¿Descentralización o centralización expandida?

¿DESCENTRALIZACIÓN O CENTRALIZACIÓN EXPANDIDA?

Por José Ramón González Chávez

(Publicado en agosto de 2018)

Entre los temas que se ha lanzado a la opinión pública justo después de las elecciones federales –no para comunicar decisiones sino ver la reacción de la opinión pública y los distintos sectores y actores políticos, económicos y sociales- es el de la “Descentralización” de las Secretarías de Estado a las capitales de las entidades de la federativas.

Apenas a una semana de las elecciones AMLO anunciaba ante líderes de la Concamin su “Plan para descentralizar” Dependencias y Entidades, bajo la premisa de “que el fin es que haya desarrollo parejo en todo el territorio” pues los estados del norte, centro y occidente crecen más mientras que los del sur están estancados o de plano han decrecido.

Como especialista en Administración Pública y desarrollo regional me siento comprometido precisar al menos tres aspectos técnicos fundamentales sobre el tema:

1. El término “descentralización” es poco adecuado para denominar esa medida.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal prevé en su artículo 1° que ésta es Centralizada y Paraestatal; la primera integrada por Dependencias (Secretarías de Estado, Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y Órganos Reguladores Coordinados, además de que también en este rubro técnicamente están los Departamentos que desde mi opinión erróneamente los han desaparecido) y la segunda por Entidades (organismos descentralizados, empresas de participación estatal, instituciones y organizaciones auxiliares nacionales de crédito, instituciones nacionales de seguros y fianzas y fideicomisos públicos).

En este segundo rubro, la doctrina señala que la descentralización es una forma de organización administrativa distinta de la centralización y la desconcentración por por tener régimen jurídico y patrimonio propio, así como autonomía de gestión, motivo por el que las Secretarias en tanto Dependencias del ejecutivo federal no pueden ser descentralizadas, ya que forman parte de la administración pública central y como tales no cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propios, ni autonomía de gestión; por lo mismo, tampoco podrían considerarse como organismos desconcentrados, puesto que las Delegaciones Estatales ya lo son de estas, son sus representantes a nivel local. De darse así, se caería en la aberración de tener organismos desconcentrados de organismos desconcentrados, extendiéndose el problema a la organización y funcionamiento de los también propuestos “Delegados Generales”, provocando contraposición o duplicidad con el régimen jurídico, administrativo y de gestión de las Secretarias en los Estados donde serían reubicadas y llevándonos a una especie de centralización expandida y simplemente dispersa hacia los territorios estatales, que podría traer más desventajas que bondades.

2. La mera presencia de una Secretaria en la capital de un estado no provoca por sí misma el desarrollo en una entidad federativa.

Según datos del INEGI[1], dentro de las entidades que crecen por arriba de la media nacional también hay sureñas como Yucatán y Quintana Roo y entre las que tienen una contribución al crecimiento menor a la media o incluso tasa negativa, también hay estados del norte y del centro, como Baja California Sur, Coahuila, Tamaulipas, Nayarit, Zacatecas y Morelos. También se contradice con el caso de la Secretaria de Economía, que supuestamente sería reubicada en la capital de Nuevo Leon, estado con uno de los mayores índices de crecimiento económico del país, que no ha requerido de la presencia de ninguna Secretaria en su territorio para lograrlo.

Independientemente de lo que signifique el término “crecimiento parejo” el próximo ejecutivo federal debería impulsar el desarrollo regional no a partir del aumento de la burocracia federal en los territorios estatales, sino mediante el fortalecimiento de la organización y la actividad económica y social en cada estado y sus municipios; del relanzamiento de la participación transversal de las dependencias y entidades a través de sus delegaciones para acompañar los proyectos y programas locales prioritarios; con el soporte financiero de la Secretaría de Hacienda hacia esos proyectos y su correspondiente supervisión y evaluación en cuanto a contenidos, montos y resultados.

3. La medida tal como ha sido expuesta en los medios no reúne las características requeridas para ser considerada técnicamente un “Plan”.

Hasta el momento se desconoce de la existencia de un verdadero Plan en términos estratégicos que en sí mismo exige tiempo, dinero y trabajo, debiendo contemplar visión, misión, objetivos, políticas, estrategias y acciones, derivadas del análisis de fortalezas, debilidades, oportunidades y desafíos; tomadas en cuenta las necesarias estimaciones económicas, sindicales, laborales, sociales, de logística, tiempos de implementación, infraestructura adecuada en las ciudades que recibirían de un golpe a miles de trabajadores con sus familias, cuyos miembros necesitan escuelas, hospitales, vías de comunicación, transportes, mercados, servicios urbanos, compatibilidad en caso de que haya en la familia quienes trabajen en diferentes dependencias o entidades federales, implicaciones culturales de adaptabilidad, entre otros muchos temas delicados de los cuales por cierto se ha prescindido de consulta, tanto ciudadana como de especialistas y de los organismos públicos, estados y municipios y afectados.

El espacio se agota y quedan muchas aristas siquiera por señalar. Cerraré la nota comentando que la idea (eso es hasta el momento) tal como se ha venido planteando carece de elementos técnicos básicos para la concreción de un Plan de desarrollo de alcance nacional, que para tener utilidad práctica que en lugar de basarse en llenar de burocracia federal a las capitales estatales, lo haga en políticas públicas transversales que realmente logren que ningún estado contribuya a menos del 0.1% del PIB nacional, con especial atención a los cinco estados que se mantienen con tasa negativa, lo que realmente sí sería un logro a nivel nacional.

Quizá por eso sea que de hecho la mal llamada “descentralización” ya ha sido descartada públicamente por varios de los colaboradores cercanos del presidente electo, entre ellos Alfonso Romo su designado jefe de gabinete y Esteban Moctezuma propuesto como Secretario de Educación Pública. Usted mi único lector, ¿qué opina?


[1] http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/cn/pibe/default.aspx.

¿La Paz por decreto?

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LA PAZ POR DECRETO?

Comentarios a declaraciones recientes del Ministro José Ramón Cossío

Por Jose Ramón Gonzalez

Hace unos días el ministro del a Suprema corte de Justicia de la Nación José Ramón Cossío publicó un artículo por el que expresa una especie “sugerencia” para que el ejecutivo Federal –y por ende es de suponerse que los ejecutivos de las entidades Federativas– tengan que justificar todas sus decisiones en materia de seguridad cuando intervienen las fuerzas armadas.[1]

El Argumento “cojea” notablemente al menos en su premisa principal, tanto en fondo como en forma, y más bien pareciera que ha sido producto de una invitación que le hubiera hecho “alguien” para escribir sobre el asunto, con el fin de preparar el camino a próximas reformas –tal como ha sucedido en ocasiones anteriores— que una idea propia que pretendiese atender y más aún resolver un asunto relevante de los muchos que por cierto tiene nuestra nutrida agenda constitucional. Se trata de la visión simplista y maniquea de la posición de las fuerzas armadas para determinar sus atribuciones, ya sea en tiempos de guerra o de paz, bajo la tónica de que si “no es blanco es negro”, lo que nos lleva a una falacia básica, cuando en el constitucionalismo moderno la interpretación y aplicación de las normas, prácticas y principios jurídicos se caracterizan por su flexibilidad, a fin de adaptarse a la realidad y su contexto y poder dar justicia, antes que aplicar de forma positivista a pie juntillas la ley, lo que es principio y fin del orden constitucional moderno.

En el terreno de las relaciones entre estados, una guerra, es decir, el fin del estado de Paz, se declara; hay tratados y protocolos internacionales al respecto. Pero una guerra interna es un hecho social que transgrede el orden establecido y al que el poder constituido debe hacer frente a fin de restablecer y mantener el orden constitucional, tal como lo señala la propia Carta Magna en sus artículos finales, 135 y 136.

Por si fuera poco, debemos recordar que en 2006 quizá el primer acto de gobierno del entonces presidente Felipe Calderón fue “declarar la guerra al crimen organizado”, a todo, no solo al que se dedica al narcotráfico; y el actual presidente, lejos de desmentir o extinguir esa declaración, ha comentado que lo que hay que hacer es un cambio de visión y estrategia, aunque todavía, a más de la mitad de su mandato, todavía no sabemos cuál sea y menos, por supuesto, cómo se pretenda aplicar y en los hechos, el mantener la tónica del régimen anterior.

Sin perjuicio de lo antes dicho, la atribución del ejecutivo para disponer de las fuerzas armadas por verse comprometida la seguridad del país, se encuentra en al artículo 89 fracción VI de la Constitución de la República y las atribuciones que se asignan en ese propio ordenamiento y en las leyes secundarias tanto al ejército como a la marina y fuerza aérea se entienden extendidas al ejecutivo, por ser este su comandante supremo.

La forma y términos en que ese ejecuta esta atribución se da en función de la naturaleza del problema a resolver (seguridad interior) y en atención al propio sistema de gobierno previsto en la Carta Magna: El ejecutivo, en su calidad de comandante supremo de las fuerzas armadas puede y debe tomar decisiones tácticas y estratégicas para hacer frente a una contingencia de seguridad interior, tal como lo dispone el artículo 89 constitucional, mantener el orden y en su caso, restablecer la paz. Así sucede en cualquier otro país que en un momento de su historia ha tenido problemas de seguridad interior, como en EE UU, Reino Unido, Francia, España, etc.; ejemplos claros de cómo le han hecho frente a tales contingencias podemos ubicarlos fácilmente en el pasado reciente y aún en la actualidad. Baste ver lo sucedido en pasado 14 de julio ante el ataque terrorista en Niza, Francia.

Imagínense si para cada acción de defensa o de seguridad nacional se tuviera que hacer su respectiva y previa fundamentación legal; nos veríamos indefectiblemente en el riesgo de caer en una burocracia positivista que no abonaría en nada a la eficacia gubernamental que intenta imponer la nueva constitucionalidad.

En todo caso y en síntesis, me parece que antes que un asunto de legalidad, se trata de un tema de estrategia y táctica en términos de legitimidad política y de eficiencia operativa, en ejercicio de una atribución constitucional que busca la defensa y mantenimiento de la soberanía interior.

Pero aquí lo que sin duda ha descuidado el ejecutivo mexicano en años (sexenios?) recientes es lo relativo a la comunicación social interna y externa y a la administración y control de posibles riesgos a partir de las decisiones tomadas. No es un “asunto de semántica” como lo propone Cossío, sino de comunicación, de legitimidad y –reitero– de eficacia operativa. Ahí ni el ejecutivo ni sus fuerzas armadas, ni las de seguridad pública, han sabido encontrar el discurso y los métodos argumentativos adecuados para “vender” a la ciudadanía las decisiones tomadas, lo que se agrava aún más con una soberanía debilitada -desde adentro y desde afuera- por actores políticos y medios.

A donde va Cossio con su declaratoria? qué es lo que hay atrás? quizá habrá que releer a Karl Schmidt y/o a Kelsen y hurgar un poco en las hemerotecas para entender cómo se justificaron legalmente las acciones de Hitler, sin duda sustentadas en términos jurídicos, solapadas por el fanatismo político, pero de dudosa legitimidad en términos de derechos humanos.

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NOTAS AL PIE DE PÁGINA:

[1] http://internacional.elpais.com/internacional/2016/07/13/mexico/1468377245_737792.html