Comentarios al texto “Necesidad de una métrica legislativa” de Bárbara Leonor Cabrera Pantoja

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Comentarios al texto “Necesidad de una métrica legislativa”

de Bárbara Leonor Cabrera Pantoja[1]

Por Jose Ramon González Chávez

 

Recordemos que las mediciones del desempeño personal se remontan a fines del siglo XIX con Taylor y Fayol.

En el sentido de los autores señalados, me parece que esta materia, más que dársele un tratamiento constitucional, debería ubicársele dentro del ámbito de la administración pública legislativa, en el rubro de la evaluación del desempeño de legisladores.

Las percepción pública es, antes que causa, resultado de la actividad del poder legislativo en general y de los legisladores en particular.

Creo que antes que México, quien debería estar preparado para “medirlo” es el Congreso, pero por desgracia no es así. Para que eso pudiera ser, debería haber objetos de medición correctos, ciertos, regulados.

En todo caso, los parámetros de medición no tienen por qué ser “constitucionales”; las normas de este tipo tienen principios y fines particulares, muy diferentes a los perseguidos con la “medición” de la gestión institucional, que es una forma de seguimiento, de monitoreo, de control, materias todas ellas que son de carácter administrativo, por lo que mas bien deberían ubicarse en la ley orgánica respectiva, o mejor aun, en el reglamento correspondiente, incluso en algún decreto legislativo o acuerdo parlamentario que lo estableciera. Estoy de acuerdo que contribuiría a fortalecer el poder legislativo pero más que en su función dentro del estado de derecho, en su función como encargado de la administración pública parlamentaria, tema tan olvidado o si acaso menospreciado de la función legislativa.

La legitimidad del legislativo aumentara de cara a la ciudadanía en tanto que sus reglas de trabajo legislativo y judicial como de administración interna sean claras para todos, y ese es un tema en el que hay que trabajar mucho, no solo por parte de los legisladores, sino también de investigadores, académicos y la sociedad.

En lo que se refiere a la administración pública, no hay planes ni políticas institucionales de mediano  largo plazo, el congreso prácticamente se reinventa cada 3 años; se carece de información histórica de carácter institucional, y la que hay es poco o nada accesible; no existen reglas ni funciones de autocontrol claras y precisas; no hay claridad en la asignación de recursos por áreas, las mismas áreas necesitan de una revisión del manual de organización y funcionamiento de cada cámara, se requiere de una ley de adquisiciones, arrendamientos y servicios del legislativo; no existe un catálogo de puestos, plazas y y salarios, del personal administrativo del congreso, por lo mismo así no puede haber un servicio legislativo de carrera, ni administrativo ni de investigación, ni tampoco seguridad en el empleo, certeza en los ascensos y condiciones de trabajo; no hay reglas claras ni transparentes para capaces de determinar la cantidad, atribuciones, sueldos y condiciones de trabajo de los miembros de los cuerpos de asesoría de los diputados. Se carece de cursos de inducción para legisladores y para el personal de reciente ingreso y de un programa de formación continua sistematizado;  No hay criterios para la asignación presupuestal de la administración del legislativo y de las comisiones ni reglas serias para su conformación en cuanto a perfiles de integrantes, obligaciones de planeación de agenda de rendición de informes, etc., hacen falta manuales de procedimientos y de servicios al público, no hay un código de ética que de verdad contenga principios, fines pero también derechos y obligaciones, y sobre todo, sanciones por incumplimiento; hace falta una política y un programa serio de difusión, de acercamiento del legislativo al a sociedad, en fin.

Para medir, antes hay que tener qué medir, ni tampoco se puede dar u ofrecer hacia afuera lo que no se tiene hacia adentro. Todos estos elementos que se mencionan solo de manera enunciativa, deberían ser cubiertos antes de pensar en una medición, realmente objetiva y efectiva, repito, como parte de una administración pública integral, del legislativo, por un lado y como pieza fundamental – que no única- de control de la función legislativa (en pleno, comisiones, etc.) y de los legisladores en particular.

En lo personal considero -y creo que así lo ha demostrado la experiencia- que las leyes por si solas no pueden (ni deben) mejorar por sí mismas las condiciones de vida de la sociedad. De hecho, muchas de ellas obedecen a intereses de partidos (aun de fracciones) y de grupos de interés y de poder representados por ellos. La colaboración de los demás órganos del poder público, organismos constitucionales autónomos y la sociedad civil es crucial para alimentar y retroalimentar el sistema normativo que debe estar siempre en constante evolución, mejorando eso si, la calidad, sustancia y efectividad de las normas legales.

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[1] http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/redipal/CRV-V-03-12.pdf

Comentarios al texto “La Carrera Parlamentaria y su conveniencia para el México actual”, escrito por la Dra. Verónica Sánchez García

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Comentarios al texto

“La Carrera Parlamentaria y su conveniencia para el México actual”

Escrito por la “Dra. Verónica Sánchez García[1]

Por Jose Ramon Gonzalez Chávez

 

Sobre este interesante texto de la Dra. Sánchez, puedo comentar que en extraña paradoja y sin perjuicio de lo expuesto, me ha inducido a la reflexión una omisión a partir de la distinción conceptual y práctica entre el desempeño como legislador y el servicio civil de carrera parlamentario, cada uno con sujetos, principios, organización y fines distintos, aunque más que antagónicos, complementarios y que dan pie, incluso, a un ensayo por separado.

Si de la lectura del texto se deduce que la “carrera legislativa” es una suerte de oficio de legislador, esto es, una actividad de carácter profesional, continuada en el tiempo, de alguien que pretende dedicar, su talento su tiempo y su esfuerzo a ser representante popular del poder legislativo, vale hacer algunos apuntamientos:

Efectivamente, los años que alguien puede pasar como legislador, saltando como chapulín de un cuerpo legislativo a otro[2] a veces por décadas y sin importancia de que este sea federal o local (de lo cual existen hoy no pocos ejemplos), está lejos de constituir una garantía de incremento en la experiencia, en el conocimiento y en consecuencia, en la mejora del desempeño de tan alta y digna labor.

Pero la preparación para ser legislador, desde mi punto de vista, debe venir antes que nada de los partidos políticos que los postulan, con el apoyo –claro está- de las áreas de capacitación de las instituciones electorales ciudadanas federales y/o locales según sea el caso. En tal sentido y dado que gran parte de los candidatos (de mayoría o de representación proporcional) no son abogados ni tienen formación jurídica (y a veces tampoco política), es importante que en un momento previo al eventual inicio de sus funciones, desde el arranque de las camapañas hasta su toma de posesión, los aspirantes adquieran conocimientos en cuanto a la naturaleza, estructura y fines del Estado Constitucional, del Derecho y de la legislación como su fuente más importante –que no única- en países como el nuestro; sobre las principales características, implicaciones y responsabilidades jurídicas, políticas y sociales del cargo de representación al que aspiran; sobre los fundamentos, organización y fines del cuerpo legislativo al que pretenden integrarse; sobre el marco jurídico en materia electoral que incide de manera directa e indirecta en sus campañas en materia de financiamiento, de su relación frente a sus contendientes, los medios y la sociedad.

Con ello, los partidos estarían contribuyendo de manera por demás significativa a la construcción de esa ética de carácter público a la que se refiere la autora, tan imprescindible al interior de los cuerpos legislativos y al mejoramiento de la función legislativa en general, como para los propios legisladores en particular y con lo cual, ya de suyo se estaría elevando el nivel de ambos, y con ello la imagen pública que de ambos tienen los ciudadanos, que por cierto es el más bajo en su escala de apreciación desde hace mucho tiempo y hasta la fecha.

Otra cosa muy distinta es la “Carrera Parlamentaria” que como ya  hemos señalado en otras ocasiones, resulta igualmente importante en la función legislativa, pero esa no depende de colores políticos ni de personalidades, es más, ni de los legisladores. Me refiero a la actividad protocolaria, administrativa, de Tecnologías y Sistemas de Información y Comunicaciones, de estrategias de comunicación e interacción con la sociedad, que requieren los congresos hoy más que nunca, para contar con personal de carrera, profesional, con formación inicial y continua adecuadas para un desempeño de excelencia en sus respectivos cargos; pero al mismo tiempo, con certeza en cuanto a su relación laboral, sus ingresos y en los factores determinantes de su permanencia y ascenso.

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[1] https://studylib.es/doc/3669395/%E2%80%9Cla-carrera-parlamentaria-y-su-conveniencia-para-el-m%C3%A9xic…

[2] Y ahora más, a partir de la reforma aprobada por ellos mismos que les permite reelegirse en el cargo hasta por cuatro períodos consecutivos.

Análisis de la Iniciativa de Ley Federal de Acceso y Aprovechamiento de los Recursos Genéticos

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Investigación realizada para el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable, Cámara de Diputados Federal, Congreso de La Unión, México, 28 de septiembre de 2005.

Por José Ramón Gonzalez Chávez

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Presentación

El presente es un análisis de la iniciativa de Ley Federal de Acceso  Aprovechamiento a los Recursos Genéticos desde el punto de vista jurídico. Para su realización primero se sintetizó la estructura de la iniciativa, y a partir de ahí se hicieron comentarios a diversos aspectos de ella, siguiendo el orden en que están colocados en la Ley. Las partes que se comentan son aquellas que nos parecen claves y no están suficientemente claras en su contenido y alcance; no guardan congruencia en su uso a lo largo del texto de la iniciativa, o se contradicen con otras leyes o tratados internacionales firmados por México y, por tanto, válidos como parte del orden jurídico mexicano, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 133 de nuestra Carta Magna.

1. Cuestiones formales

La iniciativa de Ley que se analiza se compone de una exposición de motivos, tres títulos, once capítulos,  seis secciones, ochenta y siete artículos y seis artículos transitorios.

El primer título se denomina “Disposiciones Generales”, el segundo “De la Administración, Manejo y Acceso a Recursos Genéticos” y el último “De la Inspección y Vigilancia, Medidas de Seguridad, Infracciones, Sanciones y Responsabilidad”.

El primer título a su vez se divide en dos capítulos, el primero se denomina “Normas Preliminares” y el segundo “Atribuciones y Acciones de Coordinación”, abarcando entre ambos 19 artículos; el título segundo se divide en 8 capítulos: “Modalidades de Acceso a los Recursos Genéticos”, “De los requisitos”, “De la Solicitud”, “Del Consentimiento Previo, Expreso e Informado”, “Del Dictamen Técnico”, “Del Contrato de Acceso”, “De la Autorización de Acceso” y “De la Distribución de Beneficios”, y contiene 55 artículos. El último título se divide en cuatro capítulos: “Inspección y Vigilancia”, “Medidas de Seguridad o de Urgente Aplicación” e “Infracciones, Sanciones y Responsabilidades” y Recurso de Revisión”, abarcando 12 artículos.

El capítulo primero del titulo segundo, a su vez se subdivide en dos secciones, la primera, “Disposiciones Generales” y la segunda “Investigación y Acuerdos de Transferencia”. De igual manera, el capítulo sexto del mismo título segundo se divide en dos secciones: “Disposiciones Generales” y “De la Terminación y Nulidad del Contrato”. Por último, el capítulo tercero del título tercero se divide dos secciones: “Infracciones” y “Sanciones”, respectivamente.

2.  Del título I.

2.1. El carácter de la ley

En el artículo primero de la Iniciativa, relativo a las disposiciones Preliminares” del “Titulo Primero”, que a su vez contiene “Disposiciones Generales”, es decir, que permean a toda la Ley se establece que la misma es de orden público y de interés social, de observancia general en toda la República. Que la Ley expresamente tenga este carácter reviste una importancia que no se puede obviar en el análisis ya que eso convierte a sus disposiciones en normas que deben prevalecer frente a otras que no lo tengan.. El mismo artículo establece como objeto de la Ley,  regular el acceso, uso, aprovechamiento conservación in situ y ex situ y protección de los recursos genéticos, así como la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados del aprovechamiento y comercialización de los mismos. De ello se puede concluir que con esta Ley se establece un régimen jurídico para el acceso a los recursos genéticos, a través de disposiciones de orden público e interés social, por lo que en caso de antinomia con otras leyes prevalecerán estas.

2.2. La constitucionalidad de la ley

Una ausencia muy importante en la Iniciativa de Ley es que no expresa si es reglamentaria de alguna disposición constitucional. Es probable que no haga referencia a ninguna porque no existe norma sobre el tema en la Constitución Federal. Esto en principio no vuelve anticonstitucional a la iniciativa pero si le crea problemas para poder fundamentar el objeto de regulación y el alcance que se le pretende dar. Y ahí si ya entra en inconsistencias jurídicas, de carácter constitucional.

Una de ellas es la disposición del artículo segundo, el cual contiene una norma declarativa donde se expresa que

Los recursos genéticos contenidos en los recursos biológicos localizados en el territorio nacional y las zonas en las que la Nación ejerce su soberanía y jurisdicción son propiedad de la Nación, de conformidad con lo dispuesto por el tercer párrafo del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Un primer problema es que la norma constitucional la que se alude no hace referencia a los recursos genéticos. Textualmente expresa lo siguiente:

La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.

El segundo problema es que en la exposición de motivos en la Iniciativa, se expresa que la fracción a la que se hace referencia no es la tercera sino la cuarta, pero esto tampoco resulta jurídicamente correcto pues el contenido de la mencionada norma no guarda correspondencia alguna con el artículo segundo de la iniciativa que se comenta. Para mayor claridad de la falta de congruencia entre ambos ordenamientos citamos el artículo 27, párrafo cuarto de la Constitución Federal, que textualmente prescribe:

Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional.

Como bien puede verse, esta norma se refiere a los recursos naturales ubicados en una parte de las aguas marinas y su objeto es hacer patente la soberanía de la Nación sobre ellas, pero de ahí no puede desprenderse que todos los recursos naturales, en este caso genéticos, que se encuentren en el territorio mexicano son propiedad de la Nación. De hecho, la Ley Federal del Mar, en su artículo 62, define la Plataforma Continental en los siguientes términos:

La Plataforma Continental y las Plataformas Insulares mexicanas, comprenden el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se extienden más allá del mar territorial, y a todo lo largo de la prolongación natural del territorio nacional hasta el borde exterior del margen continental, o bien hasta una distancia de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial, en los casos de que el borde exterior del margen continental no llegue a esa distancia, de acuerdo con lo dispuesto por el derecho internacional. La definición anterior comprende la plataforma de islas, cayos y arrecifes que forman parte del territorio nacional.[1]

En esta situación lo que hay que concluir es que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no contiene norma alguna que funde la afirmación de que los recursos genéticos son propiedad de la Nación, como pretende la Iniciativa de Ley que se comenta. En esta situación, lo procedente desde un punto de vista jurídico, es atenerse a lo prescrito en la fracción primera del propio artículo 27 constitucional, donde se expresa que son propiedad originaria de nación las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, la cual tiene el derecho de trasmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada;  así como a la fracción VII del mismo artículo, que reconoce la personalidad jurídica de ejidos y comunidades y mandata una protección especial para las tierras indígenas. En este sentido, dado que los recursos naturales, incluidos los genéticos, se localizan en algunas de estas tierras, como accesorios de ellas, deberían ser considerados como propiedad de los propietarios de las tierras.

Así ya lo reconoce la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable, en su artículo 5°, que a la letra dice:

La propiedad de los recursos forestales comprendidos dentro del territorio nacional corresponde a los ejidos, las comunidades, pueblos y comunidades indígenas, personas físicas o morales, la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios que sean propietarios de los terrenos donde aquéllos se ubiquen. Los procedimientos establecidos por esta Ley no alterarán el régimen de propiedad de dichos terrenos.[2]

En un sentido diferente, se puede argumentar que la norma jurídica citada se refiere a recursos forestales y no a biológicos ni genéticos, como lo hace la Iniciativa que se analiza, pero en ese caso hay que decir que los recursos forestales son parte de los recursos naturales y los recursos biológicos, como los genéticos, también forman parte de ellos. Así, bien puede concluirse que en todos los casos se está hablando del mismo género, por lo que es aplicable el principio que donde existe la misma razón debe regir la misma disposición.

2.3. La utilidad pública y el interés público

Otra disposición del “Titulo Primero” que es importante comentar, es la del artículo 5° de la Iniciativa, donde establece tres actividades relacionadas con los recursos genéticos  que se declaran de utilidad pública. Entre estos se encuentran

I.- La formulación y ejecución de acciones de protección y conservación de la biodiversidad del territorio nacional y las zonas sobre las que la Nación ejerce su soberanía y jurisdicción;

II.- La formulación y ejecución de acciones para garantizar la protección, conservación ex situ, acceso, uso y aprovechamiento de recursos genéticos, así como los productos biotecnológicos y comerciales derivados de ellos, y

III.- La distribución justa y equitativa de los beneficios derivados del acceso a los recursos genéticos, así como los productos biotecnológicos y comerciales; derivados de ellos.

Sobre este tema la exposición de motivos de la iniciativa expresa:

De manera complementaria se establecen las causales de utilidad pública en la Ley y se incorpora expresamente a las especies, poblaciones, razas o variedades, con poblaciones reducidas, en peligro de extinción, endémicas, o altamente fragmentadas como prioritarias para la conservación. La incorporación de dichas especies como causas de utilidad pública está orientado a establecer lineamientos para que, con base en criterios científicos y el principio precautorio, se restrinja su aprovechamiento por considerárseles prioritarias para la conservación, sin que ello implique una restricción al comercio.

Una comparación entre el texto del artículo 5° y el de la exposición de motivos muestra que no existe relación entre ellos y más bien, el último hace referencia al artículo séptimo de la Iniciativa de Ley, referente a las causas de interés público. Pero entre ambos conceptos existen diferencias sustanciales que es preciso considerar para conocer los efectos de la ley, en caso de aprobarse como está. La utilidad pública es un concepto ligado a la facultad de expropiación del Estado, de acuerdo con el párrafo segundo de la Constitución Política, que estipula:

Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.

No existe una definición jurídica sobre el concepto, aunque la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido algunos criterios, no específicamente sobre lo que debe entenderse por utilidad pública, pero si sobre algunos de sus rasgos. Así, ha dicho que

La tesis de ‘utilidad pública’, en sentido genérico, abarca tres causas específicas: ‘la utilidad pública’ en sentido estricto, o sea, cuando el bien expropiado se destina directamente a un servicio público; la ‘utilidad social’ que caracteriza por la necesidad de satisfacer de manera inmediata y directa a una clase social determinada e inmediatamente a toda la colectividad; y la ‘utilidad nacional’, que exige se satisfaga la necesidad que tiene un país, de dictar medidas para hacer frente a situaciones que le afecten como entidad política o como entidad internacional.[3]

De lo anterior se deduce que las causales contempladas en las fracciones del artículo 5, de la Iniciativa de Ley, al declararse de utilidad pública tendrían como efecto que se pudieran expropiar los bienes sobre los que se encuentran para alcanzar los fines que se pretenden. En ello se sigue la práctica mexicana de no definir la ‘utilidad publica’ sino enunciarlas casuísticamente, como lo hace la Ley de Expropiación y la Ley Agraria, entre otras. Lo que se debe valorar en todo caso es si los supuestos contenidos en esas fracciones caen en el supuesto de expropiación o no.

Por su parte, el interés público es, de acuerdo con el Diccionario Jurídico Mexicano,  “el conjunto de pretensiones relacionadas con las necesidades colectivas de los miembros de una comunidad y protegidas mediante la intervención directa y permanente del Estado”.[4]  Así, son correctas las disposiciones de los artículos 7 y 8 de la Iniciativa, pues en los casos que enuncia, el Estado podrá intervenir cuando existan condiciones o acciones que afecten las especies numeradas en este artículo.

No se puede pasar por alto que la expresión “interés público” también tiene otro sentido, referido a que lo que se declara como tal no  puede estar sujeto a la voluntad de los particulares al menos teóricamente. Pero además, el artículo primero determina que toda la ley es de interés público, por lo que este artículo está de más pues su contenido queda regulado por el artículo primero.

2.4. Distribución “justa y equitativa” de beneficios

El artículo 10 de la Iniciativa de Ley establece el significado de una serie de conceptos clave que se usan en todo su texto. La mayoría de ellos coinciden con los que contienen otras leyes, como la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y la Ley General de Vida Silvestre, por lo que no requieren mayor comentario.

Sin embargo, llama la atención, que un concepto clave como “Distribución justa y equitativa de beneficios” no aparezca como se enuncia y usa en varias partes del texto de la Iniciativa, sino con otro sentido. En la fracción XVIII del artículo 10 se hace referencia a la “Distribución de Beneficios” no la distribución justa y equitativa de beneficios, que es a lo que la ley se refiere en su artículo 1°. De acuerdo con la citada fracción, la distribución de beneficios es:

Toda forma de compensación por el acceso a los recursos genéticos y el componente intangible asociado, ya sea en dinero o en especie, incluyendo en particular, la participación en la investigación científica y desarrollo tecnológico y la disposición de resultados de la investigación científica;

El capítulo VIII del titulo segundo está referido al tema pero se denomina “De la distribución de beneficios”, no de la distribución justa y equitativa; sin embargo, el artículo 69, ubicado en ese titulo  establece que:

Derivado del aprovechamiento, uso, acceso, comercialización de los recursos genéticos y transferencia de los derechos derivados de la propiedad intelectual de dichos recursos, la distribución de los beneficios deberá ser justa y equitativa.

Relacionado con esta definición, el artículo 70, refiriéndose al uso de esta expresión determina que:

Debido a la diversidad de productos y procesos biotecnológicos susceptibles de obtener de los recursos genéticos accesados, la distribución de los beneficios derivados del acceso a recursos genéticos deberá ser analizada caso por caso y determinada de común acuerdo entre las partes, con la finalidad de garantizar que sea justa y equitativa.

Asimismo, el artículo 71, referido a los beneficios, determina que:

Los beneficios derivados del acceso podrán consistir, entre otros, en:

I.- Montos previamente estipulados entre las partes por el acceso;

II.- Transferencia de tecnologías y de conocimientos utilizados en la investigación por quien accede al recurso;

III.- Participación mediante el pago de regalías o en los beneficios económicos por el uso comercial;

IV.- Generación y desarrollo de capacidad científica nacional;

V.- Participación y capacitación de personal nacional en el equipo de investigación, bajo los términos acordados;

VI.- Los demás que las partes estipulen, y

VII.- Los establecidos en otros ordenamientos jurídicos aplicables.

En ese mismo sentido, el artículo 48, referida a los requisitos de los contratos de acceso, en su fracción VII, establece, enunciativamente:

Condiciones para la distribución equitativa de beneficios derivados del acceso, uso, transformación y comercialización, entre otros;

Lo que se saca en conclusión es que la expresión “distribución justa y equitativa de beneficios” presentada como objeto de la iniciativa de ley desaparece en la definición que la misma ofrece de términos claves usados en todo su texto y así, aunque en algunos casos se usa como similar de “distribución de beneficios” a la hora de la interpretación prevalecerá esta última por ser la que se encuentra definida por la misma iniciativa. Además, nótese que la expresión distribución justa y equitativa de beneficios se usa como facultad de la autoridad estatal, no como derecho de los proveedores del recurso genético. Por último hay que decir que si la ley de de orden público e interés social no debería dejar a la voluntad de las partes lo que se deberá entender por distribución justa y equitativa de beneficios y establecer un mínimo de ellos.

Pero para que esto sea posible se necesita modificar la definición contenida en la fracción XVIII del artículo 10 y homogeneizar su uso en el texto de la iniciativa.

Sin embargo, el artículo 13, referido a las atribuciones que de aprobarse la Iniciativa, tendría  la SEMARNAT, establece en su fracción II la de

Regular la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados del acceso, aprovechamiento y comercialización de los recursos genéticos, localizados en el territorio nacional y las zonas en las que la Nación ejerce su soberanía y jurisdicción.

En el mismo sentido, el artículo 35, referido a los requisitos para el acceso a los recursos genéticos, en su fracción VII establece, entre otros:

La distribución justa y equitativa de los beneficios actuales y potenciales;

En conclusión, el término distribución de beneficios se usa al referirse a los derechos de los proveedores de los recursos y en cambio se usa la distribución justa y equitativa de beneficios, al referirse a las facultades del Estado en esta materia.

2.5. Aplicación de la Ley

La Iniciativa de Ley que se analiza propone otorgarle a la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, una serie de facultades regulatorias, ejecutoras, de evaluación, inspección, registro y promoción de la Ley, lo que en la práctica la convierte en una institución que controla todas las actividades relativas al acceso y aprovechamiento de los recursos genéticos Inclusive, en asuntos que guardan relación con facultades de otras instituciones de la administración pública federal, lo que propone es que la Semarnat se coordine con ellas, entre otras, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Instituto Mexicano de la Propiedad Intelectual, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Procuraduría Agraria; así como con los gobiernos estatales y municipales para la debida aplicación de la Ley.

Pensando en un reparto de funciones entre las diversas instancias del gobierno federal, de acuerdo a la naturaleza y competencia de cada uno de ellas, valdría la pena pensar la posibilidad de que sea la Ley la que regule todas las actividades relativas al acceso y aprovechamiento de los recursos genéticos, es decir, prescindir de los reglamentos, para acotar las facultades del Poder Ejecutivo en materia regulatoria  En ese mismo sentido, sería importante pensar mas que en una coordinación de la SEMARNAT con las otras Secretarias u órganos centralizados o descentralizados, entregarles las facultades que les correponden de acuerdo a la materia de la que se ocupan.

3. Del título II

3.1. Modalidades de Acceso a los Recursos Genéticos

Los artículos 26, 27, 28 y 29 que integran la primera sección, del capítulo primero “Modalidades de Acceso a los Recursos Genéticos”, que a su vez forma parte del título segundo “De la Administración, Manejo y Acceso de los Recursos Genéticos”,  resultan clave para entender las modalidades a que se refiere el capítulo. El primero de ellos expresa que:

Artículo 26.- Se permiten dos formas básicas de acceso a recursos genéticos: a partir de colecta de materiales In situ, y a partir de colecta de materiales Ex situ.

El acceso in situ y ex situ estará permitido con fines de Bioprospección, investigación científica y biotecnológica sin fines de lucro, siempre y cuando no pongan en riesgo la conservación de la biodiversidad. En todos los casos deberá llevarse a cabo al amparo de un proyecto de acceso.

La Secretaría determinará, con criterios científicos y bajo el principio precautorio, qué organismos no serán sujetos de acceso y aprovechamiento, sin que ello implique una restricción al comercio.

De acuerdo con su contenido, la iniciativa propone dos formas básicas para acceder a los recursos genéticos: in situ y ex situ. A su vez, ambas pueden asumir tres formas específicas, según sus fines: bioprospección con fines de lucro, científica y biotecnológica sin fines de lucro. De acuerdo con la fracción V, del artículo 10 de la propia iniciativa, la bioprospección es:

(la) Actividad que tiene por objeto la obtención y proceso de muestras, para su utilización en la biotecnología con fines comerciales, de compuestos químicos, genes, proteínas, compuestos secundarios, estructuras moleculares, procesos metabólicos y otros con valor económico actual o potencial, que provengan de los recursos genéticos contenidos en los recursos biológicos que se encuentran en el territorio nacional y las zonas en las que la Nación ejerce su soberanía y jurisdicción.

El artículo 27 de la Iniciativa de Ley expresa que “todo proyecto de acceso a recursos genéticos contenidos en recursos biológicos, que pretenda realizarse en el territorio nacional y en las zonas donde la Nación ejerce su soberanía, requerirá de una Autorización de Acceso”.  Y el siguiente artículo determina que:

…los requisitos, términos y plazos a que se sujetarán los interesados en la obtención de autorizaciones de acceso se establecen en el Capítulo II de este Título y en el reglamento de esta Ley.

De acuerdo con el citado artículo 28 de la Iniciativa, la Ley sólo regularía el acceso y aprovechamiento de recursos genéticos para el caso de la bioprospección; la investigación científica sería regulada por la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, la Ley General de Vida Silvestre y la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable; mientras que la investigación biotecnológica sin fines de lucro se sujetaría a lo que disponga el reglamento de la Ley, según el artículo 29 de la iniciativa que expresa:

Las disposiciones en materia de colecta científica per se se encuentran reguladas en otros ordenamientos jurídicos, tales como la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la Ley General de Vida Silvestre y la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.

Los proyectos de investigación biotecnológica sin fines de lucro se sujetarán a un procedimiento, conforme a lo que disponga el reglamento de esta Ley.

Los proyectos de investigación con fines biotecnológicos derivados de colectas científicas, se sujetarán a lo dispuesto en la Sección Segunda de este Capítulo y a lo dispuesto por el reglamento de esta Ley.

En el texto no queda suficientemente clara la diferencia entre las tres formas específicas de acceso a los recursos genéticos, pues no hay ninguna norma que impida que la investigación científica y la biotecnológica sin fines de lucro se conviertan en investigación de bioprospección, comercializando sus resultados. De igual manera, no existe razón lógica ni jurídica para que cada tipo de acceso a los recursos genéticos se regule de manera distinta, en diversas leyes, inclusive reglamentos, que siendo heterónomos, su contenido podría marcar el alcance y sentido del acceso a los recursos genéticos, sin que existiera forma de que quienes se sintieran perjudicados pudieran legalmente oponerse.  Inclusive existen opiniones de especialistas en biología quienes afirman que una vez ailado el recurso genético no es posible saber de donde fue obtenido, por lo que la investigación científica, o tecnológica sin fines de lucro no tendría sentido si no se estabolecen reglas para prohibir la comercialización de sus productos.

Mejor sería que todas las formas de acceso a los recursos genéticos y los conocimientos a ellos asociados se regularan en la propia Iniciativa. Además, en ésta , al mencionar las leyes que regularían su investigación científica, deja de lado a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y por lo mismo la materia a la que se refiere. De igual manera, quedan fuera otras materias reguladas por leyes específicas como la Ley Agraria, Ley para la Protección y Fomento de Semillas o la Ley de Productos Orgánicos, que no hacen referencia al acceso a los recursos genéticos, pero que en el futuro podrían regularlos por ser materia de ellas.

3.2. El conocimiento tradicional y los pueblos indígenas

Sobre este tema, en sus consideraciones, la Iniciativa expresa:

El conocimiento y aprovechamiento de la biodiversidad por las culturas nativas, como resultado de la interacción constante con un ambiente exuberante, es otra de las grandes riquezas que posee nuestro país. Sin embargo, una parte del acervo biológico y el conocimiento popular están seriamente amenazados.

 Cierto es que las consideraciones no son un elemento que afecte la iniciativa aprobada por el Senado, pero debería ser indicativo del contenido de ella en esta materia.

Por su parte, el artículo 4°, colocado en la parte de “Disposiciones Generales” de la Iniciativa, por lo que su contenido debería pernear todo el texto de la iniciativa, expresa que:

En los casos en que existan conocimientos y prácticas tradicionales asociados a los recursos genéticos a los que se desea acceder, éstos serán respetados y protegidos dentro del ámbito de esta ley y de conformidad con los ordenamientos legales aplicables.

La expresión estos serán respetados y protegidos dentro del ámbito de esta ley indica que deberían existir normas que hagan efectiva esta declaración, sin embargo no existe.

El artículo 9 de la Iniciativa de Ley, cuyo contenido está dedicado a excluir materias que no se propone regular, expresa que:

Se excluyen del ámbito de esta ley:

(…)

II.- El intercambio, de recursos genéticos, sin fines de lucro, entre agricultores, ejidos, comunidades y pueblos indígenas;

El artículo 10, fracción XII, cuyo objeto es fijar el significado de una serie de conceptos clave que se usan en todo el cuerpo de la ley, define al conocimiento tradicional como

Conocimientos, innovaciones y prácticas, desarrolladas y conservadas de forma colectiva o individual por agricultores, médicos tradicionales, pueblos indígenas, ejidos, comunidades y demás personas que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sustentable de la diversidad biológica.

El artículo 25, ubicado en el titulo segundo denominado “De la Administración, Manejo y Acceso a los Recursos Genéticos” expresa:

Todos los procesos y decisiones en que se involucre a los ejidos, comunidades y pueblos indígenas, deberán llevarse a cabo en un idioma y formas comprensibles para ellos, incluido lo relativo al consentimiento previo, expreso e informado, y a la negociación del contrato de acceso”.

El artículo 35, que establece los requisitos para el acceso a los recursos genéticos, establece:

I.- El consentimiento previo, expreso e informado, otorgado por el Estado y, en su caso, los propietarios, ejidos, comunidades, y pueblos indígenas en los que se distribuye la biodiversidad, y que provean los recursos genéticos y, en su caso, el componente intangible.

El consentimiento previo, expreso e informado otorgado por ejidos, comunidades y pueblos indígenas deberá efectuarse conforme a los procedimientos establecidos en el Reglamento de esta Ley, los cuales serán acordes con lo dispuesto por la Ley Agraria y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, respectivamente.

El formato mediante el cual se otorga el consentimiento previo, expreso e informado será publicado por la Secretaría en el Diario Oficial de la Federación.

II.- La ratificación por parte de la Secretaría del consentimiento previo, expreso e informado otorgado por los propietarios, ejidos, comunidades y pueblos indígenas.

De esta forma tenemos que en la Iniciativa de Ley existe una norma declarativa de que se respetarán y protegerán los conocimientos y prácticas tradicionales asociadas a recursos genéticos; otra que excluye de la regulación de la ley el intercambio de recursos genéticos  sin fines de lucro, entre agricultores, ejidos, comunidades y pueblos indígenas; una tercera que define al conocimiento tradicional; otra cuarta que prescribe que los procesos y decisiones que involucren a pueblos y comunidades indígenas deberán llevarse a cabo en un idioma que entiendan –no dice que en su propio idioma- y la última donde se expresa que el consentimiento previo deberá realizarse “conforme a los procedimientos establecidos en el Reglamento de esta Ley, los cuales serán acordes con lo dispuesto por la Ley Agraria y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo”.

Los contenidos de la ley contradicen varias disposiciones de nuestro orden jurídico, sobretodo constitucionales y de derecho internacional. Una primera contradicción se encuentra en el artículo 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que reconoce la existencia de los pueblos indígenas como sujetos colectivos de derecho, en los siguientes términos:

La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.[5]

El mismo artículo en su apartado A, fracción VI, establece.

    1. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:

(…)

VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley.[6]

De acuerdo con lo anterior y dado que, como ya se expresó lineas atrás, no existe norma constitucional que declare a los recursos genéticos como propiedad de la Nación, los pueblos indígenas tienen derecho a acceder por ellos mismos al uso y disfrute preferente de los recursos existen en los lugares que habitan y no sólo a otorgar el consentimiento previo para que terceras personas accedan a ellos. Lo anterior incluye su derecho de aprovecharlos por ellos mismos, de la forma que más les convenga y de acuerdo con sus prácticas culturales, o por vía de terceros pero no porque estos así lo quieran y aquellos acepten, sino porque voluntariamente los pueblos indígenas así lo decidan porque les conviene, que es diferente.

En ese mismo sentido, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, en su artículo 15 establece que:

Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos.

En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.

Más específicamente, el Convenio sobre Diversidad Biológica, en su artículo 8 expresa que:

Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:

(…)

j) Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentarle que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente.[7]

Otra disposición internacional es el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio, mas conocidos como TRIPs, por sus siglas en inglés, que en su artículo 27.b.3, expresa:

Los Miembros podrán excluir de la patentabilidad:

Las plantas y los animales excepto los microorganismos, y los procedimientos esencialmente biológicos para la producción de plantas o animales, que no sean procedimientos no biológicos ni microbiológicos. Sin embargo, los Miembros otorgarán protección a todas las obtenciones vegetales mediante patentes, mediante un sistema eficaz sui generis o mediante una combinación de aquéllas y éste. Las disposiciones del presente apartado serán objeto de examen cuatro años después de la entrada en vigor del Acuerdo por el que se establece la OMC.[8]

Congruente con las anteriores disposiciones jurídicas de derecho internacional, el Tratado de Libre Comercio entre el Estado mexicano y los Estados Unidos de América y el Estado de Canadá, también contempla un apartado sobre propiedad intelectual, y dentro de este se regulan las patentes, que es donde se inserta la apropiación de los recursos genéticos.

El artículo 1701.2 de este documento al referirse al tema expresa que:

Con el objeto de otorgar protección y defensa adecuada y eficaz a los derechos de propiedad intelectual, cada una de las partes aplicará, cuando menos, este capítulo y las disposiciones sustantivas de:

(…)

d) el Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales, 1978 (Convenio UPOV), o la Convención Internacional para la Protección de Nuevas Variedades de Plantas, 1991 (Convenio UPOV).

Las partes harán todo lo posible para adherirse a los textos citados de estos convenios si aun no son parte de ellos a la fecha de estrada en vigor de este tratado.[9]

Esta disposición se complementa con otra ubicada en la parte de Patentes, contenida en el artículo 1709.3, que a la letra dice:

Asimismo cada una de las partes podrá excluir de la patentabilidad:

(a) los métodos de diagnóstico, terapéuticos y quirúrgicos, para el tratamiento de seres humanos y animales;

(b) plantas y animales, excepto microorganismos; y

(c) procesos esencialmente biológicos para la producción de plantas o animales, distintos de los procesos no biológicos y microbiológicos para dicha producción.

No obstante lo señalado en el inciso (b), cada una de las partes otorgará protección a las variedades de plantas mediante patentes, un esquema  efecto de protección sui géneris o ambos.[10]

De lo anterior se desprende que la iniciativa que aquí se analiza no responde ni a los derechos reconocidos a los pueblos indígenas en la legislación nacional, ni a los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte y por lo mismo está obligado a respetar. Una legislación acorde sobre esta materia debería impulsar un sistema sui géneris de protección y aprovechamiento de los recursos genéticos y el conocimiento tradicional asociado a ellos. De la misma manera, debería establecer normas que aseguren el respeto, preservación y mantenimiento de los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, tal como expresa el Convenio sobre Diversidad Biológica.

No está por demás recordar que el conocimiento tradicional es mucho más complejo de los que la legislación internacional reconoce, como prácticas e innovaciones. Algunos estudiosos del tema mencionan sus componentes, tales como:

  1. Los conocimientos propiamente dichos, de la flora y la fauna, los suelos, los fenómenos metereológicos y los procesos ecológicos y los procesos ecológicos u de los usos y propiedades de los recursos naturales y su manejo.
  2. Los sistemas de creencias, valores y costumbres, que influyen o determinan las reglas de comportamiento frente a la naturaleza y las formas de gestión del territorio y los recursos naturales. Esto tiene que ver con aspectos éticos y jurídicos, y también ideológicos y estéticos, de las culturas tradicionales.
  3. Las técnicas de producción agrícola, ganadera, forestal, cinegética o pesquera, principalmente en ambientes considerados convencionalmente marginales, tales como montañas, selvas húmedas y zonas áridas.
  4. Variedades de plantas cultivadas y de animales adaptadas a la producción en los ambientes marginales ya señalados. Se trata de la biodiversidad producto de la manipulación de la genética y reproducción de plantas y animales.[11]

Existe otro problema derivado de la propuesta de reconocer pueblos y comunidades indígenas, junto con ejidos y comunidades agrarias, como proveedores del recurso genético, según la definición de la fracción XXIX, artículo 10 de la propia iniciativa. Como ha quedado expuesto, los pueblos indígenas son los descendientes de los pobladores de lo que es el territorio nacional antes de la formación del estado, mantienen una continuidad histórica y sus propias instituciones o parte de ellas y tienen conciencia de pertenecer a una cultura distinta a la dominante. La misma Constitución Federal nos da una definición de comunidad indígenas expresando que “son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres”.  En otras palabras, entre pueblo indígena y comunidad indígena existe la misma relación que entre el genero y la especie. Por otro lado, los ejidos y comunidades agrarias son formas de tenencia de la tierra que el Estado mexicano creo para reconocer o repartir la tierra rústica o rural después de la revolución de 1917.

Tanto los pueblos y comunidades indígenas, como los ejidos y las comunidades agrarias tienen derechos reconocidos por la Constitución Federal, pero de diversa naturaleza. Mientras los de los pueblos indígenas son de carácter colectivo, y abarcan derechos económicos, políticos, sociales y culturales, que se resumen en la autonomía, los de ejidos y comunidades son de carácter social y se restringen a derechos agrarios.

Aunado a lo anterior, en la realidad mexicana los pueblos indígenas contienen a las comunidades indígenas, a los ejidos y las comunidades agrarias. Las comunidades indígenas forman parte de las estructuras económicas y socioculturales de los pueblos indígenas mientras los ejidos y comunidades agrarias han sido formados tomando parte de estos pueblos.

Uno de los derechos de los pueblos indígenas, reconocido en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo, es el derecho al territorio. Así lo establece  en sus artículos 13 y 14:

Artículo 13

  1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos que ocupan o utilizan de alguna otra manera y en particular los aspectos colectivos de esa relación.
  2. La utilización del término «tierras» en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.

Artículo 14

  1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.
  2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.
  1. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.

Por otro lado, la legislación interna del Estado mexicano, como ya dijimos,  reconoce como formas de tenencia de la tierra el ejido, la comunidad agraria y la pequeña propiedad. Tenemos entonces que los pueblos indígenas y las comunidades que los integran son titulares de los territorios que ocupan pero los ejidos y las comunidades  son propietarios de las tierras ubicadas en esos territorios. Dos sujetos distintos son titulares de un mismo espacio con diferentes denominaciones y fines. En esta situación, el problema podría derivar al menos de las siguientes situaciones.

  • Que un ejido o comunidad agraria de su consentimiento para el acceso y aprovechamiento de los recursos genéticos, pero el pueblo indígena al que pertenece no.
  • Que un pueblo indígena de su consentimiento pero el ejido o comunidad no.
  • Que un ejido de su consentimiento pero su vecino, que también tiene la misma biodiversidad y recursos genéticos, o el componente intangible, no.

Otro problema es que la Iniciativa de Ley que aquí se analiza propone tres formas distintas de consulta.

La primera deberá ajustarse a los contenidos de la Ley Agraria, pero esta no contiene procedimiento alguno para hacerlo. Lo que esta Ley regula son facultades de la Asamblea General para tomar  acuerdos sobre determinados asuntos que a ella le incumben. De ajustarse a esto no habría consulta sino acuerdo de asamblea general.

La segunda forma es la contenida en el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre Pueblos Indígenas y Tribales, que en su artículo 6 expresa:

Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

La tercera forma se establecería en el reglamento y no se sabe en que consistiría.

Para salvar el problema se tendría que diferenciar entre ejidos y comunidades agrarias que no pertenezcan a un pueblo indígena, por un lado, y por otro a los pueblos indígenas y las comunidades que los integran. A los primeros se les tendrían que solicitar su consentimiento mediante una asamblea general, en los términos de la Ley Agraria y a los segundos mediante el proceso establecido en el Convenio 169 de la  Organización Internacional del Trabajo, sobre Pueblos Indígenas y Tribales. Así, ya no habría necesidad de incluir la materia en el reglamento.

3.3. Los contratos de acceso

El capitulo VI, sección segunda, del título segundo, regula la forma en que las partes deberán negociar los contratos de acceso. Llama la atención que estas se dejen a la libre voluntad de las partes, pues, como dijimos antes, el artículo primero de la misma Iniciativa de Ley declara que

…es de orden público e interés social’ por lo que se deberían regular en ella las condiciones de los contratos y no dejarlos a la voluntad de los contratantes.

En ese mismo sentido, la fracción III del artículo 47, reconoce como partes a los propietarios o legítimos poseedores de los predios en los que se distribuyen los recursos biológicos mediante los cuales se accederá a los recursos genéticos. Como en el caso de los pueblos indígenas y los ejidos y comunidades, también aquí se pueden generar problemas, ya que se puede presentar la hipótesis de que exista un propietario y un poseedor legítimo distinto al propietario, como en los casos de las renta de parcelas. En estos casos, el propietario es uno que tiene el derecho sobre la tierra pero no su posesión porque ha consentido que otro la ocupe. Pero ha rentado la tierra no los recursos naturales, biológicos o genéticos en ella existente.

De ahí que debería ser él quien otorgara su consentimiento, no el poseedor. Pero según la Iniciativa, esté también tendría el derecho de contratar, lo cual iría en contra de los derechos del propietario, quien podría impugnar ese acto. Lo prudente en este caso sería reducir el derecho para otorgar el consentimiento sólo a los propietarios de los predios.

4. Del título III.

4.1. Infracciones, Sanciones y Responsabilidades

Del título tercero importa comentar el capítulo tercero, “Infracciones, Sanciones y Responsabilidades”. En él sólo se contempla la responsabilidad civil por hechos ilícitos y deja fuera la responsabilidad  civil objetiva, siendo que existen muchas hipótesis que caerían dentro de esta segunda y que por lo mismo es necesaria su regulación. Para entender esta situación tal vez valga la pena anotar sus diferencias.

La responsabilidad civil surge como consecuencia de la violación del deber jurídico de no dañar a nadie, sea que provenga de la ley, caso en el cual estaríamos frente a una responsabilidad extracontractual, o por faltar a una obligación previamente contraída, situación esta que daría lugar a una responsabilidad contractual. En cualquier caso, para que exista responsabilidad civil se requiere la concurrencia de los siguientes elementos a)un hecho ilícito, b)la existencia de un daño, y c)un nexo de causalidad entre el hecho y el daño.[12]

A esta se refiere nuestro Código Civil en su artículo 1910, donde expresa:

El que obrando ilícitamente o contra las buenas costumbres cause daño a otro, está obligado a repararlo, a menos que demuestre que el daño se produjo como consecuencia de culpa o negligencia inexcusable de la víctima.

La responsabilidad civil objetiva, en cambio, no requiere que haya culpa o dolo del responsable porque el daño se causa por el sólo hecho de crear su autor un riesgo, a través del empleo de aparatos o sustancias que son peligrosas, sin importar que hayan sido utilizadas con las precauciones necesarias. Se sustenta en el hecho de que todo aquel que cause daño, por ser responsable de sus propios actos, debe indemnizar al perjudicado, haya culpa o no, en virtud de que el uso de cosas peligrosas presupone un aumento de su patrimonio y esto no puede hacerse en perjuicio de terceros.[13]

A esta hipótesis de refiere el Código Civil en su artículo 1913 cuando expresa que:

Cuando una persona hace uso de mecanismos, instrumentos, aparatos o substancias peligrosas por sí mismos, por la velocidad que desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable, por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o por otras causas análogas, está obligada a responder del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a no ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa o negligencia inexcusable de la víctima.

Pues bien, la lectura de la iniciativa demuestra que en ella sólo se contempla la responsabilidad civil por hechos ilícitos, pero no la responsabilidad civil objetiva, siendo que muchas de las actividades de bioprospección podrían caer en este supuesto, por lo que es recomendable hacer la inclusión respectiva.

Otra observación es en la Sección Segunda, en donde se establece que las sanciones sólo son de carácter administrativo, ninguna de carácter penal, aunque muchos de los supuestos de violación a la ley bien podrían constituir tipos penales, como sería el robo de recursos, daños en propiedad ajena, abuso de confianza, por mencionar algunos que podrían especificarse, en referencia a los recursos genéticos. Esto trae como consecuencia que las violaciones a la ley sólo acarreen multas, pero no prevén medidas precautorias para evitar daños, ni posibilidades de reparación del daño cometido, menos pena privativa de libertad en caso de que fuera necesario.

Hay que decir que aunque en la legislación actual algunas conductas a sancionar pudieran constituir tipos penales, de aprobarse la Iniciativa en la Cámara de Diputados tal como la aprobó el Senado de la República, automáticamente se convertirían en conductas lícitas, por lo que no se podrían castiga penalmente.

 

Conclusiones

 De lo anteriormente expuesto, se puede sacar algunas conclusiones. Entre ellas, por su importancia y el efecto que pueden tener sobre la Iniciativa y su validez si llega a aprobarse por la Cámara de Diputados en los términos que se encuentra, así como el alcance de sus contenidos, se anotan las siguientes.

  1. Es necesario revisar la constitucionalidad de algunas de las disposiciones de la iniciativa. Entre ellas, el artículo segundo y las normas referidas a los pueblos indígenas y su relación con los recursos genéticos y el conocimiento tradicional asociado a ellos, ya que, como se expresa en la argumentación correspondiente, la forma de su redacción puede contradecir disposiciones constitucionales, lo que convertiría a la Ley, de aprobarse la iniciativa tal como se encuentra, en inconstitucional.
  2. Se requiere armonizar diversos conceptos que a lo largo del texto se usan, con distinto alcance. Sobretodo aquellos que en el capítulo de definiciones tienen un alcance diferente al que se usa en el cuerpo de la iniciativa, como el caso de la distribución justa y equitativa de los beneficios..
  3. Igualmente, debe precisarse el contenido de la iniciativa, referido a derechos de los pueblos indígenas, sobretodo a la luz de las disposiciones constitucionales sobre la materia y algunos compromisos internacionales como los establecidos en el Convenio sobre Diversidad Biológica, la organización Mundial del Comercio y el Tratado de Libre Comercio, que se han expuesta en la parte conducente. Sobre este tema, y aunque no es materia del presente análisis, es importante recordar que en ambas Cámara del Congreso de la Unión han sido dictaminadas dos iniciativas específicas sobre conocimiento tradicional y una reforma a la Ley de Propiedad Industrial sobre el mismo tema. Valdría la pena valorar si no es con ellas donde se debe discutir el asunto de los recursos genéticos, el conocimiento tradicional y los pueblos indígenas.
  4. Hay que revisar los alcances de la ley referidos a los sujetos proveedores del recurso genético para aclarar los derechos de cada uno de ellos, porque así como se presenta, causa confusión y puede afectar la certeza jurídica de los actos que se les imputan.
  5. Se considera de relevancia que en la parte de infracciones y sanciones se contemplen delitos y faltas por responsabilidad objetiva, y no dejarlo todo en faltas administrativas derivadas de responsabilidad civil.
  6. Finalmente, es importante que antes de aprobar la ley, se realice una amplia consulta con actores especialistas en el tema, a fin de lograr una ley lo más apegada a la realidad y las necesidades de los sujetos de derecho que serán afectados con su aplicación y los intereses de la nación.

[1] Diario Oficial de la Federación, 8 de enero de 1986.

[2] Diario Oficial de la Federación, 25 de febrero del 2003

[3] Ibidem.

[4] Cornejo Certucha, Francisco, “Interés Público, en: Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo I-O, UNAM-Porrúa, México, 1991, pp.1779-1780.

[5] Diario Oficial de la Federación, 14 de agosto del 2001

[6] Ibid

[7] Diario Oficial de la Federación, 7 de mayo de 1993. Entrada en vigor, 29 de diciembre de 1993.

[8] Vandana Shiva, Biopiratería. El saqueo de la naturaleza y el conocimiento, Icaria Antrazyt, Barcelona, 2001, p. 111.

[9] Tratado de Libre Comercio, Texto Oficial, SECOFI-Miguel Ángel Porrúa, México, 1994, p. 483.

[10] Tratado de Libre Comercio, Texto Oficial, SECOFI-Miguel Ángel Porrúa, México, 1994, p.491.

[11] Enrique J. Jardel P. y Bruce F. Benz, “El conocimiento tradicional del manejo de los recursos naturales y la diversidad biológica”, en: Enrique Florescano (coordinador), El Patrimonio Nacional de México, Tomo I, Biblioteca Mexicana, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes-Fondo de Cultura Económica, Primera Reimpresión, México, 2004, p.202.

[12] Ignacio Galindo Garfias, “Responsabilidad Civil”, Enciclopedia Jurídica Mexicana, Tomo VI, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Porrúa-UNAM, México, 2002, pp.279-282.

[13] María Carreras Maldonado, “Responsabilidad Objetiva”, Enciclopedia Jurídica Mexicana, Tomo VI, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Porrúa-UNAM, México, 2002, pp. 302-304.

 

El Fuero Constitucional: Algunas Reflexiones Jurídico Políticas.

 

Camara-de-diputados

El Fuero Constitucional. Algunas Reflexiones Jurídico Políticas

Por Jose Ramon Gonzalez Chávez

Desde hace ya algunos años –más bien al menos un par de décadas- el tema del Fuero otorgado a servidores públicos específicos de acuerdo a su cargo, sobre todo en el ámbito legislativo, ha ocupado un lugar relevante en el debate de las instituciones políticas de nuestro país e incluso ha sido utilizado de instrumento de golpeteo político en momentos de coyuntura o electorales.

 

Por desgracia los elementos argumentativos en pro o en contra han sido muy pobres, lo que ha mantenido obscuridad en su conocimiento y comprensión, elementos indispensables para valorar eliminarlo, mantenerlo o bien actualizarlo de acuerdo a las necesidades y expectativas actuales y futuras de nuestro sistema constitucional.

 

Es en este afán que se requiere explorar y conocer los conceptos básicos que lo conforman para tratar de avanzar en el encuentro de significados actuales que nos hagan apreciar su justo lugar en el ejercicio y control del poder público.

 

La palabra fuero proviene de la raíz latina, fórum, que significa foro “recinto” o “plaza pública”, haciendo referencia al lugar donde antiguamente se administraba la justicia. En Roma, se establecían los tribunales en las plazas, para vigilar y sancionar las transacciones mercantiles.

 

Posteriormente, en todo el mundo los jueces empezaron a atender en sus propias instalaciones, pero éstas siguieron conociéndose con el nombre de foros y de ahí fueron relacionados con el ejercicio profesional propio de la actividad jurisdiccional; y de ahí se fue ampliando paulatinamente a otras actividades de ejercicio exclusivo, llegando el diccionario de la lengua española a considerar actualmente que en sentido antiguo, fuero equivale a una exención o privilegio otorgado a alguna persona o clase social.

 

Conceptos Fundamentales para entender el Fuero Constitucional.

 

  1. Privilegio. Etimológicamente deriva del latín privu individual y legium, lex, y significa ley que afecta a un individuo. Debe entenderse como la prerrogativa, el derecho exclusivo, la inmunidad o la ventaja especial.

 

  1. Inviolabilidad. Proviene del latín in-violare, imposibilidad de infringir, profanar, tratar con violencia o con fuerza. Hace referencia a lo que no puede ser violado, entendido jurídicamente el término Violar como infringir una ley o precepto. En el caso que nos ocupa, el concepto de Inviolabilidad ha transmutado hacia el sentido de lo que no puede ser atacado, lo que no puede tener repercusión negativa, refiriéndose entonces en el ámbito parlamentario a la imposibilidad jurídica de reconvenir a los legisladores por la libre expresión de sus ideas en el ejercicio de su encargo constitucional como tales.

 

Al respecto, Pedroza de la Llave señala que la inviolabilidad de los diputados y senadores por sus opiniones es “aquella protección procesal que los parlamentarios tienen, aun cuando éstos hubiesen terminado su encargo, de no poder ser demandados o arrestados por la mera expresión de sus ideas y opiniones, ya sea por lo que digan, escriban o realicen en el ejercicio de su encargo o quehacer parlamentario, a pesar de que estas manifestaciones pudiesen constituir un delito como la difamación, la calumnia o la injuria.

 

  1. Inmunidad. Proviene del latín im, no, sin; y munis, servicios ejecutados para la comunidad, refiriéndose a quien queda exento de impuestos o de realizar ciertos servicios públicos. En este caso Inmunidad sería diferente del Fuero, puesto que aquella es la consecuencia de este, o sea, la concreción del privilegio de no quedar sometido a los tribunales, a menos que se cumplan con ciertos requisitos previamente señalados en la ley.

 

Contexto Histórico General.

 

La inmunidad como facultad derivada del ejercicio de una función pública encuentra sustento en la necesidad política de contar con un emisario capaz de transmitir de manera segura los mensajes importantes a la contraparte, ya fuera en asuntos bélicos, políticos, económicos o de otra índole.

 

Así pues, el fuero en su origen como un privilegio o estatus de excepción; luego fue adquiriendo el significado de medio de protección diplomática, hasta llegar a convertirse en protección institucional del poder legislativo, extendido posteriormente a ciertos servidores públicos de alto rango de los poderes ejecutivo y judicial, e incluso titulares de organismos constitucionales autónomos, denominándosele técnicamente por algunos como Fuero Constitucional, por ser de la norma fundamental de donde adquiere sustento y erigirse desde hace tiempo en México como parte de la agenda temática de la denominada “Reforma del Estado”.

 

Gran Bretaña. En el siglo XVII, aparecieron los conceptos de Inmunidad Parlamentaria (“freedom from speech”) y de Inviolabilidad Parlamentaria (“freedom from arrest”) -excepción de prisión por deudas-, a través del cual se protegía la libertad personal frente a las acciones judiciales de carácter civil, no así frente a las acciones judiciales de tipo penal.

 

Francia. A partir de la Revolución francesa, en la naciente Primera República, se expide el decreto del 26 de junio de 1790 y luego la Ley de junio de 1791 que regularon la Inmunidad Parlamentaria, mencionando que los miembros de la Asamblea Nacional gozaban de la inviolabilité, figura mediante la cual se otorgaba protección al poder legislativo contra los mandatos de los reyes.

 

España. El Decreto del 24 de septiembre de 1810, como en el sistema inglés protegía al parlamentario de las infracciones penales y del arresto por responsabilidad civil. En la Constitución de Cádiz inspirada por los textos constitucionales de EE.UU. (1787) y Francia (1791), entre los derechos y libertades reconocía los fueros castrense y eclesiástico, la Inviolabilidad y la Inmunidad Parlamentarias (art. 128, segunda parte), señalando que las causas criminales contra diputados serán juzgadas por el Tribunal de las Corte:

 

Los diputados serán inviolables por sus opiniones y en ningún tiempo ni caso, ni por ninguna autoridad, podrán ser reconvenidos por ellas. En las causas criminales, que contra ellos se intentaren, no podrán ser juzgados sino por el Tribunal de las Cortes en el modo y forma que se prescriba en el reglamento del gobierno interior de las mismas. Durante las sesiones de las Cortes, y un mes después, los diputados no podrán ser demandados civilmente ni ejecutados por deudas.

 

Inmunidad Legislativa.

 

Respecto de la inmunidad Dieter Nöhlen la concibe como “la exención, liberación, privilegio o prerrogativa con que cuentan ciertas autoridades en razón de las atribuciones y funciones propias de su encargo [1]”.

 

En lo que respecta específicamente al ámbito legislativo, la Inmunidad es un instrumento que permite a este órgano representativo depositario de la soberanía del Estado, expresar libremente la voluntad popular, tanto del congreso mismo en general como de sus legisladores en particular.

 

Desde una perspectiva que podría denominarse jurídico funcional, el principio de división de poderes prevé un sistema de Controles y Equilibrios (Checks and Balances, concepto erróneamente traducido como pesos y contrapesos) gracias al cual en la conocida frase de Montesquieu “el Poder Controla al Poder” y bajo tal premisa, una de las obligaciones primordiales del legislativo es hacer que el ejecutivo se responsabilice de sus actos, fungiendo como una fuerza externa capaz de exigirle conformar un gobierno íntegro, honesto, transparente, eficiente y eficaz. En caso contrario, el gobierno fracasaría y si eso sucediera la gran perdedora sería la sociedad [2]; tal como lo afirmó Sófocles hace tantos siglos: “Un Estado donde queden impunes la insolencia y la libertad de hacerlo todo, termina por hundirse en el abismo”.

 

En efecto, el funcionamiento libre e independiente del parlamento resulta ser un factor indispensable para el desarrollo integral y sostenible de toda Nación, y en tal afán la Inmunidad Parlamentaria, en sentido amplio, se erige en condición imprescindible del ejercicio democrático y herramienta útil para el ejercicio eficiente de la función legislativa y del buen gobierno. En tal sentido, con los matices propios del sistema constitucional donde se instaure, consta indefectiblemente de dos atributos:

 

  1. Consiste en la atribución que el Estado otorga al Poder Legislativo como institución del poder público, de salvaguardar su independencia y un desempeño institucional eficiente en el marco de sus responsabilidades; y a la vez, en lo particular, permitir la libre expresión de las opiniones y la toma de posturas de sus miembros; y

 

  1. Atributo que protege a todo legislador de la formación de proceso judicial por el ejercicio de sus funciones como tal, sin previa justificación ni autorización, haciéndose en tal caso obligatorio seguir un procedimiento calificador normado también constitucionalmente.

 

Esto quiere decir, que la Inviolabilidad para el pleno ejercicio de la libertad de expresión a) es una atribución institucional y de interés público del Poder Legislativo; b) que quienes lo integran se benefician del derecho reflejo de la inmunidad para no ser sujetos de enjuiciamiento por ejercer sus funciones como legisladores[3]; y c) que las dos atribuciones señaladas en su conjunto hacen que el fuero constitucional sea por su naturaleza irrenunciable.

 

De ahí que Inmunidad e inviolabilidad parlamentarias se consideren fundamentales para la existencia y operación de una adecuada función legislativa. No se trata de dar privilegios personales a nadie, ni de dejar sin sanción a quienes sean acreedores a ella por razones de carácter judicial, sino de garantizar la independencia, la integridad y la libertad del Parlamente, cuyos miembros, en tanto que representantes populares, tienen la responsabilidad básica de velar por los intereses de la Nación, defenderlos en dentro y fuera de la tribuna, participar en la supervisión y el control en el ejercicio del gobierno e informar con toda amplitud y claridad a la ciudadanía de sus gestiones.

 

La Inmunidad Parlamentaria se consagra en las constituciones de prácticamente todos los países democráticos y el marco jurídico que la reglamenta se establece por lo general en la legislación secundaria. No obstante, vale referir que subsisten casos donde este marco regulatorio es débil o aún inexistente, lo que aleja a esta facultad de la posibilidad de contribuir al fortalecimiento del Estado Constitucional, tanto en la organización y funcionamiento de los poderes públicos como en el respeto a los derechos fundamentales, poniéndose en grave riesgo de ser convertida en un mecanismo anacrónico que corre el riesgo de lesionar el principio fundamental de la igualdad de todos ante la ley, además de poder llegar a propiciar efectos negativos como abuso de autoridad, despotismo, deshonestidad, corrupción.

 

En abundamiento al o anterior, independientemente de su estructura técnica formal en términos jurídico-políticos, sería delicado y aún irresponsable ignorar la existencia de casos –algunos de ellos muy bien conocidos y documentados- en los que algunos legisladores, abusando de esta prerrogativa, o bien de lagunas en su regulación, se han aprovechado de ella con el propósito de cometer actos de corrupción o de beneficio personal, difamación o autoritarismo, o la han usado como escudo para evitar ser procesados por actos cometidos en su calidad de ciudadanos, lo que ha abonado al gran descontento y la desconfianza ciudadana sobre el denominado fuero, no sólo en cuanto al parlamento y sus miembros (las estadísticas de legitimidad de instituciones y servidores públicos son más que elocuentes), sino hacia el poder público en general, con un grave impacto en la credibilidad y la gobernabilidad, factores imprescindibles para cualquier intento de consolidación democrática.

 

Por el contrario, habría de tomarse en cuenta que en varios países también se han dado experiencias donde la Inmunidad Parlamentaria ha mostrado sus cualidades y fortalezas –o sus defectos y debilidades- como instrumento de protección al legislador contra quienes han pretendido de manera temeraria, sin fundamento y con fines mediáticos, político-electorales o de otra índole, denunciar judicialmente, difamar o desacreditar la imagen de un legislador o de un servidor público relevante, su ideología, lo que representa y aún a quién representa, lo cual es a todas luces deleznable.

 

Todas estas realidades ponen en evidencia que la Inmunidad Parlamentaria como institución constitucional necesita ser sometida a un análisis profundo cuyas conclusiones permitan tomar medidas urgentes para colocarla al nivel de las exigencias y expectativas del constitucionalismo moderno, en términos de legalidad y de legitimidad política, tanto en el contexto internacional, como también al interior de cada país y en cada una de nuestras entidades federativas.

 

La Inmunidad Parlamentaria en México.

 

El Glosario de Términos Legislativos del Congreso Mexicano del Senado de la República, define el Fuero Constitucional como una prerrogativa de los legisladores (no habla del Congreso como institución, que es independiente de los legisladores que lo integran) con relación a la Inviolabilidad de las opiniones vertidas en el ejercicio de su cargo, por las que no podrán ser reconvenidos o procesados; y protección legal para no ser detenidos ni enjuiciados hasta que no se agote la garantía de procedibilidad (sic) constitucional.

 

El Fuero consiste, de acuerdo con la doctrina jurídico-constitucional mexicana en la imposibilidad de poner en actividad el órgano jurisdiccional, local o federal, contra quien ocupa un cargo público sujeto a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 111 constitucional, durante el tiempo que lo ocupe, pudiendo seguirse el proceso respectivo tan sólo cuando se haya dejado ejercer dicho cargo o cuando haya sido declarado por el órgano de Estado competente, que ha perdido el impedimento o el llamado “fuero de no procedibilidad”.

 

Es aquella prerrogativa de senadores, diputados y otros servidores públicos contemplados en la Carta Magna que los exime de ser detenidos o presos, o procesados y juzgados sin previa autorización del órgano respectivo, excepto en los casos que determinan las leyes. Se entiende también como un privilegio conferido a determinados servidores públicos para mantener el equilibrio entre los poderes del Estado dentro de regímenes democráticos y salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento.

 

Por otro lado, puede llegar a existir responsabilidad civil de los legisladores, quienes para responder a su exigencia no requieren de someterse a declaración de procedencia, ya que en su esfera como particulares se les podrá demandar por la realización u omisión de actos o el incumplimiento de obligaciones señaladas en el Código Civil, los cuales siempre tienen una obligación reparadora o bien el otorgamiento de una indemnización. Este término es de uso coloquial o común y suele utilizarse como sinónimo de inmunidad parlamentaria.

 

La Base normativa del Fuero Constitucional se encuentra enmarcada en los artículos 13, 61, 108, 109, 110 y 111 de la Carta Magna Vigente. En términos generales, reitera lo previsto al respecto por su antecesora, con excepción a una modificación al artículo 111 donde se señalaba la necesidad de expedir una ley de responsabilidad de los funcionarios y empleados de la Federación, cuyo contenido se avocara a determinar los delitos o faltas oficiales que puedan provocar un perjuicio a los intereses públicos.

 

Los diputados encuentran en la Inviolabilidad la protección necesaria para desarrollar su labor. Pero adviértase que la protección se da, en un primer momento, frente a los órganos del Poder Público, distinto de los particulares, aun cuando éstos no quedan expresamente excluidos. Asimismo, el jurista señala que el Fuero no incluye la figura de la Inviolabilidad para los funcionarios parlamentarios distintos de los legisladores, pudiendo ser acusados conforme al procedimiento constitucional por sus expresiones, por lo que el Fuero no los protege de la libertad de pensamiento y pronunciamiento cuando se afectan intereses particulares o públicos. En cambio, tratándose de los parlamentarios, la prohibición es absoluta, es decir, jamás podrán ser reconvenidos. Esto debe entenderse así por el simple hecho de que se trata de instituciones diversas, una cosa es el Congreso, que es un órgano permanente del poder público y otra la legislatura, institución parlamentaria de carácter transitorio, integrada por los diputados y senadores electos por tiempo determinado.

 

El fuero puede concebirse como “un privilegio: a) que se confiere a determinados servidores públicos para salvaguardarlos de eventuales acusaciones”; b) posee un doble aspecto: como inviolabilidad, es decir, como garantía constitucional que protege de forma absoluta y permanente la libertad de crítica; y como inmunidad –no impunidad, ni privilegio, ni garantía-, que es temporal según la duración del cargo y relativa debido a que si se integra una averiguación previa las formalidades del proceso jurisdiccional no dan inicio en tanto no lo decida en tal sentido el órgano legislativo”.

 

Perspectiva desde la Jurisprudencia. 

 

En abril de 1946, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló, que “los miembros del Poder Legislativo gozan de una inmunidad que se conoce entre nosotros como fuero constitucional”.

 

En 1996, el Pleno de la Corte determinó: “… la circunstancia de que un servidor público esté provisto de inmunidad no imposibilita que se lleve a cabo la averiguación previa correspondiente a fin de determinar si la conducta que se le imputa constituye o no algún delito. La inmunidad de que están investidos los servidores públicos aludidos está en relación directa con el ejercicio de la acción penal ante las autoridades jurisdiccionales competentes, quienes tienen la obligación de respetarla, no a la facultad-deber que tiene la institución del Ministerio Público Federal para investigar hechos probablemente criminosos”

 

En junio del mismo año, el máximo órgano jurisdiccional precisó que el fuero es, según su génesis, un privilegio conferido a determinados servidores públicos para mantener el equilibrio entre los poderes del Estado, dentro de regímenes democráticos y salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento.

 

Evolución de la Inmunidad Parlamentaria en el Derecho y la Política Internacionales.

 

En cuanto a la evolución de la Inmunidad Parlamentaria como institución jurídico política, existen avances interesantes en el ámbito internacional. En las reuniones más recientes de la GOPAC (por sus siglas en inglés, Organización Global de Parlamentarios Contra la Corrupción), se ha convenido considerar internacionalmente la corrupción a gran escala como crimen internacional, y facilitar a los organismos y alianzas internacionales aprehender, perseguir, juzgar y sentenciar este tipo de actos, empleando incluso a la corte internacional y creando instancias específicas, reiterando la necesidad de tomar acuerdos conjuntos y aplicar acciones concretas en los respectivos sistemas jurídicos nacionales con el fin de dar claridad y certeza jurídica al ejercicio práctico de la Inmunidad Parlamentaria, en especial en lo que se refiere a las actividades de prevención, fiscalización, creación legislativa, representación y sanción.

 

A partir de estas reflexiones, cada país miembro, de acuerdo con sus propias características y circunstancias, ha dado un sentido, un ritmo y una cadencia particular a la instrumentación de estas medidas y acciones mediante reformas a su marco regulatorio, así como a sus métodos y prácticas de operación, produciéndose en los hechos, efectos de muy variada naturaleza, que faciliten su perfeccionamiento y modernización en la medida en que se vayan definiendo sus aspectos más significativos e incrementándose su eficiencia práctica.

 

Digno igualmente de reconocimiento es el trabajo de otras organizaciones que muestran su preocupación por el tema y han realizado importantes esfuerzos para encontrar propuestas viables a la problemática que presenta, entre las que se encuentran:

 

  1. a) La USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) que ha realizado un número importante de foros, cursos, estudios, programas y acciones de apoyo legislativo y otras actividades generadoras de productos que por su interés merecen una revisión detallada y que sin duda contribuirán a encontrar formas adecuadas de acompañamiento de los procesos de modernización normativa y operativa en la materia que nos ocupa, en el seno de cada uno de nuestros países;

 

  1. b) La FIA (Fundación Interamericana de Abogados), que ha desarrollado una seria investigación sobre las normas, principios y valores de la Inmunidad Legislativa en América Latina, lo que le ha permitido sugerir una serie de acciones tendientes a mejorar su estructura conceptual y operativa, entre las que destaca la propuesta de que la sección latinoamericana de la OMPCC (Organización Mundial de Parlamentarios Contra la Corrupción), la PLACC (Parlamentarios Latinoamericanos contra la Corrupción), participen con mayor energía y asuman el liderazgo político necesario para la adopción de medidas correctivas en todos y cada uno de los países adscritos; y

 

  1. c) El esfuerzo realizado por el grupo de trabajo mundial de miembros de la GOPAC, creado por acuerdo de este mismo foro dirigido a estudiar las investigaciones realizadas por la UIP (Unión Interparlamentaria Mundial), la USAID, la Inter American Bar Foundation (IABF) y otras organizaciones, con el propósito de elaborar propuestas de normas mundiales generales en la materia; promover comités regionales de análisis y promoción de actividades basadas en dichas normas; y proponer acuerdos y medidas futuras que puedan ser implementadas en cada país miembro.

 

Sin embargo, tal como fue planteado durante la Conferencia Mundial de Parlamentarios Contra la Corrupción realizada en Kuwait en noviembre de 2008, dichas organizaciones deberían encaminar sus esfuerzos hacia la consecución de acuerdos sobre ciertos aspectos de atención impostergable, entre los que, solo de manera enunciativa, podríamos mencionar los siguientes:

  • La posibilidad de avanzar hacia la homogeneidad en la interpretación de estos términos; la naturaleza y características de los conceptos privilegio o fuero legislativo; inviolabilidad; no responsabilidad (non-accountability, non-liability) e inmunidad parlamentarias, lo que permitiría definir mejor los problemas que se presenten en la práctica y en consecuencia, realizar las respectivas propuestas de solución con una mayor claridad;
  • La necesidad de que se precise sobre la duración de este privilegio, de tal suerte que pueda ser ejercido exclusivamente por el tiempo que el legislador se mantenga en su encargo y que la protección que otorga sea efectiva no sólo en sesiones formales, sino que pudiera extenderse a sus demás actividades como legislador, dentro y fuera del recinto parlamentario.
  • Del mismo modo, conseguir la definición de las características de una eventual aplicación del concepto flagrante delicto como causal de suspensión de la Inmunidad y del tipo de delitos comprendidos en este supuesto; reflexionar sobre la conveniencia de que la acción parlamentaria del legislador implicado continúe durante el procedimiento o bien se interrumpa hasta la declaración de procedencia de la suspensión de su Inmunidad y en su caso, determinar la sanción del responsable cuando la denuncia formulada se trate de una mera maquinación política; en fin, para considerar la suspensión del cómputo de tiempo para efectos de prescripción de la causa penal durante el lapso que permanezca el legislador en su encargo.

Asimismo y sin perjuicio de lo anterior, dentro del ámbito nacional resulta imprescindible caminar hacia la actualización y vigencia efectiva del marco normativo de estos mecanismos de protección de la actividad parlamentaria, y en tal sentido, los grupos y actores políticos y sociales, así como la opinión pública, deben propiciar que los gobiernos federal y estatales establezcan y lleven a cabo medidas tales como las siguientes:

  • Incluir el tema de la Inviolabilidad y la Inmunidad Parlamentarias dentro de sus respectivas agendas de trabajo;
  • Revisar o en su caso, crear el marco jurídico y administrativo sobre el tema, a fin de que se establezcan límites, restricciones, causales, supuestos y procedimientos de suspensión de la Inmunidad Parlamentaria y tal actualización normativa permita la generación de políticas públicas, programas y acciones tendientes a prevenir y combatir la corrupción;
  • Con el propósito de evitar el mal uso de los nuevos mecanismos de control, definir con claridad a los sujetos facultados para solicitar el procedimiento de retiro de la Inmunidad, los plazos y términos de cada paso y las autoridades encargadas de realizar la respectiva declaratoria de procedencia, considerando las ventajas y desventajas de que el poder que determine la procedencia no sea el mismo al que pertenece el acusado;
  • Introducir como política institucional en el seno de los congresos de los ámbitos federal y estatales, la capacitación en dicha materia de legisladores y personal parlamentario, llevando a cabo una adecuada y amplia difusión a los distintos sectores sociales, a fin de incrementar el nivel de educación y cultura general que se tiene al respecto;
  • Dentro del marco del respeto a la Inviolabilidad Parlamentaria, pero también en acato a los principios de transparencia y rendición de cuentas, estudiar la posibilidad de que las actividades parlamentarias de los miembros del Poder Legislativo puedan ser sujetas a investigación, sin interferir su actividad ni lesionar sus derechos como legisladores.

El intercambio de ideas y experiencias y los acuerdos a los que eventualmente pudiera llegarse en materia doctrinal, aunados a la asunción de ciertos compromisos para convertir las ideas en hechos por parte de los órganos del Poder Público y los actores políticos y sociales involucrados, ayudarían a lograr ese delicado equilibrio entre principios, normas y prácticas y contribuirían a la construcción de un sistema realmente funcional, que, por un lado proteja efectivamente a los legisladores en la expresión libre de sus ideas y el cumplimiento de sus funciones con seguridad jurídica; pero también, por otro, que al establecer con claridad las reglas del juego para ejercer la Inmunidad, evite que ésta se convierta en Impunidad y por ende, en una invitación al delito, lo que sin duda abonará al fortalecimiento de nuestro sistema democrático.

 

De ahí la necesidad de llevar a cabo un análisis acucioso de las leyes y reglamentos sobre Inmunidad Parlamentaria en las 32 entidades federativas, lo que sin duda contribuirá a la obtención de un conocimiento y comprensión más amplios y profundos del tema y consecuentemente al planteamiento de propuestas que permitan una adecuada evolución de este concepto tan importante y tan necesario en el ejercicio y control del poder público.

 

BIBLIOGRAFÍA:

  • Cámara de Diputados, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus Constituciones, Porrúa-UNAM, cuarta edición, México, 1994.
  • Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Legislativas, UNAM, 1999.
  • Diccionario Universal de Términos Parlamentarios.
  • Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, México, Porrúa-UNAM, Segunda Edición, 2001.
  • García, Eloy, Inmunidad Parlamentaria y Constitución Democrática, en Revista de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, España, 1989.
  • González Oropeza, Manuel, Comentario al artículo 61, en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Comentada, México, PGR-UNAM, 1994.
  • Pedroza de la Llave, Susana Talía, El Congreso General Mexicano, 2003.

Ordenamientos legales:

  • Acta Constitutiva y de Reformas sancionada por el Congreso Extraordinario Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Adiciones y Reformas introducidas en la Constitución de 1857.
  • Bases y Leyes Constitucionales de la República Mexicana, 1836.
  • Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, sancionada y jurada por el Congreso General Constituyente el día 5 de febrero de 1857.
  • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
  • Reglamento para Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

 

Sitios de Internet:

 

[1] Diccionario de Ciencia Política, Editorial Porrúa, El Colegio de Veracruz, México, 2006, p. 720.

[2] Palabras del presidente de la OMPCC en la ONU, 14 de noviembre de 2006.

[3] Suprema Corte de Justicia de la Nación, Quinta Época, Primera Sala, SJF, LXXXVII, pág. 1881.

 

 

 

Investigacion y Práctica Legislativa

parlamento

INVESTIGACIÓN Y PRÁCTICA LEGISLATIVA 

Por José Ramón González Chávez

(Investigador Parlamentario, miembro de la REDIPAL)

ABSTRACT:

 En un mundo inmerso en una de sus transformaciones más profundas, el Estado y El Derecho se enfrentan a retos de adaptación que exigen una actitud abierta, multidisciplinaria, proactiva. ¿A qué desafíos específicos se enfrentan los institutos y organismos de estudios e investigación legislativos de nuestro país? ¿De qué manera y en qué términos pueden y deben intervenir en este proceso?

INVESTIGACIÓN Y PRÁCTICA LEGISLATIVA

 

La investigación, el conocimiento y la innovación constituyen elementos de valor estratégico de primer orden para el desarrollo integral de un país; pero al mismo tiempo, retos de modernización que debemos de asumir.

En los regímenes democráticos, el Poder Legislativo constituye uno de los pilares en los que se sustenta el Estado de Derecho; y en los países que experimentan procesos de transición y consolidación democrática, es además el garante fundamental de la estabilidad y gobernabilidad.

En un mundo caracterizado por la hipercomplejidad, las distintas actividades que conforman en su conjunto lo que podemos llamar función legislativa y que por supuesto van mucho más allá del mero acto de legislar, tienen ante sí retos por demás significativos. La globalización, la recomposición geopolítica y geoeconómica, aunados al surgimiento de la llamada era de la información, todos ellos contemporáneos, han provocado la reorientación de los fines del Estado, considerándose de manera relevante entre ellos, la generación y administración del conocimiento, motivando en los gobiernos de muchos países la necesidad de incrementar la inversión para acompañar las actividades de Investigación y Desarrollo.

Este contexto, los dedicados al Derecho en cualquiera de sus modalidades, sufren de grandes dificultades para actualizarse, pues sin duda todo aquello que podemos denominar como Derecho, se vuelve cada vez más complejo de conocer, comprender y aplicar. En lo que toca al campo académico, la investigación jurídica en Latinoamérica y sobre todo en México, sigue manteniendo un carácter preponderantemente deontológico documental, esto es, se ha orientado al estudio de la norma legislada, debido sobre todo a la fuerte influencia del positivismo Kelseniano y sus variantes en la teoría y la praxis del Derecho, provocando en buena medida –durante todo el siglo pasado pero con un acento mucho mas notable a partir de la década de los 70-, un proceso de envejecimiento uniformemente acelerado de la disciplina en nuestro país y la región en general.

Y es que los problemas presentes y futuros no pueden enfrentarse con herramientas y medios del pasado. La visión positivista o si se quiere formalista, que en su momento tuvo un gran alcance y utilidad, resulta cada vez más limitada, pues el Derecho, con todos los diferentes significados que pudiera implicar el término en la actualidad, se constriñe cada vez menos al mero producto del trabajo del legislador, del gobernante o del órgano jurisdiccional, abriéndose campo a una visión más amplia, ubicada en una nueva perspectiva que permite observarlo como un producto cultural, fuertemente permeado, en el plano horizontal, por los distintos factores del quehacer humano, ya sean sociales, económicos, políticos, culturales; y en lo vertical, como un fenómeno interactuante, al mismo tiempo en diferentes ámbitos, que se circunscriben a partir de lo local, hacia lo nacional, lo internacional, lo regional y lo global. De ahí que haya que legislar sobre cada vez más cosas, con mayor precisión y en menos tiempo a pesar de que los recursos con los que se cuenta son cada vez más insuficientes.

El diluvio de datos e información por diversos medios, de múltiples calidades y valores, junto con aunado lo que Luigi Ferrajoli llama la hiperinflación jurídica, esto es el hecho de que a un problema de coyuntura los legisladores de manera hasta simplista simplemente emitan nuevas leyes sin reparar en la posibilidad de ajustar y poner al día las existentes, están llevando al Derecho a una severa crisis, debilitando muchos de sus principios fundamentales, como por ejemplo aquel que postula que la ignorancia de la Ley no exime de su cumplimiento, no solo para los sujetos jurídicos, sino incluso para los propios juzgadores.

El surgimiento y evolución de las redes apoyadas en procesos y tecnologías de información y comunicación, junto con sus grandes ventajas, implican para quien investiga un verdadero desafío de navegación, pues se requiere procesar mayor información y generar productos de alto valor agregado para legislar, tomar decisiones y comunicarlas. En medio de este océano de datos, hoy más que nunca se debe tener, no solo un bien medio de trasporte y herramientas adecuadas, sino también y sobre todo, destino, rumbo, timón y conducción.

Resulta más que evidente que todas las variables mencionadas impactan directo en el quehacer legislativo, tanto en su actividad parlamentaria como en su vida y actuar internos. ¿Qué hacer y cómo, para afrontar y resolver este acertijo que nos plantea la hipermodernidad? Dado que la propia civilización avanza, que las personas, grupos y naciones amplían sus espectros de interacción, que la globalidad se impone objetivamente ante lo nacional y lo local, la actividad legislativa nos exige un cambio de actitud que nos permita al menos seguirle el paso y colocarnos a la altura de escenarios cada vez más dinámicos y demandantes.

Estudiar y comprender la realidad social para interpretarla en normas que la conduzcan y acompañen a través del Derecho; observar el impacto objetivo de la producción legislativa sobre las conductas sociales y ajustar métodos, mecanismos y procesos para perfeccionar el sistema jurídico y hacerlo más accesible y cumplible, son tareas que hoy más que nunca deben estar en el interés de los organismos de investigación legislativa, pues en eso precisamente se cifra la viabilidad del Estado de Derecho en nuestro país y por supuesto a nivel local, en las entidades federativas que lo integran.

Sin embargo, de nadie es ajeno que la contraposición de la creciente complejidad y mutabilidad de la dinámica social con los esquemas tradicionales y cerrados de producción de conocimiento jurídico, está produciendo una contradicción esencial, primero al interior del Estado y los órganos del poder público, así como en las instituciones de estudios e investigación, incluyendo desde luego las de carácter legislativo, misma que en este último caso, resulta necesario abordar desde un amplio abanico de trincheras, empezando, desde mi punto de vista, por una reingeniería total, a la vez de principios, visión y fines; como de estructura orgánica y funcional; y de programas, estrategias y acciones.

En atención a lo anterior, el Legislativo en la actualidad debe realizar un esfuerzo serio a fin de impulsar la investigación parlamentaria, centrándose en la planeación y en general la buena administración institucional, la innovación y la mejora de los procesos internos, la formación y el desarrollo de personal especializado, la generación y difusión del conocimiento, la eficacia de la actividad parlamentaria, la colaboración interinstitucional y la interacción con la sociedad, en todos los sectores y a todas las escalas.

Es tiempo de que los organismos dedicados a la investigación legislativa, reenfoquen sus recursos y esfuerzos en la actualización y la reingeniería estratégica, que los coloque en condiciones de adquirir e incrementar su capacidad de diagnosticar un problema jurídico, entregar un pronóstico y ofrecer posibles respuestas o alternativas de solución, siempre desde una triple conjunción entre ser, deber ser y tener que ser. Para ello, requieren hoy más que nunca realizar investigación documental y empírica, que permita, entre otras muchas cosas:

  • Obtener más y mejores datos e información, para analizarlos y tomar decisiones legislativas adecuadas en prácticamente todos los ámbitos del quehacer humano, como sujetos de quehacer parlamentario;
  • Profundizar aspectos de una realidad cada vez más amplia y multidisciplinaria;
  • Conocer nuevas teorías y sus desarrollos, que ayuden a resolver problemas concretos (conflictos, negociaciones, contradicciones, lagunas, imprecisiones, demandas, etc.) y por cierto más complejos.
  • Analizar conceptos e ideas; comprobar o verificar hipótesis, plasmados en infinidad de documentos existentes, y crear a partir de su reflexión y estudio nuevos enfoques metodológicos, tendientes siempre a reciclar conocimiento con valor agregado;
  • Vincular la teoría con la práctica, el deber ser con el ser social;
  • Modificar (crear, reformar extinguir) diversos productos jurídico-legislativos para atender mejor y de manera más expedita las necesidades de la comunidad;
  • Evaluar la eficacia de las normas jurídicas; diagnosticar y conocer el derecho y su evolución en el tiempo y en el espacio y la manera en que contribuye al enriquecimiento de nuestro patrimonio cultural, a todas las escalas

Ante todo este panorama, los organismos de dirección de los congresos y sus autoridades, los investigadores y los centros de investigación, parecen reaccionar con lentitud y hasta con una actitud pasmosa. Basta simplemente echar una mirada a los presupuestos dedicados a la investigación en las legislaturas recientes; a la infraestructura tecnológica instalada en los órganos de investigación de cada Congreso; a los recursos de información y al personal especializado con que cuentan; a sus bases orgánico funcionales y a sus programas de trabajo. Esto, sumado a la ausencia de un servicio de carrera y a la falta de líneas de trabajo institucional que superen el proceso de reinvención de los legislativos cada tres años – descontando desde luego el lamentable hecho de la inexistencia en no pocas entidades de organismos de estudios e investigación legislativos-, nos da una idea del complejo problema al que nos enfrentamos y a cuya solución estamos obligados al menos a contribuir.

Permítaseme al efecto realizar un modesto ejercicio y dibujar algunas líneas que pudieran servir de base para abundar en una eventual reflexión posterior, ya sea individual, o bien, colectiva:

  1. Sería muy provechoso que de manera sistemática se establecieran en los programas de trabajo de estos centros, cursos de Argumentación y de Metodología de la Investigación Jurídica, complementándolos con algún taller, lo que daría oportunidad de aproximarse a la disciplina no solo en el ámbito teórico, sino también en la aplicación práctica de métodos y técnicas, formas de análisis, observación e interpretación de la realidad y su conversión en proyectos de normas. Ello contribuiría a la formación de especialistas creativos, con una visión integral y una actitud profesional, objetiva, proactiva e incolora, capaces de atender la problemática planteada por legisladores, fracciones, comisiones y áreas de los congresos con eficiencia, mediante productos de investigación eficaces, tales como opiniones calificadas, reportes, estudios de caso, elementos para la elaboración de proyectos de leyes, sugerencias sobre políticas públicas, opiniones respecto del ejercicio de las facultades de control, solo por mencionar algunos.
  2. Gracias a las nuevas herramientas tecnológicas de comunicación como la Internet, se están creando a nivel nacional, internacional y global, bibliotecas, hemerotecas y centros de información multimedia, así como redes y foros de investigación jurídica y legislativa en español, con lo que, si actuamos en el rumbo correcto, poco a poco podremos irnos colocando en posibilidad conocer y compartir avances, tendencias y supuestos teóricos en la materia, además de sus implicaciones en cada país y región del mundo. En este sentido, dentro de nuestros congresos también se requiere de mejores y más institucionales mecanismos de vinculación -operativos y estratégicos- entre las áreas de biblioteca y archivo con el organismo de estudios y/o investigación.
  3. Igualmente importante es para el investigador legislativo la adquisición de aptitudes que mejoren su desempeño en cuanto a la generación de conocimiento jurídico legislativo relevante, particularmente dentro de las líneas de investigación denominadas emergentes. Para lograrlo, es imprescindible implantar programas y acciones de capacitación y formación continua de los investigadores, con el fin de habilitarlos en su manejo eficiente y lograr un trabajo más eficaz y en crear condiciones propiciar para contar con un servicio de investigación legislativa de carrera, tal como sucede ya y desde hace tiempo en congresos de otros países, como en el caso de los Colegios de Letrados en España y sus provincias. Recordemos que la modernización implica también el estar preparados para poderla recibir e implantar. Por tanto, el personal, así como sucede con la infraestructura, debe también prepararse para recibir, procesar y transmitir el cambio.
  4. Es impostergable que las instituciones de investigación legislativa, en aras no solo de tributar a la globalización, sino ante todo de aprovecharla, generen y mantengan líneas de investigación institucionales y que estas no sean repetitivas entre ellas, sino que al contrario, se complementen con las realizadas por sus iguales de las demás entidades federativas, el legislativo federal, los congresos de otros países y los organismos internacionales. Vale decir que esto, antes que un asunto de normas internas o de recursos, es cuestión de actitud y de organización.
  5. Es urgente que los congresos cuenten en lo individual y lo colectivo, con una estrategia de producción, gestión y difusión del conocimiento, lo cual implica detectar e incorporar nuevos elementos y valores, teniendo en cuenta –lo reitero- que la innovación, antes que un asunto de máquinas y tecnología, es un proceso de generación de nuevas ideas que buscan implantarse con el afán de participar en la transformación positiva de la sociedad, interactuando con ella, empleando las nuevas tecnologías de información y logrando productos de investigación que den mayor eficacia y legitimidad a la función legislativa.

Estos aspectos, mencionados solo de manera enunciativa, aunque insuficientes, si llegaran a observarse podrían contribuir en gran medida a lograr y mantener nuestra capacidad de oferta de productos de investigación legislativa propios y propuestas de solución originales y útiles, que abonen a la solución de la problemática que se nos presenta en todos los ámbitos del quehacer institucional.

En el ámbito Político Legislativo, de cara a las circunstancias actuales Los órganos del poder público del Estado, deben asumir con seriedad y al margen de la mera retórica, un verdadero compromiso de Estado, para apostar a la producción de conocimiento como condición imprescindible de la preservación de la soberanía y una vía insoslayable para el desarrollo sustentable en todos los aspectos. Bajo ese enfoque, la investigación legislativa requiere adaptarse con una visión estratégica a los escenarios a los que nos enfrentamos y asumir los desafíos presentes y por venir.

En fin, dada su estrecha relación con la dinámica social, la investigación legislativa en nuestro país necesita de manera impostergable, de renovar sus caminos y medios de producción y comunicación de conocimiento, con visión transversal y perspectiva multidimensional; con métodos y técnicas de investigación ágiles y eficientes con los que sea posible adquirir una comprensión interpretativa de la realidad y con ello atender la demanda de investigación de los legisladores y sus fracciones, de las comisiones, de las áreas operativas de nuestros congresos, así como de otras instituciones afines con las que compartimos esfuerzos, generando soluciones de investigación y acompañen de manera real y efectiva el Cambio, así, con “C” mayúscula, que requiere nuestro estado y nuestro Derecho, pero ante todo, nuestra sociedad.

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Bibliografía: 

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