La Constitución mexicana: ¿Es o no es la de 1917?

A partir de un comentario que hace unos días me hiciera un colega respecto de la vigencia o no de la Constitución de 1917 y en tal sentido, recordando un texto de don Diego Valadés que leí cuando nuestra Carta Magna cumplió 100 años[1], me surgió la idea de compartir con ustedes la siguiente reflexión. Espero sea de su interés y genere sus comentarios.

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LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA MEXICANA, ¿ES O NO ES LA DE 1917?

Por José Ramón González Chávez

Desde la época prehispánica, para los mexicanos la realidad es producto del vínculo inseparable entre vida y movimiento (ollin-yoliztli), y esta cualidad del ser y trascender humano es perfectamente aplicable a la realidad constitucional, pues el Derecho en general y la Constitución en particular, son productos culturales y la cultura nunca se detiene.

Como he escuchado y leído en aportes de varios juristas, la Constitucion de 1917 es a la vez momento, documento y ordenamiento. De ahí que la línea de tiempo que nos da el centenario de su promulgación, debe llevarnos a pensar al mismo tiempo en nuestra historia constitucional; en el valor del texto constitucional mismo para nuestra vida democrática y en general para la doctrina constitucional del presente; y para la génesis política y social del proyecto jurídico político que de aquí en adelante queremos y requerimos como mexicanos.

Poco reparamos en que la Constitución mexicana es la octava más antigua del orbe y de ellas, la segunda de corte republicano, solo después de la norteamericana[2]. Aunque cada una de ellas es distinta, por ejemplo, la inglesa tiene sus raíces en la edad media, la Estados Unidos de Norteamérica se funda en el siglo de las luces, otras cinco (Bélgica, Canadá, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos) en la filosofía y el pensamiento político de la monarquía constitucional del siglo XIX y la mexicana en el derecho y la doctrina social del siglo XX. No obstante, todas ellas persiguen a su manera y en su contexto los mismos objetivos, entre los que destacan:

  • Definir derechos fundamentales y sus garantías;
  • Establecer la estructura y organización del Estado;
  • Normar la forma y distribución de competencias y atribuciones de las ramas del poder público y ámbitos de gobierno;
  • Regular las relaciones entre gobernantes y gobernados;
  • Determinar las formas de control del ejercicio del poder público;
  • Prever los mecanismos para su reforma.

En todo caso, la constitucionalidad es un factor de cohesión eficaz, más aún en países que como el nuestro son tan heterogéneos en cuanto a sus elementos de integración nacional, tales como las etnias, las lenguas, las culturas, tradiciones, usos y costumbres, los climas, las orografías y hasta las religiones.

Sin duda, toda Constitución lleva en sí misma la huella genética de su respectivo pueblo. Su forma y fondo obedecen a un patrón propio de circunstancias de carácter histórico, jurídico, político, económico, social, cultural. Sin embargo, al menos en el caso de las constituciones de los ocho países que hemos mencionado, tienen en común que han surgido de procesos de independencia o revolucionarios, han sentado las bases para el perfeccionamiento del marco de derechos y libertades, así como de sus sistemas electorales, administrativos y jurisdiccionales y con ello, han podido avanzar en la consolidación de su democracia.

Cualquier Constitucion que pretendiera perpetuarse inalterada, soñando con un régimen inalterable, está condenada a su extinción. Las sociedades abiertas no se pueden regir mediante regulaciones cerradas con precisión suficiente para dar certeza y seguridad, pero con amplitud suficiente para permitir el ejercicio de la libertad. En México, en cumplimiento al inexorable principio de Vida y Movimiento, el rostro constitucional se transforma siempre con el tiempo y la circunstancia.

En 1916-17 el proyecto original de modificar la Carta Magna de 1857 presentado por Venustiano Carranza al congreso constituyente de Querétaro, fue modificado sustancialmente al añadirse ya en el debate los derechos agrarios y laborales, además de principios como el de no reelección entre otros; ajuste mayor, natural y comprensible, pues se trataba de plasmar en la constitución restablecida las causas de las principales facciones revolucionarias. En 100 años, la Carta Fundamental mexicana ha sido objeto de 227 decretos que han modificado 697 veces 114 de sus 136 artículos.

Pero al contrario de lo que se piensa, estas reformas no han sido “parches” o pegotes a un texto ya establecido con anterioridad, ni en su gran mayoría han sido nimiedades. Para muestra, de forma meramente enunciativa, menciono las siguientes[3]:

  • Seguridad Social;
  • Voto de la mujer;
  • Igualdad Jurídica entre hombres y mujeres y género;
  • Composición fija de los legisladores de mayoría y de representación proporcional;
  • Sistema Electoral autónomo;
  • Tribunal Constitucional;
  • Derecho a la vivienda;
  • Derecho a la planificación familiar;
  • Derechos de los niños;
  • Derechos indígenas;
  • Mar patrimonial y espacio aéreo como parte del territorio del Estado;
  • Acceso a la información;
  • Derechos humanos y sus garantías;
  • Medios de control constitucional;
  • Autonomía Universitaria;
  • Derechos, estructura y organización de las telecomunicaciones;
  • Tenencia de la tierra;
  • Distribución de competencias en los distintos ámbitos de gobierno;
  • Planeación del desarrollo;
  • Nuevas relaciones estado-iglesias;
  • Cambio de régimen jurídico político del Distrito Federal
  • Principio Pro Persona
  • Control de Convencionalidad.
  • Nuevo sistema de justicia penal.

Pero vale decir que estas nuevas instituciones constitucionales, imprescindibles en la actualidad, conviven al mismo tiempo con errores o padecimientos que se vuelven cada vez más graves. Me referiré solo a los dos más importantes:

  1. Desde mi punto de vista se ha cometido el error de –si se me permite la expresión- sobre procedimentalizar los nuevos temas, que se manifiesta de manera cada vez más evidente a medida que los ejecutivos federal y locales han ido dejando de contar con la mayoría del congreso a su favor, a grado tal que en el último de los temas citados (el nuevo sistema de justicia penal) se parecía que cerca de 80% de las reformas aprobadas son de carácter procedimental, mismas que como en el caso de las demás, en condiciones normales de constitucionalidad bien podrían haberse remitido a la legislación adjetiva o “secundaria”.

Este padecimiento, por ejemplo, técnicamente provoca la necesidad de ajustes que complican el equilibrio y la vigencia del ordenamiento jurídico en su conjunto, ya que la reforma a algún precepto procesal constitucional, provoca reformas a una gran cantidad de artículos constitucionales, leyes y disposiciones, tal como sucedió recientemente, para citar solo tres casos, con el cambio de régimen de responsabilidades de los servidores públicos, la transformación del distrito federal a la ciudad de México y el nuevo sistema de justicia, que en su conjunto implicaron modificaciones que contabilizan el 14% de todos los cambios hechos a la constitucion en 100 años (!).

Utilizo las comillas al adjetivo “secundaria” de la legislación porque es precisamente esta expresión un reflejo claro no solo del positivismo jurídico del cual todavía no podemos deshacernos, sino del lugar que por lo mismo tiene el resto del ordenamiento jurídico respecto de la norma constitucional, como si la legislación derivada federal y sus respectivas locales no pudieran hacerse valer desde la actividad jurisdiccional con la misma fortaleza y contundencia que como sucede en la mayor parte de los casos en tratándose de disposiciones constitucionales, siendo que en el nuevo sistema la constitucion no está ya solo en la cúspide del ordenamiento jurídico (pirámide Kelseniana) como era en el sistema anterior, sino que ahora su esencia se encuentra en el núcleo que cada norma del sistema, independientemente de su naturaleza (constitucionalismo multinivel).

Quizá sea la razón por la que el constituyente ha pretendido dar rango de ley suprema a los aspectos procedimentales y hasta administrativos del precepto fundamental, por el miedo a que este fuera “interpretado” o ajustado a modo en la legislación ordinaria o reglamentaria por parte de los ejecutivos federal o locales en turno; pero también y a contrario sensu por el recelo del ejecutivo federal de que sus reformas constitucionales fueran “matizadas” en la legislación secundaria por un congreso de mayoría contraria.

Y tal vez por el mismo motivo, la reforma al sistema de justicia solo se circunscribió al tema penal y “se omitió” un rasgo que todas las constituciones mencionadas comparten, salvo la mexicana: la relevancia de las decisiones jurisdiccionales y de las prácticas políticas y administrativas como parte sustantiva del andamiaje constitucional, factores que permiten mantener la coherencia entre deber ser y el ser de la norma, conseguir una vigencia fresca y objetiva del ordenamiento jurídico y en consecuencia, abonar a su credibilidad y legitimidad.

De ahí que la constitucion mexicana, por la desconfianza política entre ejecutivos y legislativos federales y locales, la falta de cabildeo (práctica aun no reconocida oficialmente en el sistema político mexicano) y de negociación política (cada vez más ausente en los distintos órdenes de gobierno), sufra con acento cada vez mayor de una grave distorsión respecto de su naturaleza y características originales, lo que aunado a la sumisión relativa, o si se quiere, débil autonomía de los miembros de los órganos jurisdiccionales, ha llevado a la desconfianza social, así como a la falta de credibilidad y legitimidad de los ciudadanos respecto de las autoridades y con ello, al debilitamiento de todo el ordenamiento constitucional.

Es por ello que en el marco de la nueva constitucionalidad, la verdadera reforma al sistema de justicia en general, no solo la operada en materia penal, resulta imprescindible que las decisiones jurisdiccionales gocen de cada vez mayor independencia de la presión política del ejecutivo y legislativo en turno, lo que permitiría, conseguir la ya mencionada interacción ser–deber ser del derecho y la coexistencia norma–normalidad, esto es, la seguridad y confianza de los ciudadanos sobre sus instituciones y autoridades y por ende su adhesión espontánea a los preceptos fundamentales, actitud que debe ser característica en todo estado constitucional contemporáneo.

  • Debido a la cantidad de reformas que ha tenido y sigue teniendo a lo largo de más de 100 años, la Constitución mexicana tiene otro grave padecimiento: la creciente desorganización de sus temas y la disolución en ella de los bienes jurídicos que protege cada uno de sus artículos.

Tal vez, en aras de no alterar la Constitución en cuanto a la cantidad de sus artículos, el ejecutivo federal y el constituyente permanente en turno, han optado por que una gran cantidad de dispositivos se refieran a cada vez más y variados conceptos, que en ciertos casos ni siquiera tienen que ver unos con otros, ni con los títulos ni capítulos donde se les ha ubicado.

Hasta hace un poco más de tres décadas (recuerdo mis épocas de estudiante de derecho) era relativamente sencillo, con un poco de estudio, conocer el contenido de cada artículo constitucional y relacionar cada uno con un concepto general, por ejemplo: artículo primero universalidad de derechos y garantías; 2° no esclavitud; 3° educación, 4° igualdad jurídica, etc.

Esta claridad conceptual permitió entre otras cosas la tan amplia difusión que en su momento tuvo la obra “Mexicano: esta es tu Constitución”, de Don Emilio Rabasa, obra que en este momento implicaría un trabajo maratónico y de resultados muy relativos en términos de aportación a la cultura constitucional.

En la actualidad es extremadamente complejo determinar el contenido de cada artículo y más aún identificarlo con un concepto general.

Es por ello que resulta necesario emprender una profunda labor de reorganización y reordenamiento de contenidos, tal como ha sucedido en otros países que tienen constituciones “antiguas” como la nuestra (por ejemplo, entre las ya citadas: Bélgica, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos) que sin alterar su estructura original la ponen al día y refrescan su contenido axiológico y normativo.

Así, en paralelo a esta tarea, debería contemplarse la posibilidad de fusionar preceptos, eliminar duplicidades y actualizar la redacción de apartados, a fin de hacerlos más claros y comprensibles para el grueso de la población, lo que facilitaría su eventual adecuación y les daría mayor estabilidad y permanencia, facilitaría la didáctica constitucional a todas las escalas, propiciando la construcción de una cultura constitucional renovada, capaz de ser sustentable en la práctica.

Con todos sus aciertos y sus problemas, con todas sus cualidades y desafíos, nuestra Constitución ahí está, reflejando a la vez nuestros logros, nuestras realidades y hasta nuestros sueños, como guía o referente de trazo que nos hace avanzar en nuestra ruta permanente en el andar siempre inacabado hacia nuestros valores absolutos, como la libertad, la igualdad, la democracia, la justicia.

De alguna suerte, la Constitución es la transposición del yo, el super yo y el ello Freudianos al ámbito del derecho y la política; refleja el ser, el deber ser y el tener que ser del Estado (población-territorio-poder) en un determinado momento. Es en este sentido y después de lo hasta aquí expuesto que considero que la pregunta sobre si la Constitución es o no es la que se promulgo el 5 de febrero de 1917 resulta en términos argumentativos un falso dilema: La Constitución es lo que debe ser y deberá seguir siendo para mantener y reconocer nuestros logros y conquistas, enfrentar los retos de nuestro presente y definir nuestras expectativas al porvenir y para tal fin debe tener siempre presente nuestro principio ancestral de vivir y afrontar la realidad en la eterna simbiosis entre vida y movimiento.


[1] Valadés, Diego, en “Los Grandes Temas Constitucionales”, textos introductorios a la obra de Fernández Ruiz, Jorge. “Derecho Administrativo”. Secretaría de Cultura, Secretaría de Gobernación, Instituto de Estudios Históricos de las Revoluciones de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. México, 2017. P. 25 y ss.

[2] En el caso de Suiza, país con 42,290 km2 (para referencia es de similar tamaño al estado de Yucatán que comprende 2% del territorio nacional) y 8.5 millones de habitantes (es decir, 1000% más que Yucatán que cuenta con 780 mil habitantes), cabe mencionar que su Constitución es “nueva” de derecho (1999), aunque antigua de hecho (1874), pues luego un siglo de vigencia sumaba de 150 reformas por lo que pensó en llevar a cabo una renovación sin sustituirla para evitar la inquietud de ciertos grupos conservadores, proceso que tardó más de 25 años y que solo logro aclarar contenidos y actualizar algunos conceptos, incorporando además algunas normas consuetudinarias.

[3] Cada una de las cuales, por cierto, podría y debería ser sujeto de amplios y profundos análisis de carácter constitucional desde el enfoque constitucional contemporáneo

Comentarios al artículo 199 de la Constitución de Guerrero (Reformas Constitucionales)

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El Artículo 199 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero: Reformas a la Constitución

Por Jose Ramón González Chávez

Uno de los grandes retos del Derecho — agudizado por la naturaleza dinámica de la realidad y atendiendo a las siempre importantes variables de tiempo y lugar — es el de adaptarse constantemente, en un perpetuo juego dialéctico entre las crecientes exigencias de una sociedad cada vez más demandante de derechos, bienes y servicios y la capacidad de respuesta de los órganos del poder público del Estado.

En tal contexto, las modificaciones constitucionales, que pueden consistir en adiciones, reformas o eliminaciones que puede sufrir un ordenamiento, ya sean parciales (derogación) o totales (abrogación), son consecuencia del propio desarrollo histórico, jurídico, político y social, dejando su huella indeleble en el presente y futuro de un pueblo.

Con tino, Jorge Carpizo afirma que “la Constitución habrá de modificarse para regular jurídicamente las nuevas situaciones, proteger con la mayor eficacia los derechos humanos y continuar el siempre inacabado proceso de perfeccionar el sistema democrático dentro de la realidad del país, sin descuidar las peculiaridades de su evolución política…”[1].

Así, la Constitución es, por decirlo de alguna manera, la huella dactilar de una nación. Tal como lo indica su etimología (Constitutio), refleja con gran nitidez su ser (ethos) jurídico político, sus conquistas, su realidad, sus retos, sus expectativas. De ahí, que en aras de lograr el equilibrio entre rigidez y flexibilidad deba ser modificada cada vez que así se requiera, aunque en el otro plato de la balanza hay que considerar que toda Constitución, para ser aplicable requiere estabilidad y tiempo para que la conozca la población, además de que en lo posible, debe quedar libre de presiones de los gobernantes en turno.

Si bien hay modificaciones que poseen carácter formal — esto es, dentro del texto constitucional mismo — también pueden haberlas de índole material cuando, por ejemplo, mantiene su redacción, pero cambian factores como el sentido en que debe ser interpretado, la evolución y perfeccionamiento de las instituciones jurídicas y políticas, los cambios ideológicos y tecnológicos, el avance democrático, solo por mencionar algunos.

Al nacer las primeras constituciones democráticas liberales, sobre todo en las de los Estados Unidos de América, Francia y España que incidieron en la creación de la nuestra, establecieron a su vez la facultad de todo pueblo a reformar su Código fundamental. En tal sentido, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano ampliada en 1793 postula que “Todo pueblo tiene derecho a revisar, reformar y cambiar su Constitución, dado que una generación no puede sujetar a sus leyes a las generaciones futuras”[2]; aunque en los hechos, el procedimiento para llevar a cabo modificaciones constitucionales haya sido complicado y rígido.

Nuestro país adoptó esta visión desde que fue redactada la Constitución de Apatzingán de 1814[3] que en su artículo 4° estableció:

Art. 4. Como el gobierno no se instituye para honra ò interés particular de ninguna familia, de ningún hombre ni clase de hombres; sino para la protección y seguridad general de todos los ciudadanos, unidos voluntariamente en sociedad, estos tienen derecho incontestable á establecer el gobierno que más les convenga, alterarlo, modificarlo, y abolirlo totalmente, cuando su felicidad lo requiera.

Sin duda, Morelos y sus juristas conocían la complejidad y rigidez de los requisitos formales para modificar las Constituciones de la época; por ello decidieron darle un carácter flexible, al omitir un procedimiento especial para reformar la Constitución y en su lugar disponer que fuera el mismo usado para la ley secundaria.

La Constitución de 1824 reiteró lo expresado por la de Apatzingán, aunque en su redacción muestra su simpatía con la doctrina constitucional francesa:

Art. 3°. La soberanía reside radical y esencialmente en la nación, y por lo mismo pertenece exclusivamente a ésta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes la forma de gobierno y demás leyes fundamentales que le parezca más conveniente para su conservación y mayor prosperidad, modificándolas o variándolas, según crea convenirle más.

En adición, el constituyente complementó el texto al disponer en el Título VII, Sección Única (artículos 165-171) un procedimiento similar en el fondo al de la Carta Magna francesa, pero más flexible en la forma al establecer los mecanismos para modificar su contenido de tal suerte que no fuera la misma legislatura que propone las modificaciones la que resolviera sobre su vigencia, con la excepción de los preceptos relacionados con la Independencia, Libertad, Religión, Forma de gobierno, Libertad de Imprenta y División de Poderes en la federación y los estados, a los que consideró intocables.

La Constitución de 1857 prevé la garantía de que el poder constituido no se convierta en constituyente de facto y dándole a todo cambio a la Carta Magna una dimensión realmente federal, al disponer que las reformas se voten por mayoría calificada (dos tercios) de los legisladores presentes y por la mayoría (mitad más uno) de los congresos locales, texto que pasó tal cual en la Constitución de 1917 y prevalece sin cambios en el texto vigente.

En el caso de la Constitución de Guerrero[4], la versión más reciente del texto oficial publicado por la consejería jurídica del estado contiene 140 alusiones a el término “reforma”, de las cuales 15 se encuentran comprendidos en el cuerpo del ordenamiento, regulando diversos aspectos que bien pueden considerarse requisitos de vigencia de toda modificación constitucional; por ejemplo: a) al concederle al Congreso la calidad de sujeto legitimado para llevar a cabo las reformas (artículo 61, fracciones I y XI); b) establecer candados para evitar que la Carta Fundamental del estado quede sujeta a iniciativas preferentes por parte del Ejecutivo (art. 65, fracción III); c) remitir a la ley orgánica del Congreso estatal para regular el procedimiento de reforma (art. 66); y d) establecer un plazo de 30 días para que los ayuntamientos discutan y en su caso aprueben las reformas enviadas por el legislativo para no caer en el supuesto de afirmativa (art. 67 último párrafo);

En lo referente al art. 199 que nos ocupa, resaltan algunos aspectos dignos de ser comentados en cuanto a los requisitos para reformar el texto constitucional:

  • En complemento a lo previsto por el art. 61, fracción I, añade al Ejecutivo como sujeto legitimado para presentar iniciativas constitucionales, si bien la fracción III del mismo numeral ya hace referencia indirecta al mismo;
  • Establece en consonancia con la Constitución Federal, que la aprobación de las propuestas de modificación se hará por mayoría calificada;
  • Repite lo mencionado en el último párrafo del art. 67 en cuanto al plazo de 60 días que tienen los ayuntamientos para discutir y aprobar en su caso las propuestas de modificación enviadas por el Congreso, redundancia innecesaria que a nuestro juicio debería ser corregida, eliminándola el texto del art. 199 y dejando el texto del primero, que nos parece más preciso en su redacción.
  • El párrafo 2 del numeral comentado dispone la función del Congreso para el conteo de votos aprobados, la declaratoria de mayoría simple y, en su caso, la promulgación y publicación de las modificaciones correspondientes.
  • Por último, el punto 3 igualmente reitera lo ya dispuesto en el artículo 66 ya mencionado, y en el mismo sentido, sería conveniente eliminar alguno de los dos textos para evitar redundancias innecesarias.

¿Qué es lo que debe cambiar para que el texto constitucional se adapte a la realidad y pueda servir mejor en la comprensión, interpretación y solución de nuestros problemas en materia de derechos fundamentales, de organización del Estado y los órganos de su poder público?, pero al mismo tiempo ¿qué es lo que hay que hay que preservar para que el Estado, el memorable lo stato maquiavelico, esa organización jurídico política producto de la inseparable intersección entre población, territorio y poder público y su evolución en el tiempo continúe siendo lo que es y no otra cosa al interior y siga distinguiéndonos como entidad sui generis en el contexto internacional? ¿Hasta dónde y en qué cantidad puede un Congreso Constituido modificar la Carta Fundamental sin asumir funciones de Congreso Constituyente pasando por encima de los requisitos de existencia y validez que debe tener uno de tal naturaleza, como tan lamentablemente ha sucedido a nivel federal y estatal en épocas recientes? Ese es el delicado equilibrio que el legislador encargado de hacer modificaciones constitucionales debe mantener en el ejercicio del arte de andar en la cuerda floja[5] del quehacer jurídico político fundamental.

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BIBLIOGRAFÍA:

[1] Carpizo Jorge, “La Reforma Constitucional en México. Procedimiento y Realidad”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, vol. 44, n° 131, mayo-agosto 2011, versión on line: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0041-86332011000200003

[2]Article 28. Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures”. Declaración de los derechos del Hombre y del Ciudadano, actualización del 24 de junio de 1793, http://syti.net/DDH1793.html.

[3] Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionada el 22 de octubre de 1814, Imprenta Nacional, 1815, http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/1814.pdf.

[4] Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero, Consejería Jurídica del Gobierno del Estado de Guerrero, http://i.guerrero.gob.mx/uploads/2011/06/CPELSG-23.pdf.

[5] González Pedrero, Enrique, “La Cuerda Floja”, Editorial Fondo de Cultura Económica, Colección Popular, México, 1982.