otros servidores públicos contemplados en la Carta Magna que los exime de ser detenidos o presos, o procesados y juzgados sin previa autorización del órgano respectivo, excepto en los casos que determinan las leyes. Se entiende también como un privilegio conferido a determinados servidores públicos para mantener el equilibrio entre los poderes del Estado dentro de regímenes democráticos y salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento.

 

Por otro lado, puede llegar a existir responsabilidad civil de los legisladores, quienes para responder a su exigencia no requieren de someterse a declaración de procedencia, ya que en su esfera como particulares se les podrá demandar por la realización u omisión de actos o el incumplimiento de obligaciones señaladas en el Código Civil, los cuales siempre tienen una obligación reparadora o bien el otorgamiento de una indemnización. Este término es de uso coloquial o común y suele utilizarse como sinónimo de inmunidad parlamentaria.

 

La Base normativa del Fuero Constitucional se encuentra enmarcada en los artículos 13, 61, 108, 109, 110 y 111 de la Carta Magna Vigente. En términos generales, reitera lo previsto al respecto por su antecesora, con excepción a una modificación al artículo 111 donde se señalaba la necesidad de expedir una ley de responsabilidad de los funcionarios y empleados de la Federación, cuyo contenido se avocara a determinar los delitos o faltas oficiales que puedan provocar un perjuicio a los intereses públicos.

 

Los diputados encuentran en la Inviolabilidad la protección necesaria para desarrollar su labor. Pero adviértase que la protección se da, en un primer momento, frente a los órganos del Poder Público, distinto de los particulares, aun cuando éstos no quedan expresamente excluidos. Asimismo, el jurista señala que el Fuero no incluye la figura de la Inviolabilidad para los funcionarios parlamentarios distintos de los legisladores, pudiendo ser acusados conforme al procedimiento constitucional por sus expresiones, por lo que el Fuero no los protege de la libertad de pensamiento y pronunciamiento cuando se afectan intereses particulares o públicos. En cambio, tratándose de los parlamentarios, la prohibición es absoluta, es decir, jamás podrán ser reconvenidos. Esto debe entenderse así por el simple hecho de que se trata de instituciones diversas, una cosa es el Congreso, que es un órgano permanente del poder público y otra la legislatura, institución parlamentaria de carácter transitorio, integrada por los diputados y senadores electos por tiempo determinado.

 

El fuero puede concebirse como “un privilegio: a) que se confiere a determinados servidores públicos para salvaguardarlos de eventuales acusaciones”; b) posee un doble aspecto: como inviolabilidad, es decir, como garantía constitucional que protege de forma absoluta y permanente la libertad de crítica; y como inmunidad –no impunidad, ni privilegio, ni garantía-, que es temporal según la duración del cargo y relativa debido a que si se integra una averiguación previa las formalidades del proceso jurisdiccional no dan inicio en tanto no lo decida en tal sentido el órgano legislativo”.

 

Perspectiva desde la Jurisprudencia. 

 

En abril de 1946, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló, que “los miembros del Poder Legislativo gozan de una inmunidad que se conoce entre nosotros como fuero constitucional”.

 

En 1996, el Pleno de la Corte determinó: “… la circunstancia de que un servidor público esté provisto de inmunidad no imposibilita que se lleve a cabo la averiguación previa correspondiente a fin de determinar si la conducta que se le imputa constituye o no algún delito. La inmunidad de que están investidos los servidores públicos aludidos está en relación directa con el ejercicio de la acción penal ante las autoridades jurisdiccionales competentes, quienes tienen la obligación de respetarla, no a la facultad-deber que tiene la institución del Ministerio Público Federal para investigar hechos probablemente criminosos”

 

En junio del mismo año, el máximo órgano jurisdiccional precisó que el fuero es, según su génesis, un privilegio conferido a determinados servidores públicos para mantener el equilibrio entre los poderes del Estado, dentro de regímenes democráticos y salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento.

 

Evolución de la Inmunidad Parlamentaria en el Derecho y la Política Internacionales.

 

En cuanto a la evolución de la Inmunidad Parlamentaria como institución jurídico política, existen avances interesantes en el ámbito internacional. En las reuniones más recientes de la GOPAC (por sus siglas en inglés, Organización Global de Parlamentarios Contra la Corrupción), se ha convenido considerar internacionalmente la corrupción a gran escala como crimen internacional, y facilitar a los organismos y alianzas internacionales aprehender, perseguir, juzgar y sentenciar este tipo de actos, empleando incluso a la corte internacional y creando instancias específicas, reiterando la necesidad de tomar acuerdos conjuntos y aplicar acciones concretas en los respectivos sistemas jurídicos nacionales con el fin de dar claridad y certeza jurídica al ejercicio práctico de la Inmunidad Parlamentaria, en especial en lo que se refiere a las actividades de prevención, fiscalización, creación legislativa, representación y sanción.

 

A partir de estas reflexiones, cada país miembro, de acuerdo con sus propias características y circunstancias, ha dado un sentido, un ritmo y una cadencia particular a la instrumentación de estas medidas y acciones mediante reformas a su marco regulatorio, así como a sus métodos y prácticas de operación, produciéndose en los hechos, efectos de muy variada naturaleza, que faciliten su perfeccionamiento y modernización en la medida en que se vayan definiendo sus aspectos más significativos e incrementándose su eficiencia práctica.

 

Digno igualmente de reconocimiento es el trabajo de otras organizaciones que muestran su preocupación por el tema y han realizado importantes esfuerzos para encontrar propuestas viables a la problemática que presenta, entre las que se encuentran:

 

  1. a) La USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) que ha realizado un número importante de foros, cursos, estudios, programas y acciones de apoyo legislativo y otras actividades generadoras de productos que por su interés merecen una revisión detallada y que sin duda contribuirán a encontrar formas adecuadas de acompañamiento de los procesos de modernización normativa y operativa en la materia que nos ocupa, en el seno de cada uno de nuestros países;

 

  1. b) La FIA (Fundación Interamericana de Abogados), que ha desarrollado una seria investigación sobre las normas, principios y valores de la Inmunidad Legislativa en América Latina, lo que le ha permitido sugerir una serie de acciones tendientes a mejorar su estructura conceptual y operativa, entre las que destaca la propuesta de que la sección latinoamericana de la OMPCC (Organización Mundial de Parlamentarios Contra la Corrupción), la PLACC (Parlamentarios Latinoamericanos contra la Corrupción), participen con mayor energía y asuman el liderazgo político necesario para la adopción de medidas correctivas en todos y cada uno de los países adscritos; y

 

  1. c) El esfuerzo realizado por el grupo de trabajo mundial de miembros de la GOPAC, creado por acuerdo de este mismo foro dirigido a estudiar las investigaciones realizadas por la UIP (Unión Interparlamentaria Mundial), la USAID, la Inter American Bar Foundation (IABF) y otras organizaciones, con el propósito de elaborar propuestas de normas mundiales generales en la materia; promover comités regionales de análisis y promoción de actividades basadas en dichas normas; y proponer acuerdos y medidas futuras que puedan ser implementadas en cada país miembro.

 

Sin embargo, tal como fue planteado durante la Conferencia Mundial de Parlamentarios Contra la Corrupción realizada en Kuwait en noviembre de 2008, dichas organizaciones deberían encaminar sus esfuerzos hacia la consecución de acuerdos sobre ciertos aspectos de atención impostergable, entre los que, solo de manera enunciativa, podríamos mencionar los siguientes:

  • La posibilidad de avanzar hacia la homogeneidad en la interpretación de estos términos; la naturaleza y características de los conceptos privilegio o fuero legislativo; inviolabilidad; no responsabilidad (non-accountability, non-liability) e inmunidad parlamentarias, lo que permitiría definir mejor los problemas que se presenten en la práctica y en consecuencia, realizar las respectivas propuestas de solución con una mayor claridad;
  • La necesidad de que se precise sobre la duración de este privilegio, de tal suerte que pueda ser ejercido exclusivamente por el tiempo que el legislador se mantenga en su encargo y que la protección que otorga sea efectiva no sólo en sesiones formales, sino que pudiera extenderse a sus demás actividades como legislador, dentro y fuera del recinto parlamentario.
  • Del mismo modo, conseguir la definición de las características de una eventual aplicación del concepto flagrante delicto como causal de suspensión de la Inmunidad y del tipo de delitos comprendidos en este supuesto; reflexionar sobre la conveniencia de que la acción parlamentaria del legislador implicado continúe durante el procedimiento o bien se interrumpa hasta la declaración de procedencia de la suspensión de su Inmunidad y en su caso, determinar la sanción del responsable cuando la denuncia formulada se trate de una mera maquinación política; en fin, para considerar la suspensión del cómputo de tiempo para efectos de prescripción de la causa penal durante el lapso que permanezca el legislador en su encargo.

Asimismo y sin perjuicio de lo anterior, dentro del ámbito nacional resulta imprescindible caminar hacia la actualización y vigencia efectiva del marco normativo de estos mecanismos de protección de la actividad parlamentaria, y en tal sentido, los grupos y actores políticos y sociales, así como la opinión pública, deben propiciar que los gobiernos federal y estatales establezcan y lleven a cabo medidas tales como las siguientes:

  • Incluir el tema de la Inviolabilidad y la Inmunidad Parlamentarias dentro de sus respectivas agendas de trabajo;
  • Revisar o en su caso, crear el marco jurídico y administrativo sobre el tema, a fin de que se establezcan límites, restricciones, causales, supuestos y procedimientos de suspensión de la Inmunidad Parlamentaria y tal actualización normativa permita la generación de políticas públicas, programas y acciones tendientes a prevenir y combatir la corrupción;
  • Con el propósito de evitar el mal uso de los nuevos mecanismos de control, definir con claridad a los sujetos facultados para solicitar el procedimiento de retiro de la Inmunidad, los plazos y términos de cada paso y las autoridades encargadas de realizar la respectiva declaratoria de procedencia, considerando las ventajas y desventajas de que el poder que determine la procedencia no sea el mismo al que pertenece el acusado;
  • Introducir como política institucional en el seno de los congresos de los ámbitos federal y estatales, la capacitación en dicha materia de legisladores y personal parlamentario, llevando a cabo una adecuada y amplia difusión a los distintos sectores sociales, a fin de incrementar el nivel de educación y cultura general que se tiene al respecto;
  • Dentro del marco del respeto a la Inviolabilidad Parlamentaria, pero también en acato a los principios de transparencia y rendición de cuentas, estudiar la posibilidad de que las actividades parlamentarias de los miembros del Poder Legislativo puedan ser sujetas a investigación, sin interferir su actividad ni lesionar sus derechos como legisladores.

El intercambio de ideas y experiencias y los acuerdos a los que eventualmente pudiera llegarse en materia doctrinal, aunados a la asunción de ciertos compromisos para convertir las ideas en hechos por parte de los órganos del Poder Público y los actores políticos y sociales involucrados, ayudarían a lograr ese delicado equilibrio entre principios, normas y prácticas y contribuirían a la construcción de un sistema realmente funcional, que, por un lado proteja efectivamente a los legisladores en la expresión libre de sus ideas y el cumplimiento de sus funciones con seguridad jurídica; pero también, por otro, que al establecer con claridad las reglas del juego para ejercer la Inmunidad, evite que ésta se convierta en Impunidad y por ende, en una invitación al delito, lo que sin duda abonará al fortalecimiento de nuestro sistema democrático.

 

De ahí la necesidad de llevar a cabo un análisis acucioso de las leyes y reglamentos sobre Inmunidad Parlamentaria en las 32 entidades federativas, lo que sin duda contribuirá a la obtención de un conocimiento y comprensión más amplios y profundos del tema y consecuentemente al planteamiento de propuestas que permitan una adecuada evolución de este concepto tan importante y tan necesario en el ejercicio y control del poder público.

 

BIBLIOGRAFÍA:

  • Cámara de Diputados, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus Constituciones, Porrúa-UNAM, cuarta edición, México, 1994.
  • Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Legislativas, UNAM, 1999.
  • Diccionario Universal de Términos Parlamentarios.
  • Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, México, Porrúa-UNAM, Segunda Edición, 2001.
  • García, Eloy, Inmunidad Parlamentaria y Constitución Democrática, en Revista de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, España, 1989.
  • González Oropeza, Manuel, Comentario al artículo 61, en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Comentada, México, PGR-UNAM, 1994.
  • Pedroza de la Llave, Susana Talía, El Congreso General Mexicano, 2003.

Ordenamientos legales:

  • Acta Constitutiva y de Reformas sancionada por el Congreso Extraordinario Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Adiciones y Reformas introducidas en la Constitución de 1857.
  • Bases y Leyes Constitucionales de la República Mexicana, 1836.
  • Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, sancionada y jurada por el Congreso General Constituyente el día 5 de febrero de 1857.
  • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Reglamento para Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

 

Sitios de Internet:

 

[1] Diccionario de Ciencia Política, Editorial Porrúa, El Colegio de Veracruz, México, 2006, p. 720.

[2] Palabras del presidente de la OMPCC en la ONU, 14 de noviembre de 2006.

[3] Suprema Corte de Justicia de la Nación, Quinta Época, Primera Sala, SJF, LXXXVII, pág. 1881.

 

 

 

Administración Pública y Sociedad: Participación y Compromiso Mutuos

Contexto-e-organizao

Administración Pública y Sociedad: Participación y Compromiso Mutuos

Por José Ramón González Chavez

 

Una de las características singulares de la actividad humana es su constante transformación. El Estado, en tanto que entidad política sintetizadora de las realidades y aspiraciones de una colectividad, adquiere el rostro que le marca su tiempo, imponiéndole la obligación de adaptarse a los cambios que ella exige. La administración pública, como instrumento del Estado para convertir en hechos las necesidades colectivas, siempre ha sido sensible a esta dinámica.

 

Pero sucede que  al paso del tiempo, las cosas se han ido complicando. La creciente interdependencia de los asuntos que ocupan a la comunidad, el cada vez más cerrado tejido social, obligan a la Administración Pública a esforzarse por seguirle el paso, orientando sus políticas al establecimiento de estrategias horizontales de gestión, sobre la base de que actualmente  la eficacia de ésta, condiciona el desarrollo de aquella, en un movimiento cíclico mediante el cual ambas se retroalimentan.

 

El Estado y su administración pública  sintetizan fundamentalmente su crisis en la contradicción entre una mayor demanda social de intervención, en lo interno, y la existencia de una presión externa que lo obliga a intervenir cada vez menos. De tal forma, coexisten por un lado, una fuerte presión de parte de la sociedad civil hacia el Estado, que exige satisfacer su demanda de servicios y apoyos de toda índole,  en términos no sólo de cantidad, sino también de calidad; y por otro, un “freno” implacable de política internacional que condiciona los acuerdos político-financieros a una participación estatal unifor­memente desacelerada en la satisfacción de bienes y servicios sociales, con todo lo que esto conlleva.

 

En todo el mundo, se dice que las administraciones públicas, eslabones más débiles de nuestros sistemas sociales modernos, sufren de problemas que a simple vista parecen similares, por lo que algunos han pensado en la existencia de una crisis “global” de la disciplina, que según ciertas mentes geniales, puede combatirse empleando patrones comunes de solución, idea que en el plano objetivo ya ha sido aplicada en muchos países no industrializados, por cierto con no muy buenos resultados.

 

Es cierto que dada la situación mundial, se ha presentado un desequilibrio entre las relaciones Sociedad-Estado. Sin embargo, igualmente cierto es que, dependiendo del papel que la administración pública juega dentro del Estado en donde opera, las actividades específicas que realiza, los intereses que persigue (y en algunos casos, que protege), cada país se ve forzado a reaccionar ante esta crisis con sus propios medios y desde una óptica particular; en otras palabras, a jugar el juego de la modernidad con sus propias reglas.

 

La modernización del sistema gubernamental es indispensable para nuestro desarrollo. La forma de hacer gobierno tiene que modificarse, sin duda, pero ¿Dónde encontrar la clave de ese cambio?

 

La reforma del Estado es reforma cultural. La administración pública al igual que el sistema político, es una cultura en sí  y forma parte de la cultura social de una nación; por tal razón, cambiarla es tarea por demás difícil. No obstante, debemos tener presente que la solución, lejos de ser exógena, tiene sus raíces en el origen mismo del problema, es decir, en la relación Estado-Sociedad.

 

La modernización no es sólo -como dijera Crozier- “cuestión de máquinas“, ni puede darse mágicamente por decreto, ni tampoco es cuestión de exigir para después esperar del cielo la respuesta. El factor humano es fundamental para instrumentarla y ponerla en marcha. Es necesaria la voluntad política de servidores públicos y administrados para saltar la alta pero frágil barrera de la resistencia al cambio, que les permita adquirir una mentalidad moderna, una idea nueva de lo público, “co laborando” en la reconversión equilibrada del marco en el que se desenvolverá en lo sucesivo dicha relación.

 

Las organizaciones civiles y políticas tienen ante sus miembros la responsabilidad de adoptar frente a la administración una posición crítica, pero también propositiva, que permita su participación cercana y comprometida, en tanto que ciudadanos-administradores, en los asuntos que afectan a su comunidad, complementando la acción estatal.

 

Por su parte, los funcionarios públicos tienen que realizar esfuerzos para tener un contacto más directo con la comunidad; propiciar los necesarios cambios de actitud; ofrecer más y mejores métodos, estrategias y mecanismos que sean simples, útiles y adecuados para mejorar la administración (y en particular, para mejorarse a ellos mismos), optimizando al máximo los recursos disponibles y tomando en cuenta las propuestas y las participaciones de la sociedad, así como las experiencias y potenciales que sirvan para proyectar hacia adelante nuestra realidad objetiva, complementando de tal suerte la acción política y social.

 

Nos encontramos en un momento propicio para contribuir TODOS a convertir al Estado en promotor de la excelencia para el interés general, en un moderno sistema de organización y de gestión social más plural, más democrático.

 

Cultura de la Legalidad: de la Implantación por Decreto al Compromiso Real

Law and justice concept

CULTURA DE LA LEGALIDAD

De la implantación por Decreto al Compromiso Real

Por José Ramón Gonzalez

Uno de los grandes problemas de México, aun sin solución objetiva, es el de la llamada cultura de la legalidad, término que en el contexto del proceso de modernización integral del sistema jurídico que estamos viviendo es inadecuado al llevar una contradicción implícita, que podría corregirse refiriéndonos a ella más bien como “cultura de la juridicidad”, en virtud de que actualmente, alejándonos (o pretendiéndonos alejar) del modelo positivista clásico que ha imperado durante tantas décadas, lo jurídico abarca mucho pero mucho más que solo las leyes.

En México no existe, o mejor dicho, se ha perdido esta cultura de la juridicidad, indispensable en la construcción de todo Estado Constitucional; su ausencia constituye uno de los factores determinantes en el intento por modernizar el sistema jurídico mexicano en general y en particular para el establecimiento y consolidación de mecanismos como la oralidad y la justicia alternativa, la transparencia y la rendición de cuentas, el combate a la corrupción y la impunidad.

Buena parte de los problemas que vivimos actualmente en nuestro país se deben a esta carencia de Cultura de la Juridicidad, de la cual TODOS, no solo “el gobierno” como algunos pretenden hacer creer, somos corresponsables. Parafraseando a Luigi Ferrajoli en la construcción, aplicación y dación del Derecho TODOS tenemos algo qué decir, y yo añadiría: también algo qué hacer, pues hoy como nunca lo jurídico es ante todo un producto colectivo, en el que deben participar no solo los jóvenes y las mujeres, también los adultos, los niños, los ancianos, los indígenas, los discapacitados, los trabajadores, los campesinos, y todos los demás grupos sociales cuyos miembros deben cumplir y hacer cumplir sus normas, principios y prácticas, ya no como sucedía antes por obligación, sino principalmente por persuasión y convencimiento del valor jurídico y político que las normas pretenden proteger.

Para crear cultura de la juridicidad me parece que primero que nada hay que construir pensamiento crítico, y para eso es indispensable hacer uso de la poderosa herramienta de la Argumentación, disciplina que como sujeto de enseñanza, aprendizaje y estudio es aún más antigua que el propio Derecho y que de acuerdo al nuevo modelo de Estado Constitucional se erige en columna vertebral en el proceso creación, operación e interpretación de lo jurídico.

El primer requisito para construir un nuevo sistema constitucional y de justicia es la aceptación por todos y cada uno de los que formamos parte de esta sociedad del compromiso a asumir para que sus principios normas y prácticas se conviertan en hechos concretos y tangibles; solo a partir de esta premisa básica es posible la planeación, instrumentación y operación de acciones específicas para lograr el cambio de modelo, la eliminación de los vicios arraigados, el cambio de paradigmas sobre el papel que tenemos –reitero, todos sin excepción- como miembros integrantes –al mismo tiempo sujetos y actores- de nuestra sociedad.

En el caso de los estudiantes universitarios esta responsabilidad es aún mayor y no solo concierne a los que están en la carrera de Derecho, como también erróneamente se pretende inculcar, sino de todas las disciplinas. Así como lo jurídico permea todos los ámbitos de la vida social, así también los todos los miembros de la sociedad tenemos la responsabilidad social y política (de Politeia (Politeia) lo que nos interesa a todos, independientemente de nuestras preferencias y expectativas personales) de aportar nuestra opinión y contextualizar el impacto de los diversos instrumentos jurídicos en nuestro quehacer cotidiano, independientemente de qué sea a lo que nos dediquemos, cuenta tenida de que en todos lados hay reglas qué cumplir, derechos que ejercer y respetar, irregularidades que denunciar y atacar, fuerzas que unir para transformar positiva y efectivamente nuestra realidad.

El avance del Estado autoritario al Estado de Derecho y de este al Estado Constitucional no es tarea solo de abogados, ni de legisladores, ni de jueces, ni de gobernantes, implica la movilización y activación completa de la sociedad para que la cultura de la juridicidad deje de ser un buen propósito y se convierta en una forma de ver y vivir la vida y de por vida, en una actitud hacia sí mismo y los demás.

Para los asuntos complejos ninguna acción es pequeña, todas cuentan y contribuyen a la construcción del edificio de la nueva juridicidad. La transformación propia es en sí un resultado concreto en favor del cambo social.

Por desgracia vemos que todos los organismos sin excepción que deberían estar encargados de apoyar y promover esta cultura de la Juridicidad, ya sean públicos, privados o sociales, son los menos interesados en ello. Baste constatar la poca importancia que desde al menos hace poco más de 8 años que inició formalmente el proceso de reforma al sistema constitucional y de justicia, en los hechos, le han dado en sus presupuestos de promoción, capacitación y comunicación social, comparativamente al que le han dado a otros temas como el de género, solo por mencionar uno de tantos.

Tampoco vemos en las universidades y centros de educación superior, menos aún en los demás niveles educativos, intenciones de modificar planes y programas de estudio, de capacitar a maestros, alumnos y personal administrativo para educar en la cultura de la juridicidad.

En fin, independientemente de sus implicaciones logísticas y técnicas, el nuevo sistema constitucional y de justicia no podrá pasar de su pretendida implantación por decreto a su implantación real hasta que no se diseñe y opere una estrategia seria y convencida que busque y consiga logra que cualquier persona incluya dentro de su bagaje cultural, de su “chip” de cultura general, el cumplimiento de los principios, normas y prácticas que conforman nuestro estado constitucional como una práctica cotidiana de vida.

 

 

Descentralización y Estado Constitucional

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DESCENTRALIZACION Y ESTADO CONSTITUCIONAL

 Por José Ramón González Chávez

 

La descentralización es al mismo tiempo una forma estructural de organización de la administración de la rama ejecutiva del poder público y un modo de distribución y ejercicio de gobierno

En lo administrativo, la descentralización alude a un sistema distribuido de políticas, programas y acciones, encaminados a dar armonía, congruencia, eficiencia y transparencia a los actos de gobierno en sus distintas escalas (municipal, estatal, regional, federal).

Sin embargo, en lo político, la descentralización es un sistema relaciones multidireccionales que dan vida y sentido al gobierno. En tal sentido, se refiere evidentemente a la forma en que se ejerce el poder, ya sea como la facultad de crear Derecho, hacer política pública y finalmente convertir en hechos las iniciativas tendentes a mejorar el modo y la calidad de vida de la sociedad, que es uno de los fines primordiales y primigenios del Estado.

De ahí que la descentralización no puede seguir siendo considerada meramente como una categoría formal y lógica de organización y ejercicio gubernamental, sino mucho más ampliamente como una política no de gobierno sino de Estado; un sistema integral que atiende a principios básicos, primero de constitucionalidad y luego, en consecuencia, de civilidad política y social, capaz de permitir que instituciones y sociedad interactúen para mejorar el entorno objetivo a todas las escalas mencionadas, respetando desde luego sus propios entornos, circunstancias y esferas de acción e igualmente, que las relaciones entre gobernantes y gobernados, tanto de tipo vertical, esto es, entre órdenes de gobierno, como horizontal o transversal, en cuanto a los distintos aspectos que abarca la actividad pública, sean más amplios, directos y fluidos.

 

La Descentralización y la forma de Estado:

El artículo 40 constitucional establece la forma del Estado mexicano, proclamándose como una República que posee tres atributos esenciales: es Democrática, Representativa y Federal.

Vista desde esa perspectiva, en primer lugar, la descentralización contribuye a la construcción de un Estado Democrático, al impulsar la unidad en la diversidad, al propiciar la consolidación del ente federal a partir del respeto a las condiciones propias y específicas de cada región, de cada entidad, de cada municipio; al fomentar la participación de la ciudadanía en la planeación, diseño, ejecución, control y evaluación de las políticas, planes y programas de gobierno.

En segundo lugar, la descentralización es Representativa, porque permite una actividad más coordinada y eficiente entre los actores, las instituciones y los ciudadanos, al establecer y mantener un flujo adecuado de decisiones y acciones dentro de las escalas municipal, local, regional y federal.

Por último, la descentralización es el medio más claro y objetivo para instrumentar el Federalismo al transferir a los gobiernos de las entidades – y por derivación de éstas a los municipios- atribuciones, recursos, información, decisiones y responsabilidades propios y compartidos, dando con ello mayor consistencia al Estado y a la sociedad.

 

Descentralización y la forma de gobierno:

La concepción moderna del Poder como elemento constitutivo del Estado, ya no como facultad de fuerza impuesta al otro, sino como capacidad para crear y modificar el marco jurídico y de gobierno, implica a la vez unidad de mando sin soslayar lo diverso, plural y activo de la vida pública, cualidades que se reflejan en términos de Estado y gobierno en la existencia y convivencia dentro del mismo espacio de diversas instancias de poder y decisión, reales y formales.

La descentralización como opción política y administrativa es sin lugar a dudas una decisión fundamental de Estado y Gobierno y como tal, dada la forma de gobierno presidencial establecida en el artículo 42 constitucional, depende del titular del poder ejecutivo y de este en relación con los ejecutivos de las entidades federativas y municipales.

En tal sentido, el fondo y la forma de esta decisión, permeada de factores históricos, políticos, económicos, sociales y culturales, determinarán el nivel de profundidad y alcance de descentralización, pues definirá las características de integración del poder a través de las instituciones y la forma en que se organiza y estructura la acción de gobierno.

 ¿Por qué no hay una política ya no de Estado, siquiera de gobierno en nuestro país? Esa es una buena pregunta que habrá de ser formulada a nuestros gobernantes y a los candidatos tan vacíos de propuestas concretas en sus campañas y tan faltos de acciones una vez que acceden al gobierno.

 

La Corrupción en México*

MORENA-CORRUPCIÓNPor José Ramón González Chávez

* Elaborado como ponencia para el VIII Congreso de la Red De Investigadores Parlamentarios de América Latina (REDIPAL) del Congreso de la Unión, México, abril 2015.

email: jrglezch@hotmail.com

Facebook: /jrglezch

Twitter: @jrglezch

Abstract:

La corrupción, como vicio de la conducta humana, está presente en todas las civilizaciones de todos los tiempos y en prácticamente todas las ramas de la actividad social.

En México, la cultura social se ha enfrentado desde hace siglos, con notoria presencia desde la conquista, aunque con particular énfasis desde hace algunas décadas, a una gran cantidad de retos en lo que se refiere a conocer y comprender, prevenir y resolver el grave flagelo de la corrupción, que ha causado y sigue causando severos daños de muy diversa naturaleza.

Cómo entender la problemática y encaminarse hacia propuestas de solución viables, posibles y realizables, para contener, disminuir y prevenir este flagelo social? Desde qué perspectivas y con qué enfoques? La intención del presente ensayo es acercarse hacia posibles respuestas a estas interrogantes.

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Introducción.

La corrupción, entendida como el uso ilegitimo del poder público para el beneficio privado; es un vicio de la conducta humana y por lo mismo, se encuentra presente en todos los países, en todos los tiempos, en todas las esferas de la actividad social, a tal grado que podemos afirmar que la historia de la corrupción corre al lado de la historia de la humanidad misma.

En México, la cultura social se ha enfrentado desde hace siglos, aunque con particular énfasis desde hace algunas décadas, a una gran cantidad de retos en lo que se refiere a conocer y comprender, prevenir y resolver el grave flagelo de la corrupción, que ha causado y sigue causando severos daños de muy diversa naturaleza, entre los que se encuentran solo por mencionar algunos, los materiales, humanos, jurídicos, políticos, internacionales, sociales y económicos.

El crimen organizado, no solo el que se relaciona con las drogas y todo su ciclo económico (producción, distribución, consumo) ha penetrado prácticamente todas las esferas del sistema judicial, legislativo y administrativo en los tres ámbitos de gobierno, municipal, estatal y federal, incluyendo por supuesto todo el aparato de seguridad pública nacional, pero también el comercio, la industria, la educación, las organizaciones religiosas, la vida social y en general la cultura, provocando una gran frustración en la población y un gran desencanto en las instituciones jurídicas y políticas, lo que ha provocado y sigue provocando desconfianza, deslegitimación y por ende, el debilitamiento de nuestro Estado Constitucional.

Los políticos, convertidos luego de las elecciones en gobernantes, han llenado sus discursos anticorrupción de falsas promesas y expectativas y lo cierto es que desde se inició en 1982, primero como propuesta político electoral y luego como política pública en 1983 con el título de “Renovación Moral de la Sociedad”, se ha gastado y podría decirse que despilfarrado una gran cantidad de dinero en personal, equipos, políticas públicas, programas, reformas legales, publicidad gubernamental, y hasta fines del año pasado los resultados han sido pobres, cuando no hasta contraproducentes, pues parece ser que el único resultado después de 30 años es que la corrupción ha contaminado aún más el tejido social, tal como lo muestran todos los días los medios de comunicación.

Para entender la problemática y tratar de caminar hacia propuestas de solución viables, posibles y realizables, hay que abordar el asunto desde una óptica multidimensional, y desde luego, con un enfoque ético jurídico.

 

  1. Antecedentes:

Para entender cómo se fue arraigando la corrupción en México, habría que remontarse al menos hasta nuestros orígenes como nación.

En la época prehispánica, se sabe que los funcionarios y figuras públicas, y hasta los ciudadanos, eran sancionados severamente por cometer actos de corrupción. Eran exhibidos públicamente, despojados de sus bienes y títulos y aun desterrados.

Sin embargo, está documentado también en varias fuentes que a partir del mismo descubrimiento de América, luego durante la conquista, pero sobre todo a partir de la caída de México-Tenochtitlan y con ella del imperio azteca en 1521, se cometieron diversos actos de corrupción, que se realizaban prácticamente en plena impunidad, ante la ausencia del control del gobierno imperial. En las expediciones al “nuevo continente”, el reino de España enviaba algunos representantes para supervisar asuntos de carácter administrativo y jurídico. Pero los viajes eran muy largos y las comunicaciones prácticamente nulas, lo que se reportaba el funcionario quedaba a su total criterio, por lo que la información que proporcionaba era muy subjetiva y no podía ser sujeta de comprobación.

Al enterarse el Rey de España Carlos V, de la caída de la capital azteca (meses después de que esto ocurrió), éste le prohibió a Hernán Cortés la aplicación a la población indígena las denominadas encomiendas, sistema que emplearon los propios españoles desde 30 años antes (1495) en la Antillas, mediante el cual, cada español tenía a su servicio miles de indígenas quienes por lo rudo del trabajo, la mala alimentación y a las enfermedades europeas terminaban por sucumbir.

Hernán Cortés, y los funcionarios reales que venían con él, a pesar de la orden del Rey que indicaba que los indios eran vasallos libres de la Corona y como tales no deberían de ser encomendados a particulares. Pero para Cortés era claro que sin la apropiación de la tierra no había conquista, la población no podría ser controlada y sin control no habría riqueza; así que hizo caso omiso de las órdenes de su Rey e inició el reparto de los pueblos indios entre los miembros de su ejército. Este acto de corrupción llevó a que en unas cuantas décadas la población indígena de la Nueva España se extinguiera en un 90%, en uno de los mayores genocidios que haya conocido la humanidad.

La encomienda hecha a espaldas del Rey, se inició en el pueblo de Coyoacan, al sur de la ciudad de México, con el nombramiento de 500 españoles, todos ellos burdos soldados sin ninguna instrucción, o incluso prófugos de la justicia en sus países, como encargados de otros tantos pueblos, acto de corrupción con el cual dio inicio también la flamante dominación española en América.

Lo inmenso del territorio de la Nueva España y lo precario de las comunicaciones hacían muy fácil el evadir todos los procedimientos oficiales, por lo que cada encomendero dominaba a plenitud y con total impunidad su señorío. Era una especie de señor feudal (recordemos que la dominación musulmana acababa de terminar en España hacía apenas unos pocos años, y el sistema feudal aun prevalecía), con facultades para atacar cualquier insubordinación. Incluso, lograron hacer alianzas con los caciques indígenas que aun ejercían el control de territorios y población, quienes a cambio de protección y ciertas canonjías abandonaban a sus pueblos, y en algunos casos llegaban a convertirse en auxiliares de los encomenderos en la recaudación de los tributos y la aplicación de sus actos de autoridad. Algo similar sucedía con los encargados del sistema de control impuesto por el clero católico a través de las capellanías, curatos, diócesis, etc., distribuidas a todo lo largo y ancho del territorio colonial, que también llegaban a aliarse con los encomenderos.

Pero la corrupción venía también desde arriba: como ejemplo, el primer Virrey Antonio de Mendoza fue acusado de recibir dádivas y presentes por parte de algunos encomenderos para aumentar los beneficios de los que gozaban o para acrecentar sus extensiones territoriales. Igualmente, se le acusó de embolsarse 2,000 ducados de oro anualmente durante los 19 años de su gobierno, los cuales habían sido asignados por el Rey Carlos V para pagar los salarios de las personas que estaban a su servicio. Evidentemente que si la cabeza del Virreinato promovía la corrupción, sus subordinados seguían el lamentable ejemplo.

Dado el aumento de la carga impositiva y la deslegitimación de la autoridad del cacique, aunado la ilegitimidad del gobierno colonial impuesto a sangre y fuego, la corrupción se fue extendiendo, por ejemplo, hacia el no cobro mediante dádivas, del pago de los tributos que debían ser entregados tanto al encomendero como a la Corona. Para recaudar impuestos, el Virreinato creó las alcabalas (aduanas interiores) por las que quien transportaba sus mercancías debía de pagar una cuota para pasar. Como es de imaginarse, un alto porcentaje de dichos impuestos no eran recabados, pues los encargados de dichas aduanas pedían y recibían sobornos.

Así, durante los 300 años de dominación española, muchas figuras de corrupción enquistaron en la sociedad, salieron a la luz durante la guerra de independencia. El régimen colonial, rígido en cuanto a la dominación y explotación económica, pero muy laxo en cuanto al control del poder, junto con los acontecimientos políticos en España y Europa que produjeron la división entre la clase gobernante colonial, formaron el caldo de cultivo para el inicio del movimiento independentista, que en lo que a corrupción se refiere, tuvo como una de sus primeras banderas la proclama de Hidalgo “¡Muera el mal gobierno!”, con la que resume de manera paradigmática el esquema de corrupción de toda la época colonial a todas las escalas y en todo el país.

Otro hecho de corrupción digno de traer a la memoria y que marcó singularmente nuestra historia política y jurídica, fue la traición hecha por Iturbide a Guerrero en Acatempan, donde las partes acordaron la paz a cambio de un gobierno compartido, mismo que nunca se dio, pues mientras terminaba el conflicto armado y entraba el ejército trigarante a la ciudad de México, se pactaba en la iglesia de la Profesa, a espaldas del movimiento insurgente que defendía el ideal republicano, la firma del acta de independencia que constituía el Primer Imperio. El acta de independencia no fue firmada por ningún insurgente, sino por caciques, militares y clérigos, es decir, por los detentadores del poder durante toda la colonia, gracias a la cual pudieron seguirlo manteniendo hasta la Reforma, movimiento jurídico político que mediante la Constitución de 1857 y sus leyes reglamentarias (Leyes de Reforma) eliminaba sus privilegios centenarios, ante el que estos mismos grupos reaccionaron promoviendo y sosteniendo el establecimiento del efímero Segundo Imperio.

Poco tiempo después, estos factores reales de poder fueron recuperando sus privilegios a fines del siglo XIX y principios del XX junto a los renovados intereses de potencias extranjeras, logrando un paulatino contubernio con el gobierno autócrata porfirista, y que se tradujo auxiliado por el resurgimiento de la corrupción generalizada, en el grave deterioro jurídico, político económico y social de nuestro país que desembocó en el movimiento revolucionario de 1910-1917.

De ahí que, si algún extranjero critica a nuestro país por el grado de corrupción que sufrimos, habría que recordarle que ese sistema alguna vez cruzó el Atlántico y llegó a nuestras tierras para ser asimilado paulatinamente a nuestra cultura social durante casi 500 años, y que en muchos episodios notables de la misma, ellos también han sido partícipes, sin perjuicio de los no pocos casos de corrupción que sigue habiendo en aquel continente, y que son verdaderamente escandalosos y que han causado y siguen causando grandes desgracias para sus pueblos, como los presentados recientemente en Italia, Grecia, España, Francia y aun en organismos internacionales como el FMI (caso Christinne Lagarde – Lionel Jospin), los bancos europeos, etc. o en Estados Unidos, donde ejemplos pasados y presentes sobran y que hacen que movimientos sociales como el de “Los Indignados” tengan entre sus principales postulados, el “Ya basta” a la corrupción, y la lucha por la transparencia y la rendición de cuentas.

 

2.- Carácter multidimensional del Problema:

Ante todo lo anteriormente expuesto, resulta evidente que habría que hacer un esfuerzo de gran magnitud para si no erradicarla de nuestra sociedad -lo que me parece realmente imposible, pues como he dicho, nos encontramos ante una actitud deplorable, desde luego, pero que por desgracia es propia de la naturaleza humana y social en todo el mundo- si controlarla, prevenirla y sancionarla a través del Derecho, que es precisamente el regulador de la conducta humana en sociedad.

Para lograrlo, dese mi personal punto de vista, habría que comprender primero que nada, que estamos ante la presencia de un problema multidimensional, esto es, que no se trata de casos aislados, ni nuevos, ni solo jurídicos o solo políticos, sino que en él confluyen una gran cantidad de aspectos o vectores de muy diversa índole, que interactúan y se encuentran enlazados de manera muy estrecha, por lo que su atención como fenómeno o sujeto jurídico, debe darse también de manera multidisciplinaria.

 

Abordaré a continuación solo de manera enunciativa, cinco aspectos de los más importantes sobre el tema que nos ocupa:

2.1. Corrupción y Drogas.

En años recientes, los cárteles en México se han vuelto cada vez más poderosos, debido principalmente la desaparición de los cárteles en Colombia y a la versión globalizadora de tipo colonial de Estados Unidos para América Latina, primer consumidor de drogas en el mundo. Estos cárteles hacen uso de grupos armados de tipo paramilitar para crear y mantener un clima de terror, violencia, inseguridad, intimidación de ciudadanos empresarios, comerciantes y gobierno, lo que provoca un ambiente propicio para el desarrollo de sus actividades. Los Zetas, grupo armado del Cartel del Golfo, se creó a finales de los 90. con militares mexicanos entrenados en Estados Unidos en la Escuela de las Américas en Fort Benning, Georgia, con el objetivo oficial de formar un cuerpo capaz de enfrentar y neutralizar a los carteles mexicanos, pero que después por un “error de cálculo”, desertaron y se pasaron a las filas de cada uno de los cárteles que se pretendía combatir. Junto con ellos, también fueron entrenados militares que ya estaban aliados a los cárteles y que siguen estando dentro del ejército y las fuerzas de seguridad pública en los tres niveles de gobierno.

2.2. Corrupción y Sociedad:

A estas guardias blancas del narco se han venido sumando soldados del ejército formal (de 2007 a la fecha ha desertado un 2.5% del total de reclutados), policías federales, estatales y municipales, así como un buen número de miembros de pandillas de mexicoamericanos del sur de Estados Unidos, mezclados con grupos de civiles, principalmente jóvenes de escasos recursos (la gran mayoría nini’s), provenientes de diversas regiones del país de las franjas fronterizas del norte y sur y bajío, a los que se sumaron a cambio de la promesa de buen salario, buena comida y buena ropa, vivienda, seguro de vida, diversiones y el automóvil nuevo o camión que deseen. Así los menores y adolescentes ven en los zetas más que a un empleador, un modelo a seguir y hasta como un objeto de culto (vgr. Jesús Malverde, Juan Castillo Morales), lo cual tiene un impacto profundo en la cultura social, sobre todo en el sector de la población que represente el futuro de nuestro país.

Ciudades enteras como en Ciudad Juárez se convierten cada vez más en ciudades fantasma por el éxodo debido a infinidad de factores, entre ellos el crimen organizado, la el desempleo, la falta de oportunidades. Muchos niños se enfrentan a la separación de sus familias con el fin de mantener la seguridad, causándoles un trauma a largo plazo. Los niños, los jóvenes y la sociedad en general están en riesgo de ser despojados de su cultura familiar, comunitaria y social, de su identidad local y nacional; la imposibilidad de juego, de interacción, de esparcimiento, les impide la socialización, cayendo en un estado de desarrollo moral y material mucho menor comparativamente al de quienes no sufren de este tipo tan complejo de violencia.

2.3. Corrupción política y gobierno:

Desde la época colonial, los ciudadanos han sido muy tolerantes con la corrupción menor, como los pequeños sobornos a burócratas y policías por disputas o delitos menores, pero los riesgos han aumentado considerablemente en las últimas décadas por los miles de millones de dólares provenientes del negocio de las drogas ilícitas y distribuidos de manera masiva y a todas las escalas. Los cárteles han logrado hacer más eficiente su operación al corromper, cooptar, intimidar o asesinar a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y realizar una campaña de descrédito de las fuerzas del orden que han comprado los medios, todo lo cual ha llevado el esquema tradicional de corrupción menor, a un nivel completamente nuevo.

Cabe señalar dentro de este mismo tema que otro “error de cálculo”, la operación rápido y furioso permitió a los carteles la compra de grandes cantidades de armamento exclusivo de las fuerzas armadas, como parte de un supuesto operativo para conocer la ruta de los cárteles pero que sorpresivamente se le salió de las manos a ese gobierno, y al mexicano con el que estaba de acuerdo, aunque cabe mencionar que aún no se explica el papel y la toma de decisiones del gobierno federal mexicano en este operativo.

Desde 1983 pero con especial énfasis desde los últimos 20 años, el gobierno mexicano a todos los niveles, ha realizado grandes gastos para combatir la corrupción. Sin embargo, tal como lo señala el informe 2010 de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) de la Organización de Naciones Unidas contra la Droga y el Crimen (UNOCD)[1], el problema sigue siendo grave.

La corrupción no sólo ha afectado a México, se ha venido extendiendo a velocidad cada vez más acelerada en las fronteras con Estados Unidos, donde una gran cantidad de miembros del Ejército y agentes de la Patrulla Fronteriza de aquel país, también conocidos como porteros corruptos, han sido declarados culpables de aceptar sobornos del narcotráfico. Por ejemplo, en el condado de Starr, Texas, el sheriff fue acusado de utilizar su posición para ayudar a miembros de alto rango de los cárteles de la droga. Esa es una de 19 acusaciones por conspiración para introducir cocaína y marihuana desde México hacia el interior de Estados Unidos que se han promovido en las cortes norteamericanas. De hecho de 2004 a 2007, solo en tres años, los casos oficiales de corrupción de fuerzas armadas, de seguridad y migración norteamericanas es de más del doble.

En lo político, los partidos también participan en la corrupción, mezclándose con el crimen organizado, el tráfico de influencias, el abuso de autoridad, los compadrazgos. Usan las debilidades para ocultar la corrupción de sus oponentes, exhibiéndola en los medios en los tiempos políticos propicios, no antes ni después, es decir, aprovechando su capital político, de cara a las elecciones o a las coyunturas políticas. Los partidos y políticos descubiertos tratan de responder a las acusaciones con argumentos insostenibles o con otra acusación, no para resolver el asunto de corrupción en boga, sino para neutralizarlo con otro igual, utilizando la falacia de que “sí lo hago, pero también el otro lo hace; por lo tanto ¿cuál es el problema?”, en un intolerable absurdo, cuando sabemos por lógica y por ética que dos actos negativos no producen un acto positivo.

En lo administrativo, la tradicional corrupción menor se ha convertido en una especie de folclore que se socialmente se asume de manera casi generalizada como una práctica común o normal y hasta como una virtud, como lo muestra el lema “El que no tranza no avanza”, lo que también abona de manera singular al arraigo de esta práctica en nuestra cultura social.

2.4. Corrupción y medios:

Del mismo modo que en el caso de las fuerzas del orden público y funcionarios, los medios también son intimidados, cooptados, corrompidos por el crimen organizado ligado a las drogas. Imágenes a todas horas y todos los días de montones de cuerpos sacrificados junto al patio de la escuela o cabezas cortadas colocadas sobre postes en toda la ciudad. Las notas sobre las drogas y sus crímenes relacionados ocupan cada vez más espacio en los caros tiempos de televisión y radio, así como en la prensa escrita y la Internet. Obviamente el escándalo genera desconfianza, ésta el debilitamiento institucional y en muchos casos, el riesgo de ingobernabilidad, todo lo cual es por demás nefasto para nuestro Estado de Derecho.

2.5. Corrupción y Educación:

He dejado al último este tema, pero no por eso es menos importante. Resulta más que evidente que el sistema educativo nacional, primordialmente a nivel de educación elemental, se encuentra grandemente contaminado por las prácticas de corrupción, lo cual se muestra de manera evidente en las prácticas tradicionales de las organizaciones sindicales del magisterio, de lo cual hemos presenciado testimonios recientes y cuya dimensión ha venido creciendo progresivamente al incluir dentro de la educación básica a la secundaria y ahora a la preparatoria.

A nivel superior nuestro país también sufre de la complacencia compartida entre alumnos, profesores, autoridades académicas de muchas instituciones públicas y privadas, donde unos hacen como que enseñan y otros como que estudian, cayendo en una mediocridad que nos colocan a los egresados en un alto riesgo a nivel de competitividad, comparativamente con otras instituciones con planes, programas y prácticas de excelencia, lo cual también es corrupción.

 

Propuesta de Solución.

En primer lugar, como fue señalado con anterioridad, una forma de acercarse a una posible solución, es primero que nada concebir el problema desde una perspectiva multidimensional y multidisciplinaria, dado que se trata de un asunto que es a la vez político, jurídico, económico, social, educativo, cultural, mediático, etc., visión que debería tener el legislador federal y estatal para crear un marco jurídico que ataque el problema de manera articulada y transversal, atendiendo todos sus aspectos e involucrando a todos los niveles de gobierno.

La recientemente creada Fiscalía Anticorrupción del gobierno federal debe contar con esa visión, así como con medios suficientes y adecuados para vincular a las administraciones públicas de todos los ámbitos de gobierno para incluir dentro de sus atribuciones las relacionadas con la transparencia, la rendición de cuentas, la prevención y sanción de actos de corrupción, así como la tolerancia cero ante las ofertas de corrupción de los particulares. Sin embargo hasta el momento desconocemos sus principios, sus fines, alcances y estrategias.

Al respecto, cabe mencionar que dentro de este esquema debería incluirse no solo al ejecutivo, sino también al legislativo, al judicial, y a los organismos constitucionales autónomos, que por cierto hasta el momento están exentos de la obligación de contar con una gestión transparente y de rendir de cuentas de la misma, así como de proporcionar información a la ciudadanía sobre su actuación.

También a través de los organismos públicos correspondientes, habría que involucrar en esta labor contra la corrupción a las cámaras industriales y comerciales, para que asuman el compromiso de infundir en sus agremiados la cultura de la denuncia contra la extorsión, y demás delitos y faltas cometidas por los servidores públicos.

Desde el ámbito social, también deberían crearse los mecanismos adecuados para asegurar la participación de las ONG’s registradas previo sometimiento a reglas de transparencia y rendición de cuentas. Así como a ciudadanos conocedores e interesados en el tema.

La denominada “Reforma Educativa” emprendida por el gobierno federal actual, intenta llevar a cabo acciones para contener las prácticas corruptas tradicionales del magisterio, pero parece limitada al atender solo ese aspecto, dejando de fuera otros tanto o más importantes, como la creación de una verdadera política pública educativa nacional, que actualice programas de estudio, que capacite y forme para el empleo, para la industria, el comercio, las artes y los oficios, que se concentre en el mejoramiento de la competitividad no solo en términos cuantitativos, sino también cualitativos, y que permita la supervisión de metas, con participación de todos los sectores sociales y la ciudadanía.

En fin, me parece que el asunto de la educación desde nivel preescolar hasta postgrado en la cultura de la transparencia, la rendición de cuentas, la participación ciudadana y la tolerancia cero de gobernantes y gobernados, basada en un marco jurídico que cuente con normas, principios y prácticas que sean no solo obligatorios sino social y axiológicamente válidos, es crucial para tener resultados realmente efectivos contra la corrupción.

 

Conclusiones:

  • El tema de la corrupción está relacionado con la naturaleza humana, por lo tanto no es exclusivo de una persona o de una sociedad y por sus propias características es muy complejo y delicado.
  • En México, de ser un asunto menor y tolerado socialmente desde inicios de la época colonial, en tiempos recientes y dadas las circunstancias actuales que han originado su amplificación por el involucramiento en ella de factores como el crimen organizado y su creciente expansión en todos los ámbitos de la vida social, requiere de una atención urgente, pues crea desconfianza, ineficacia gubernamental, ingobernabilidad y por ende, afecta de manera progresiva las instituciones, la cultura social y el Estado de Derecho.
  • La corrupción es de naturaleza multidisciplinaria y multidimensional, y por lo mismo requiere de un tratamiento en el mismo sentido, por el legislador, el juez, el gobernante, los distintos sectores sociales y la ciudadanía en su conjunto.
  • La corrupción debe ser desterrada de la cultura social, y para lograrlo existen medios y herramientas jurídicas, políticas y sociales; no obstante, la voluntad política de las autoridades y la participación ciudadana son fundamentales para que esto pueda darse.
  • El Derecho como regulador de la conducta social, constituye un factor imprescindible para el logro de acciones concretas y contundentes contra la corrupción y a favor de una cultura de la transparencia, la rendición de cuentas, así como del pleno ejercicio del derecho fundamental a la información.
  • Entre todos los factores que pueden contribuir a una reversión de la corrupción hacia la cultura de la transparencia, la rendición de cuentas y el pleno acceso al ejercicio del derecho fundamental a la información, la educación y la cultura juegan un papel medular e imprescindible, pues sin ellas, todas las demás acciones que se realicen serían estériles, tal como lo ha demostrado la historia reciente.

 

Referencias bibliográficas:

http://www.nytimes.com/2009/03/23/us/23border.html?_r=0

[1] http://www.cinu.mx/minisitio/JIFE/multimedia/index.php